●耿晉娟

處理好政府與市場的關(guān)系是社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的核心問題。在建立和完善我國社會養(yǎng)老保險制度以來，尤其是改革開放的40年時間里，這個問題表現(xiàn)得越來越突出。厘清社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域里政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵是廓清社會養(yǎng)老保險與國家財政的關(guān)系，明確兩個制度各自的作用和運行機制，厘清兩個制度的責(zé)任邊界，防止社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域出現(xiàn)政府財政的越位或缺位。建立健康可持續(xù)的社會養(yǎng)老保險制度，必須對社會養(yǎng)老保險制度和政府財政這兩個制度的關(guān)系有一個明確和清晰的認識。

一、養(yǎng)老主要方式的轉(zhuǎn)變：從養(yǎng)兒防老到社會養(yǎng)老保險

生老病死是人類面臨的風(fēng)險，是每個人都不可避免的自然規(guī)律，任何人都不可能保證自己在老年不會遇到風(fēng)險。防止老年貧困、實現(xiàn)老有所養(yǎng)是每個人追求的理想目標之一。

在人類歷史發(fā)展的早期，由于生產(chǎn)生活條件的極端落后，人的壽命很短，因而人們在年老退出勞動領(lǐng)域后的生存時間也非常短，人們面臨的老年風(fēng)險程度也相對較小，養(yǎng)老問題是個人的、非社會化的現(xiàn)象。人們經(jīng)常將風(fēng)險自留，通過自身來抵御風(fēng)險，即自我養(yǎng)老。自我養(yǎng)老反映了老年人自己在養(yǎng)老問題上的責(zé)任，是個人一生收入的平滑。自我養(yǎng)老在一定程度上可以抵御面臨的風(fēng)險，但是個人能力畢竟是有限的，如果個人的儲蓄不能滿足其一生的養(yǎng)老需要，老年人很可能將陷入貧困中，自我養(yǎng)老方式表現(xiàn)出很大的脆弱性。

在自然經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)社會，家庭承擔著各種生產(chǎn)和生活職能。一個人的生、老、病、死完全由家庭承擔，絕大多數(shù)老年人的經(jīng)濟贍養(yǎng)是以家庭為基礎(chǔ)的。家庭養(yǎng)老被認為是最普遍的養(yǎng)老方式，是由家庭來承擔分散老年風(fēng)險的功能，在經(jīng)濟上或生活上贍養(yǎng)老人，即“養(yǎng)兒防老”（董克用，2013）。在家庭內(nèi)，父母在子女成年之前承擔教育和撫養(yǎng)的責(zé)任，當父母年老失去勞動能力時，子女有義務(wù)承擔贍養(yǎng)父母的責(zé)任，老年人養(yǎng)老是通過代際贍養(yǎng)來達到的。老年風(fēng)險在更大的范圍內(nèi)分散，家庭養(yǎng)老相對于自我養(yǎng)老來說，是一種進步，至今仍起著重要作用。但是隨著生育率的下降，家庭規(guī)模向小型化發(fā)展，使得家庭養(yǎng)老方式在老年養(yǎng)老方面的作用逐漸弱化。

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，自然經(jīng)濟為主體的農(nóng)業(yè)社會逐步瓦解，大量勞動者與生產(chǎn)資料分離，家庭在生產(chǎn)生活中的功能被打破，以家庭為主的老年贍養(yǎng)方式失去了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。原先個人或家庭承擔的養(yǎng)老責(zé)任有一部分交給了社會，并且隨著勞動者規(guī)模擴大，養(yǎng)老風(fēng)險逐漸集中到社會上，養(yǎng)老問題社會化。在這種背景下，由政府來主導(dǎo)，建立一種社會化的、幫助勞動者抵御和分散風(fēng)險、保障老年基本生活的老年贍養(yǎng)機制，就變得非常必要。商業(yè)保險是一種社會化的風(fēng)險分散機制，產(chǎn)生于17世紀末，為社會養(yǎng)老保險制度的建立奠定了基礎(chǔ)。由于存在市場失靈，商業(yè)保險的保障能力不足，也無法促進社會公平。養(yǎng)老問題成為社會的普遍問題，影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展，一些國家開始通過政府建立社會養(yǎng)老保險來解決老年人的養(yǎng)老問題。

社會化養(yǎng)老方式，是指風(fēng)險在社會成員間進行分散的機制。它是由非家庭成員或組織來承擔主要養(yǎng)老方式，如國家、企業(yè)、商業(yè)保險公司等。按照風(fēng)險承擔程度的不同，社會化養(yǎng)老方式可以分為：商業(yè)養(yǎng)老保險、社會養(yǎng)老保險和國民普惠制的養(yǎng)老保險。

