馬媛媛

摘要：本文圍繞我國城市建設(shè)檔案館檔案接收工作開展深入研究，通過分析相關(guān)法律規(guī)定和接收工作實際情況找出目前我國城市建設(shè)檔案館檔案接收工作中存在的主要問題，從立法、執(zhí)法和社會發(fā)展需要出發(fā)，針對問題提出解決對策，為城市建設(shè)檔案館更好地留存城市建設(shè)檔案資源提供參考。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)檔案館接收工作創(chuàng)新模式

各城市建設(shè)檔案館（以下簡稱城建檔案館）依法接收、保管本城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)永久和長期保存的城市建設(shè)檔案（以下簡稱城建檔案）。筆者通過檢索網(wǎng)站和閱覽知網(wǎng)，分析了我國共30座不同城市的城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀，基于所掌握的數(shù)據(jù)分析出目前檔案接收工作存在的問題，并針對問題提出改進(jìn)對策。

一、城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀

（一）檔案法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于城建檔案館檔案接收范圍的規(guī)定

目前涉及城建檔案館接收范圍的檔案法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)主要包括檔案法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件及相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。檔案法律、行政法規(guī)對城建檔案館依法接收分管范圍內(nèi)的檔案做了原則上的規(guī)定，即《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》明確了包括城建檔案館在內(nèi)的各級各類檔案館，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。

檔案部門規(guī)章和規(guī)范性文件及相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)對城建檔案館接收范圍做了具體規(guī)定，即建設(shè)部印發(fā)的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）、國家檔案局印發(fā)的《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），以及建設(shè)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）等，均細(xì)化了城建檔案館的檔案接收范圍。

其中《規(guī)定》中明確，城建檔案館接收檔案重點包括各類城市建設(shè)工程檔案，建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理的方針、政策、法規(guī)、計劃方面的文件、科學(xué)研究成果和城市歷史、自然、經(jīng)濟(jì)等方面的基礎(chǔ)資料?！掇k法》中規(guī)定，城建檔案館可收集城市建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門在城市建設(shè)管理中形成的有關(guān)城市建設(shè)基礎(chǔ)資料，并明確城建檔案館的接收范圍，主要涵蓋城市勘測、規(guī)劃檔案，城市基礎(chǔ)設(shè)施建筑工程檔案，城市交通、電力、郵電檔案，城市民用、工業(yè)建筑工程檔案，軍事工程檔案資料，城市建設(shè)系統(tǒng)科研、設(shè)計檔案等。

我國一些省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《規(guī)定》制定了檔案地方政府規(guī)章，如北京市人民政府頒布的《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》對城市建設(shè)專業(yè)部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，建設(shè)工程檔案，有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的文件及科學(xué)研究成果和城市建設(shè)基礎(chǔ)資料的接收范圍進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

綜上所述，對于城建檔案館法定接收范圍，可從接收內(nèi)容和接收載體上分析。從接收內(nèi)容而言，主要歸納為城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料、業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料、城市建設(shè)工程檔案資料三大類。其中，城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料包括有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理的方針、政策、法規(guī)、計劃文件資料，科學(xué)研究成果，城市歷史、自然、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等檔案資料；業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料包括建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料；城市建設(shè)工程檔案資料包括民用、工業(yè)建筑工程，市政工程，公用設(shè)施工程，交通運輸工程，人防、軍事工程，水利、防災(zāi)工程，地下管線工程等檔案資料。從接收載體而言，包括紙質(zhì)檔案、電子檔案和聲像檔案等各種載體形式。

（二）城建檔案館實際接收檔案的范圍

筆者通過網(wǎng)站調(diào)研，發(fā)現(xiàn)30座城市均以《規(guī)定》和《規(guī)范》為依據(jù)制定管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化檔案的接收范圍。

1.實際接收檔案內(nèi)容的情況。根據(jù)所調(diào)研城建檔案館的實際情況可細(xì)分為16項具體內(nèi)容，由于所調(diào)研的城建檔案館只有20家列出了所接收檔案的具體內(nèi)容，因此，僅將20家城建檔案館所得信息匯總?cè)缦隆?/p>

如表1所示，城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料、業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料和城市建設(shè)工程檔案資料中包含的內(nèi)容所占全部內(nèi)容的百分比分別為12.5%、31.25%和56.25%，由此可以看出三大類接收內(nèi)容存在分配比例不均衡的情況。

