郭懷軍

調(diào)研是調(diào)查研究的簡稱。人大調(diào)研是在履職過程中進行的，是人大履職的法定方式之一，也是人大工作者的一項基本功，是人大及其常委會的議事之基、監(jiān)督之要、決策之據(jù)。

一、特點

人大調(diào)研是為履職服務(wù)的，它既不同于黨委的決策調(diào)研，也不同于政府的工作調(diào)研，更有別于社科的學(xué)術(shù)調(diào)研。其特點主要有以下幾點。

（一）組織與實施的法定性。人大開展調(diào)研，是履行法定職責(zé)。監(jiān)督法第二章第十條第一款規(guī)定，“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員和本級人民代表大會代表，對有關(guān)工作進行視察或者專題調(diào)研?！钡谄哒碌谌艞l規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！贝矸ǖ谌碌诙龡l規(guī)定，“代表根據(jù)安排，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，開展專題調(diào)研?！边@些規(guī)定，把調(diào)研用法律形式約定為人大及其常委會的監(jiān)督方式和人大代表的履職方式，體現(xiàn)了對人大調(diào)研的高度重視，并從法律層面提供了保障。

（二）調(diào)查與研究的往復(fù)性。人大調(diào)研是一種履職調(diào)研，針對現(xiàn)有問題提出解決對策，在執(zhí)行過程中又會遇到新問題和新情況，又要進行新一輪調(diào)研，以尋求新的解決之道。所以，人大調(diào)研是一個周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)的過程，永遠(yuǎn)在路上，沒有終點站。

（三）民主與集中的統(tǒng)一性。人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，是人民管理國家和社會事務(wù)的重要場所，人大調(diào)研的目的是為人民行使公共權(quán)力提供參考依據(jù)。為此，人大調(diào)研就要在廣泛民主的基礎(chǔ)上進行集中討論，以此來平衡各方利益，找出最大公約數(shù)，作出符合大多數(shù)人利益的決策建議。所以，人大調(diào)研是在民主基礎(chǔ)上的集中、集中指導(dǎo)下的民主，民主與集中是相互統(tǒng)一的。

（四）轉(zhuǎn)化與應(yīng)用的強制性。人大調(diào)研成果經(jīng)主任會議討論后，一般要提交人大常委會會議進行審議，轉(zhuǎn)化為人大常委會的決議、決定或者審議意見，提交有關(guān)機關(guān)辦理落實。經(jīng)過這一法定程序，調(diào)研報告中的人民意愿就轉(zhuǎn)化成為決議、決定或者審議意見中的國家意志。因此，人大調(diào)研成果在轉(zhuǎn)化應(yīng)用過程中是帶有國家強制力的，是必須辦的事情。

二、類型

人大調(diào)研按照內(nèi)容和目的不同可分為九個類別。

（一）重大事項調(diào)研。圍繞行使重大事項決定權(quán)而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是弄清重大事項的歷史背景、現(xiàn)實狀況和未來趨勢，為準(zhǔn)確決策提供參考依據(jù)。

（二）立法事項調(diào)研。圍繞立法事項而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是評估立法的必要性和可行性，弄清立法要解決的主要問題，審查法條的操作性和合法性。

（三）專項工作調(diào)研。圍繞常委會、主任會議聽審工作報告而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是厘清工作開展情況、存在問題和提出解決建議。

（四）辦理工作調(diào)研。圍繞國家機關(guān)及其工作部門辦理落實人大及其常委會決議、決定、審議意見和人大代表提出的建議、批評、意見而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是檢查當(dāng)前辦理工作存在的困難和問題，提出今后加強和改進的對策與建議。

（五）特定問題調(diào)研。人大常委會特定問題調(diào)查有兩種情形：一是在行使職權(quán)過程中，一旦發(fā)現(xiàn)重大違憲違法事件、國家工作人員嚴(yán)重瀆職失職行為時，都要依法組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。二是在對重大事項作出決議、決定之前，認(rèn)為有關(guān)特定問題事實不清，需要進一步查證核實時，也可以組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。調(diào)研的目的是查清問題真相。

（六）民生熱點調(diào)研。圍繞群眾關(guān)心的民生問題而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是權(quán)衡各方利益訴求，提出最優(yōu)解決方案，為準(zhǔn)確決策提供參考依據(jù)。

（七）執(zhí)法檢查調(diào)研。圍繞法律、法規(guī)貫徹實施情況而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是發(fā)現(xiàn)和研究執(zhí)法中的問題和成因。

（八）履職情況調(diào)研。圍繞人大及其常委會選舉和任命的國家機關(guān)工作人員、本轄區(qū)上級或本級人大代表履職情況而進行的調(diào)研活動。這類調(diào)研的目的是評價履職優(yōu)劣。

（九）社情民意調(diào)研。這類調(diào)研的主體包括兩個層面，一是人大常委會，其調(diào)研目的是為確定年度常委會會議議題做準(zhǔn)備。二是人大代表，其調(diào)研目的是為在人代會期間提出議案、建議、批評和意見做準(zhǔn)備。

三、原則

（一）維護大局原則。維護大局穩(wěn)定是人大及其常委會工作的一項重要職責(zé)，人大調(diào)研堅持維護大局原則是人大工作的題中應(yīng)有之義。人大調(diào)研一般是圍繞“一府一委兩院”工作中“群眾反映強烈、法規(guī)執(zhí)行薄弱、政府推進受阻”的重大問題展開的，這些問題關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展大局。所以，形成的調(diào)研成果一定要有利于改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，既要助推當(dāng)前發(fā)展，又要有利于長遠(yuǎn)穩(wěn)定。

（二）改革創(chuàng)新原則。當(dāng)前和今后一個時期，深化改革、擴大開放、開拓創(chuàng)新將成為常態(tài)，人大調(diào)研必須適應(yīng)新常態(tài)，堅持改革創(chuàng)新原則，多設(shè)路標(biāo)、少設(shè)路障。對于“一府一委兩院”的創(chuàng)新和探索實踐，只要有利于推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，有利于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，一般應(yīng)予以肯定和確認(rèn)，從而實現(xiàn)為改革和發(fā)展保駕護航之目的。

（三）真實公正原則。人大調(diào)研的主要目的是為決策和監(jiān)督提供參考依據(jù)，要求調(diào)研工作必須真實反映客觀情況，公正評判功過是非，既不夸大事實真相，也不掩飾存在問題，更不能為監(jiān)督對象邀功護短。否則，就會直接造成決策失誤和監(jiān)督不力。這一點說起容易做到難。目前，人大調(diào)研工作普遍存在評功擺好、掩飾不足的傾向，必須引起各級人大常委會及其人大工作者的高度重視。

（四）依法依規(guī)原則。依法履職是人大工作的一條基本原則。這一原則要求人大調(diào)研必須以事實為依據(jù)、以法規(guī)為準(zhǔn)繩，調(diào)研成果必須具有權(quán)威性和說服力。人大調(diào)研與其他調(diào)研的顯著區(qū)別，就是調(diào)研者不能以權(quán)力機關(guān)名義直接處理問題。調(diào)研報告經(jīng)主任會議討論后，提交常委會會議審議，作出決議、決定，或者向“一府一委兩院”提出解決問題的建議和意見，對違憲違法行為，要提出責(zé)任追究要求，以維護法規(guī)的尊嚴(yán)。

（五）維權(quán)保益原則。人大及其常委會受人民委托行使管理國家事務(wù)的公共權(quán)力。這一性質(zhì)和地位決定人大調(diào)研的主要任務(wù)是體察民情、了解民生、反映民意、維護公權(quán)、保障公益。要求調(diào)研工作要牢牢站穩(wěn)群眾立場，增強維權(quán)保益意識，從群眾所需、所盼出發(fā)，選題目、找問題、謀對策，多與群眾拉家常、多聽群眾真心話，多為群眾維權(quán)保益，大膽為民說話代言，不為政府部門和領(lǐng)導(dǎo)個人意見所左右，做到調(diào)研為民、為民調(diào)研。

四、方法

調(diào)研方法與調(diào)研效果密切相關(guān)。從目前各地人大常委會和人大代表的調(diào)研實踐看，調(diào)研方法的創(chuàng)新空間是很大的，集中體現(xiàn)在以下五個方面。

（一）聽取專項工作匯報。過去人們普遍認(rèn)為，聽取專項工作匯報，只能在常委會和主任會議上進行。殊不知，人大調(diào)研組是經(jīng)常委會授權(quán)、主任會議同意，遴選相關(guān)人大代表、部分常委會組成人員和相關(guān)專家學(xué)者、一線工作人員組成的，代表人大及其常委會實施調(diào)研的臨時性組織。人大調(diào)研組聽取“一府一委兩院”及其工作部門的專項工作報告，是完全符合法治精神和民主意愿的，理應(yīng)大膽嘗試?；谶@種認(rèn)識，一些人大常委會在調(diào)研開始之前，首先由調(diào)研組召集會議，聽取“一府一委兩院”及其工作部門的專項工作匯報，全面了解工作開展情況、存在困難和問題，以及解決問題的計劃和打算。之后，帶著這些問題和打算，有的放矢地開展調(diào)研。這樣做，既體現(xiàn)了權(quán)力機關(guān)調(diào)研的權(quán)威性，保障了權(quán)力機關(guān)的知情權(quán)，又提高了調(diào)研成果的實效性。