城建檔案館所接收的檔案應(yīng)能完整體現(xiàn)城市的真實情況。由城市數(shù)量看出僅政策法規(guī)、城市建設(shè)管理和工業(yè)建筑、民用建筑檔案達(dá)到全部接收，存在內(nèi)容接收不全面的情況。此外，部分城建檔案館雖明確檔案的接收內(nèi)容，但存在實際進(jìn)館檔案數(shù)量很少甚至沒有的情況。例如，成都城建檔案館的環(huán)境保護(hù)檔案僅有4卷[1]；天津城建檔案館具有城市建筑特色的名勝古跡、名人故居舊址尚未進(jìn)館，環(huán)境保護(hù)檔案僅有1卷[2]。

隨著城市的不斷發(fā)展，城市地下管線覆蓋范圍越來越廣，已成為城市的重要組成部分。目前僅11家城建檔案館將地下管線納入進(jìn)館范圍，且不能確保所有地下管線工程全部進(jìn)館。我國環(huán)境問題亟待解決，調(diào)研的城建檔案館僅12家接收環(huán)境保護(hù)檔案，且存在接收數(shù)目極少的情況。接收內(nèi)容的不完整會造成城市檔案資源的流失，對館藏的完整和城市建設(shè)發(fā)展造成影響。

2.實際接收載體類型的情況。30家城建檔案館均接收紙質(zhì)和聲像檔案，其中13家城建檔案館開始接收電子數(shù)據(jù)和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，沒有實現(xiàn)接收原生的電子檔案。如北京城建檔案館所有進(jìn)館檔案均接收XML格式的電子數(shù)據(jù)；重慶城建檔案館要求全市各城建檔案館（室）所轄建設(shè)工程項目的驗收、移交均使用“重慶市市、區(qū)（縣）城建檔案信息一體化管理平臺”[3]；株洲城建檔案館在全市范圍內(nèi)推廣電子檔案的移交與接收[4]。重慶和株洲城建檔案館目前接收紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，還不能接收原生的電子檔案。北京、上海和廣州的城建檔案館已經(jīng)開始探討接收BIM形式的電子檔案。從社會發(fā)展的需要來看，新建工程的載體類型側(cè)重于原生的電子檔案，城建檔案館應(yīng)做到應(yīng)收盡收。

（三）工程檔案資料接收流程

筆者所調(diào)研的30家城建檔案館的實施細(xì)則均對工程的移交期限做出了明確規(guī)定。接收范圍內(nèi)的工程在進(jìn)行預(yù)驗收后，對擬接收檔案的單位開展接收前的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審核準(zhǔn)備要移交的檔案的內(nèi)、外在質(zhì)量，質(zhì)量合格后核對移交清單和檔案實物，并填寫城建檔案接收和移交證明書，由雙方簽名蓋章完成接收。當(dāng)建設(shè)工程超過移交期限時，由城建檔案館通過電話、信件對建設(shè)單位進(jìn)行工程催辦，并將逾期名單上報上級行政主管部門，由上級主管部門或檔案行政管理部門對逾期單位進(jìn)行處罰。

目前我國城建檔案館的檔案接收工作處于被動局面，只能在預(yù)驗收階段獲取新建工程的信息，且不具有工程到期的提醒功能，對逾期工程沒有及時采取有效措施追繳進(jìn)館，最終造成檔案的缺失。

二、目前檔案接收工作存在的主要問題

（一）接收范圍細(xì)化規(guī)定不統(tǒng)一

《規(guī)定》和《辦法》在制定依據(jù)中相互沒有涉及，《規(guī)范》的編制單位也沒有涉及檔案行政管理部門，法律條文相互不統(tǒng)一，直接造成目前我國城建檔案館接收范圍的制定沒有統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。所調(diào)研的30家城建檔案館，有19家沒有將《辦法》納入必須執(zhí)行的檔案法律法規(guī)范疇。

因為城建檔案館所隸屬的主管部門不同，城建檔案館制定接收范圍所參照的法律法規(guī)也有所不同。隸屬于建設(shè)行政主管部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃和建設(shè)部門發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍；隸屬于檔案行政管理部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃、建設(shè)部門和國家檔案局發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍。這不僅對制定接收范圍產(chǎn)生影響，也使部分建設(shè)單位對城建檔案館的接收范圍產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）接收內(nèi)容的調(diào)整不及時