（二）舉行聽證會或論證會。從實踐看，舉行聽證會、論證會是人大平衡、調(diào)整各方利益關(guān)系的重要手段，既有利于調(diào)研組全面了解情況、澄清事實、明確利害、平衡利益;又有利于減少人大決定的盲目性、片面性和失衡性。當(dāng)人大在調(diào)研過程中，遇到群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題時，應(yīng)當(dāng)及時組織召開聽證會或論證會，由利害各方進行辯論和舉證，讓他們充分表達(dá)利益訴求，然后由相關(guān)專家學(xué)者分別陳述意見，提出解決辦法。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組權(quán)衡各方利益，找出最大“公約數(shù)”，確定最優(yōu)解決方案。目前，人大調(diào)研中，很少舉行聽證會和論證會，原因并非沒有遇到問題，而是遇到問題不習(xí)慣采用。其實，人大及其常委會舉行聽證和論證會的實際需求空間是很大的，我們?nèi)w人大工作者在調(diào)研中，一定要積極探索、廣泛采用，以提高調(diào)研的準(zhǔn)確性。

（三）召開績效評估會議。人大調(diào)研一般要對所調(diào)研的工作事項作出績效（定性、定量和滿意度）評估。如何評估？近年來，一些人大及其常委會嘗試探索出的比較客觀有效的辦法就是進行績效評估?？冃гu估會議一般在集中調(diào)研結(jié)束后舉行，邀請各級人大代表、各界群眾代表、各方專家學(xué)者參加。與會者在聽取“一府一委兩院”及其工作部門和人大調(diào)研組工作匯報、調(diào)閱相關(guān)資料、進行相關(guān)測算的基礎(chǔ)上，對所調(diào)研工作事項作出定性評價、定量評

估和滿意度評價。這樣得出的評估結(jié)論，才會客觀公正，讓被監(jiān)督者信服。目前，人大調(diào)研中，采取這種辦法對工作進行評估的還是極少數(shù)。這也是人大調(diào)研引不起被監(jiān)督者重視和社會各界關(guān)注的重要原因之一。筆者以為，各級人大常委會要積極提倡、大力引導(dǎo)，把績效評估作為人大調(diào)研的必經(jīng)程序固定下來，逐步加以規(guī)范，以期發(fā)揮其最大監(jiān)督效應(yīng)。

（四）組織特定問題調(diào)查委員會。特定問題調(diào)查是法律賦予人大常委會的一項法定職權(quán)。人大常委會在行使職權(quán)過程中，一旦發(fā)現(xiàn)重大違憲違法事件、國家工作人員嚴(yán)重瀆職失職行為，或者認(rèn)為有關(guān)重要事實不清時，都要依法組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查。有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向調(diào)查委員會提供必要的事實材料。特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查結(jié)果，是人大常委會對此作出決議、決定的重要依據(jù)。筆者在人大常委會機關(guān)工作多年，關(guān)于這一調(diào)研方法的消息報道，從未見諸報端。這并不說明我們的現(xiàn)實工作中，沒有發(fā)生重大違憲違法事件和國家工作人員嚴(yán)重瀆職失職行為，或者沒有遇到需要進一步弄清事實真相的問題，而恰恰說明我們的人大常委會有失職失察之嫌。法律對這一調(diào)研方法的主客體規(guī)定是明確具體的，問題是我們沒有大膽地使用它。只要我們站在為民維權(quán)、為黨負(fù)責(zé)的立場上，勇于說“不”、敢于亮“劍”，就會有所作為、有所突破。

（五）邀請人大代表和專家學(xué)者參加。代表法規(guī)定，代表可以被推選或者受邀請列席人大常委會組織召開的各種會議和調(diào)研、視察等履職活動，并發(fā)表意見。在調(diào)研涉及專門性問題時，可以邀請有關(guān)方面的專家學(xué)者參加，并發(fā)表意見。這說明，邀請人大代表和專家學(xué)者參加人大調(diào)研，于法有據(jù)，好處也是顯而易見的。然而，各地的習(xí)慣做法是，調(diào)研組組成人員以常委會組成人員和機關(guān)辦事人員為主，不僅結(jié)構(gòu)單一，且人數(shù)較少，一般不超10人，廣泛性和代表性嚴(yán)重不足。筆者以為，調(diào)研組的人員構(gòu)成要實行“三三制”，即：人大代表和常委會組成人員占三分之一，專家學(xué)者占三分之一，一線工作人員占三分之一，總?cè)藬?shù)宜控制在30至50人之間，一般分成3至5個小組進行。這樣做，既可以充分發(fā)揮人大代表和專家學(xué)者的參政議政作用，有效地保證調(diào)研成果的廣泛性、權(quán)威性和可信度，又可以有效地提高人大決策的科學(xué)化、民主化水平和監(jiān)督的準(zhǔn)確性、實效性。