造成上述三大類檔案接收比例失衡的主要原因是實際接收內(nèi)容沒有覆蓋法定接收內(nèi)容，如城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料中的城市自然資料應(yīng)包含氣象檔案資料，筆者所調(diào)研的城建檔案館中均沒有涉及此類檔案。此外，實際接收內(nèi)容存在檔案數(shù)量少甚至沒有的情況。比較突出的為地下管線類和環(huán)境保護(hù)類檔案資料，地下管線錯綜復(fù)雜，此類工程檔案的缺失會給日后施工等工作帶來不便，且我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境保護(hù)類檔案的缺失會給環(huán)境問題的改善帶來不便。

我國的城市規(guī)劃始終保持著與時俱進(jìn)的態(tài)勢，但在筆者所調(diào)研的城建檔案館中，僅有4家對接收內(nèi)容進(jìn)行過調(diào)整，其余城建檔案館至今仍沿用早期建館時制定的接收內(nèi)容，早已不能滿足社會的需求。

（三）接收電子檔案的技術(shù)條件不具備

隨著城市的飛速發(fā)展，城建檔案的載體形式也變得多種多樣，CAD和BIM技術(shù)已廣泛應(yīng)用于工程設(shè)計的各個領(lǐng)域，但由于我國城建檔案館不具有對接的系統(tǒng)平臺和強大的數(shù)據(jù)庫支持，至今無法接收其生成的電子檔案，只有少數(shù)城建檔案館可以接收轉(zhuǎn)化格式后的BIM形式的檔案。

目前很多建設(shè)單位已實現(xiàn)無紙化辦公，但為了向城建檔案館移交檔案，又將所需文件大批量打印出來。由此可見，城建檔案館技術(shù)條件的不足是當(dāng)前我國城建檔案館接收載體形式單一的主要原因。

（四）接收流程不利于檔案進(jìn)館

按照法律規(guī)定，新建工程取得預(yù)驗收合格單后應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向城建檔案館移交，但建設(shè)單位獲取預(yù)驗收合格單后可以進(jìn)行規(guī)劃驗收，之后是否向城建檔案館移交檔案將不再受限制，導(dǎo)致城建檔案接收工作處于被動局面。

筆者認(rèn)為目前接收流程存在的兩個問題不利于檔案進(jìn)館：一是建設(shè)單位在辦理相關(guān)流程時，沒有按時移交檔案；二是我國城建檔案館使用的接收系統(tǒng)不具有提醒功能，對于即將逾期的工程，系統(tǒng)沒有向館內(nèi)工作人員和建設(shè)單位發(fā)出提醒。

（五）執(zhí)法主體和職責(zé)不明確

《中華人民共和國檔案法實施辦法》指出的執(zhí)法主體為檔案行政管理部門，《規(guī)定》指出的執(zhí)法主體為建設(shè)行政主管部門。當(dāng)法律內(nèi)容產(chǎn)生沖突時應(yīng)以上位法為準(zhǔn)，筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分建設(shè)行政主管部門的“三定”職責(zé)中沒有對建設(shè)單位逾期未移交檔案行為進(jìn)行執(zhí)法一項，而檔案行政管理部門雖有法定執(zhí)法職責(zé)，但很難發(fā)現(xiàn)違法案源，導(dǎo)致不能執(zhí)法。

行政執(zhí)法是保證檔案按時進(jìn)館的法律手段，主要在于警示建設(shè)單位按時移交檔案，當(dāng)執(zhí)法主體間存在矛盾和相應(yīng)職責(zé)缺失時會造成“有法沒人執(zhí)”的情況，直接影響檔案的進(jìn)館率。

三、解決城建檔案館檔案接收問題的對策

（一）統(tǒng)一檔案制度和標(biāo)準(zhǔn)，及時調(diào)整接收范圍

城建檔案館的接收工作應(yīng)有統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)行政主管部門和檔案行政管理部門要在統(tǒng)一的檔案法律制度下相互協(xié)商制定標(biāo)準(zhǔn)，才能使接收范圍制定得更加合理。