五、步驟

人大調(diào)研大體可劃分為以下七個步驟。

（一）前期準(zhǔn)備。就是根據(jù)調(diào)研目的，擬定調(diào)研提綱、收集調(diào)研資料的過程，包括調(diào)研對象遴選、調(diào)研樣本確定、調(diào)研方法使用、調(diào)研時間選擇等內(nèi)容。可歸納為三項工作，一是召開民情民意征詢會，邀請轄區(qū)內(nèi)各級人大代表、基層干部群眾參加，了解所調(diào)研工作事項在基層的開展情況，征求代表與群眾的建議和意見。二是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、黨和國家方針政策精神、所調(diào)研工作事項的實際情況，確定調(diào)研重點，規(guī)定調(diào)研原則，擬定調(diào)研提綱，遴選調(diào)研對象。三是根據(jù)調(diào)研提綱，抽調(diào)調(diào)研人員，組劃調(diào)研小組，確定調(diào)研時間，選擇調(diào)研方法，制作調(diào)研表冊，印制調(diào)研資料等。

（二）編制方案。調(diào)研方案的內(nèi)容包括主要目標(biāo)、工作重點、實施步驟、具體措施、有關(guān)要求等。編制方案要做好四點，一是確定調(diào)研重點要堅持“少而精”的原則，避免力量分散。要緊扣人大職權(quán)要求，彰顯人大工作特點，避免與其他調(diào)研同質(zhì)同構(gòu)傾向。二是選擇調(diào)研對象要堅持“多層面、多角度”原則，既要選擇工作開展比較好的，也要看工作開展中等的，更要看工作開展比較差的;既要走訪管理者，又要走訪管理相對人和基層群眾;既要視察本級部門的工作，又要視察下級部門的工作。三是確定調(diào)研方法要堅持“靈活、多樣”原則，善于把座談研判和實地視察結(jié)合起來，把明察和暗訪結(jié)合起來，把面上調(diào)查和點上解剖結(jié)合起來，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息數(shù)據(jù)手段，擴大調(diào)研覆蓋面。四是確定調(diào)研時限要堅持“簡從、高效”原則，既不給基層增加負(fù)擔(dān)，干擾基層工作，又要確保調(diào)研取得預(yù)期效果。

（三）開會培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要有，一是學(xué)習(xí)與所調(diào)研工作事項相關(guān)的法律法規(guī)知識和方針政策精神，吃透和領(lǐng)會“上情”。二是聽取“一府一委兩院”關(guān)于所調(diào)研工作的開展情況、存在問題和下步安排部署匯報，了解“一府一委兩院”及其相關(guān)部門對存在問題的思考與分析，熟悉和掌握“下情”。三是學(xué)習(xí)討論調(diào)研方案，了解調(diào)研的目的、意義、方法和步驟，熟悉和掌握調(diào)研的特點和注意事項，增強做好調(diào)研的自覺性和主動性。

（四）組織調(diào)研。人大工作的性質(zhì)決定人大調(diào)研一般應(yīng)當(dāng)采取集中與分散、明察與暗訪相結(jié)合的方式進行。集中調(diào)研采用明察方式，分散調(diào)研采用暗訪方式。無論集中調(diào)研還是分散調(diào)研，都要注重克服走馬觀花、蜻蜓點水、避重就輕、不負(fù)責(zé)任等傾向。為此，在組織安排上要突出抓好六點，一要按照調(diào)研重點劃分若干調(diào)研小組，把具有相同專業(yè)背景和相同興趣愛好的代表和委員劃在一個小組，以便全面甄別提煉問題線索。二要合理搭配調(diào)研小組人員，既要有對調(diào)研主題有關(guān)注的代表和委員，又要有熟悉調(diào)研主題的專家學(xué)者和一線工作人員，以便全面觀察分析調(diào)研主題。三要采取聽取匯報、個別走訪、查閱資料、調(diào)查問卷、現(xiàn)場考察、領(lǐng)導(dǎo)回避、無記名填寫意見等辦法，盡力營造寬松、開放的氛圍，盡量收集原汁原味、翔實可靠的第一手材料。四要注重點面結(jié)合、上下聯(lián)動，進行多層次、立體式調(diào)研，提高調(diào)研的真實性、全面性和代表性。五要善于運用現(xiàn)代傳媒、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段和宣傳工具開展調(diào)研，擴大調(diào)研的信息來源。六要及時召開調(diào)研信息匯報會，匯總各小組調(diào)研信息，通過集中討論和辯論，讓不同信息數(shù)據(jù)互相印證、不同觀點思路相互交融，有利于準(zhǔn)確把握調(diào)研主題的全貌和本質(zhì)，把握工作開展的難處和實際，集中調(diào)研者集體智慧，提出科學(xué)合理的建議和對策。