只有及時調(diào)整接收范圍才能更好地為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和發(fā)展提供服務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)從五個方面做起：應(yīng)以服務(wù)城市為主要標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)政策需要及時調(diào)整，為城市建設(shè)提供強有力的檔案支持；應(yīng)廣泛征求建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位的意見并及時調(diào)整；應(yīng)廣泛聽取群眾意見，根據(jù)群眾需求及時調(diào)整；應(yīng)凸顯城市特色，及時收集或主動記錄反映地標(biāo)性建筑建造過程的照片、影像等檔案資料；應(yīng)充分利用現(xiàn)有技術(shù)建設(shè)電子檔案接收平臺并搭建大數(shù)據(jù)庫中心，把“死檔案”變成“活數(shù)據(jù)”。

（二）完善違法行為處罰規(guī)定，加大執(zhí)法力度

針對“有法沒人執(zhí)”的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)從立法和執(zhí)法兩方面做起。首先，在立法層面應(yīng)修改、完善相關(guān)檔案法律內(nèi)容，保持關(guān)于同一事項法律規(guī)定的一致性，進(jìn)一步明確統(tǒng)一執(zhí)法主體和相應(yīng)職責(zé)；同時調(diào)整對建設(shè)單位不按規(guī)定向檔案館移交檔案的行為給予行政處罰的力度。

其次，在現(xiàn)有法律規(guī)定下，檔案行政管理部門或建設(shè)行政主管部門要依職責(zé)執(zhí)法到位，及時對建設(shè)單位違法行為進(jìn)行查處。這樣才能使執(zhí)法流程變得通暢，避免檔案資源的流失。

（三）創(chuàng)新接收模式，實現(xiàn)聯(lián)合辦公

為提高檔案進(jìn)館率，應(yīng)改變原有接收模式，創(chuàng)新接收流程。首先，升級接收系統(tǒng)。在原有接收系統(tǒng)中增加工程竣工移交提醒功能，對接近移交日期的單位系統(tǒng)自動發(fā)通知催辦，并反饋給館內(nèi)工作人員工程情況，及時與建設(shè)單位溝通移交事宜。

其次，搭建聯(lián)合驗收平臺，實行跨部門職能的整合，授權(quán)聯(lián)合驗收單位牽頭組織對竣工驗收項目進(jìn)行聯(lián)合審批，優(yōu)化接收流程，提高檔案進(jìn)館率。聯(lián)合驗收平臺上有移交和接收檔案環(huán)節(jié)，城建檔案館參與其中可隨時掌握工程進(jìn)展。如北京市已由市建委牽頭搭建聯(lián)合驗收平臺，并已選定部分試點工程進(jìn)行測試。又如岳陽建設(shè)局聯(lián)動機制的實行，保證了岳陽城建檔案館報建工程的進(jìn)館率。

綜上所述，城市發(fā)展已對城建檔案接收工作提出更高要求，做好城建檔案接收工作迫在眉睫。破解城建檔案館檔案接收難題的關(guān)鍵在于完善涉及城建檔案接收工作的相關(guān)立法，加強檔案行政執(zhí)法，根據(jù)城市新發(fā)展和社會新需求創(chuàng)新城建檔案接收工作方式，完整留存城建檔案資源，充分發(fā)揮城建檔案的價值，更好地為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]成都市城建檔案館館藏介紹[EB/OL].[2019/01/ 09].http：//www.cdcjda.cn/News /show /7bc57b2e -c78c- 4b5a- a549- ceea7caac360/6d90c0a9- 93f5- 4e6ab04b-c0596365bbe1/1.html.

[2]天津市城建檔案館館藏類目介紹2018[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.tjcjda.com.cn/mainLocal/collec？ tionOverview40001168.html？version=1527753550420.

[3]重慶市城市建設(shè)檔案館關(guān)于推廣應(yīng)用“重慶市市、區(qū)（縣）城建檔案信息一體化管理平臺”的通知[EB/OL].[2018/12/10].http：//www.cqcjda.com/content/？479.html.

[4]建設(shè)工程電子文件歸檔座談會在常德召開[EB/OL].[2018- 05- 17].http：//cjdag.zhuzhou.gov.cn/c26/20180517/ i673686.html.

[5]馬素萍.如何確定城建檔案館檔案進(jìn)館范圍[J].中國檔案，1995（9）：21-22.

作者單位：北京市城市建設(shè)檔案館