（五）撰寫報告。調(diào)研報告通常由序言、主體、結(jié)尾三部分構(gòu)成。序言部分簡明交代調(diào)查的目的意義和方法過程。結(jié)尾部分一般是調(diào)研的啟示或者成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的建議。這部分要視具體情況而定，可有可無。主體部分是報告的重點和核心，也是調(diào)研報告質(zhì)量高低的關(guān)鍵所在。主要包括基本情況、分析論證、結(jié)論建議三部分?；厩闆r部分主要是對所調(diào)研工作事項幾個方面情況的描述性表述，由定性概念和定量數(shù)據(jù)作支撐。相當(dāng)于中醫(yī)大夫的“問診”。分析論證部分主要通過由表及里、由此及彼、去粗取精、去偽存真的資料分析，透過現(xiàn)象找出問題本質(zhì)，弄清構(gòu)成問題的基本要素有哪些？哪些是主要矛盾和主要方面？進而梳理出問題的成因。相當(dāng)于中醫(yī)大夫的“診斷”。結(jié)論建議部分就是針對問題和成因，提出解決問題的思路、辦法、措施、建議。相當(dāng)于中醫(yī)大夫的“處方”。

（六）論證報告。調(diào)研報告擬定后，要組織召開各種類型的座談會，對調(diào)研報告進行反復(fù)論證。論證會的議題要圍繞調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題線索確定，要求緊扣主題、明確具體。論證會的氣氛要開放包容、暢所欲言、直抒己見。論證會的開法要靈活多樣。對于以了解情況為主的，可以讓與會者依序發(fā)表意見;對于以辨理明事為主的，可以圍繞議題依序聽取意見。無論哪種開法，都要緊緊圍繞研究問題、甄別事理、提出建議來展開。在分析論證時，要堅持歷史唯物主義和辯證唯物主義，防止孤立靜止地看問題，防止以偏概全、以點帶面傾向;要堅持法治思維和科學(xué)推理，以法治理念、民主原則、科學(xué)邏輯對問題進行分析、綜合、判斷、推理，進而作出結(jié)論，使調(diào)研成果遵循法治原則，符合客觀實際，體現(xiàn)民聲意愿。

（七）成果應(yīng)用。調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用是人大調(diào)研的目的所在。如果調(diào)研成果得不到轉(zhuǎn)化，不能應(yīng)用到實際工作中去，不能起到推動工作的作用，調(diào)研就失去了意義。調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化有三個途徑：一是把調(diào)研報告作為參閱文件，印發(fā)代表大會、常委會會議，供組成人員審議時參考。二是把調(diào)研報告轉(zhuǎn)化為常委會執(zhí)法檢查和專項工作的決議、決定和審議意見。三是把調(diào)研報告中的一些重要意見和建議，提交黨委領(lǐng)導(dǎo)參閱，使調(diào)研成果在更高層次和更廣范圍發(fā)揮作用。調(diào)研成果的應(yīng)用須經(jīng)四個步驟，一是把調(diào)研報告印發(fā)代表大會和常委會會議審議和表決。二是主任會議依據(jù)表決通過的調(diào)研報告，區(qū)分不同情況，將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為常委會執(zhí)法檢查、專項工作報告的決議、決定和審議意見，或者代表的建議和意見，提交“一府一委兩院”及其相關(guān)部門落實辦理，同時提交黨委領(lǐng)導(dǎo)參閱。三是常委會相關(guān)工作和辦事機構(gòu)召開決議、決定和審議意見或者代表建議、意見交辦會，明確辦理要求和時限。四是常委會辦公室要建立調(diào)研成果宣傳、交流督辦和共享機制，通過開辦宣傳專欄、召開辦理調(diào)度會議、發(fā)放辦理工作督辦卡、開展優(yōu)秀調(diào)研報告評比活動等多種形式，推動調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

（作者系陜西省榆林市人大常委會農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會主任）