商業(yè)養(yǎng)老保險以盈利為目的，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的完全對等。當老年風(fēng)險發(fā)展成為社會風(fēng)險時，商業(yè)保險無法在同質(zhì)風(fēng)險中進行分散，商業(yè)保險市場就失靈了。而老年風(fēng)險并不是都能轉(zhuǎn)嫁給保險人，保險人為了防止逆向選擇，會對需要分散的老年風(fēng)險進行選擇。例如，養(yǎng)老保險通常不會賣給較為年長的人。在人壽保險市場中，人們會發(fā)現(xiàn)最需要獲得保障的高齡老人偏偏是被商業(yè)保險市場擋在門外的人（李珍，2017）。

社會養(yǎng)老保險強調(diào)國家和社會在養(yǎng)老問題方面的最終責(zé)任，在一定程度上強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等，分配個人、企業(yè)、國家、家庭在養(yǎng)老問題上的責(zé)任。社會養(yǎng)老保險一般與就業(yè)相關(guān)聯(lián)，保險對象享受養(yǎng)老保險給付的資格和水平直接或間接與繳費水平、工齡等相聯(lián)系。被保人在養(yǎng)老保險中的權(quán)利與義務(wù)在很大程度上取決于其對養(yǎng)老保險制度的供款多少。

國民普惠制的養(yǎng)老金強調(diào)國家在養(yǎng)老保險中的責(zé)任，并不強調(diào)或較少強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等。其特點是支出由稅收解決，由政府全部或大部分負責(zé)的養(yǎng)老保險形式。國民普惠制養(yǎng)老金對保障人群提供統(tǒng)一的待遇水平以維持他們的最低生活，即保障水平雖然低但是人人有保障，其目的是消除老年貧困。

社會養(yǎng)老保險是工業(yè)化的產(chǎn)物，目前世界上多數(shù)國家都建立了社會養(yǎng)老保險制度，社會養(yǎng)老保險成為解決養(yǎng)老問題的主要方式。

二、政府介入社會養(yǎng)老保險的原因

市場存在缺陷，市場在養(yǎng)老保險領(lǐng)域的失靈是政府介入社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的原因。如混合產(chǎn)品的提供、外部性、個人短視、信息不對稱等方面造成的市場失靈都需要政府財政的介入來克服市場缺陷。

（一）社會養(yǎng)老保險是混合產(chǎn)品

“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個社區(qū)；相比之下私人物品是這樣一些產(chǎn)品，它們能分割開并可分別地提供給不同的個人，也不帶給他人外部的收益或成本。公共產(chǎn)品的有效率的供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效率地加以分配”（薩繆爾森，1996）。

區(qū)分或辨別公共物品和私人物品通常有兩個標準：一是排他性和非排他性；二是競爭性和非競爭性（陳共，2012）。在現(xiàn)實生活中，按照產(chǎn)品所具有的特征，可以將所有產(chǎn)品分為四類：私人產(chǎn)品、公共資源、俱樂部產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品（如表1所示）。除了A類私人產(chǎn)品同時具有排他性和競爭性特征之外，其他三類產(chǎn)品都或多或少具有公共產(chǎn)品的特征。純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，私人產(chǎn)品由市場提供，其他兩類產(chǎn)品可以由政府或市場共同提供。

表1產(chǎn)品分類

社會養(yǎng)老保險是在一定區(qū)域內(nèi)和群體間進行風(fēng)險分散的。因此在不同區(qū)域和不同群體間具有排他性，在同一統(tǒng)籌地區(qū)和人群間又具有競爭性，因此社會養(yǎng)老保險并不是純公共產(chǎn)品而是混合產(chǎn)品。作為混合產(chǎn)品，可以采取政府提供或市場提供的方式，也可以采用混合提供的方式。從國際實踐經(jīng)驗來看，混合物品的提供主要有三種方式，即政府授權(quán)經(jīng)營、政府參股和政府補助（陳共，2004）。社會養(yǎng)老保險制度作為在公民年老時為其提供物質(zhì)保障的一種制度，具有明顯的正外部性，這就要求對基本養(yǎng)老保險采取政府提供的方式，并且需要對其進行一定數(shù)量的財政補貼。

（二）社會養(yǎng)老保險具有正的外部效應(yīng)

社會養(yǎng)老保險會產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，這是導(dǎo)致養(yǎng)老保險供給不足以及需要政府財政補貼的原因之一。社會養(yǎng)老保險的正外部效應(yīng)是指社會養(yǎng)老保險的私人收益與社會收益不一致，社會總收益要大于個人收益。社會養(yǎng)老保險可以維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟有序運行，這正是社會養(yǎng)老保險的正外部性。

市場機制在收入分配方面存在缺陷，常常會出現(xiàn)收入不平等和收入分配差距過大的問題。政府對初次分配結(jié)果進行干預(yù)，采取收入再分配措施來縮小社會成員間的收入差距，矯正市場收入分配的不公。社會養(yǎng)老保險制度就是這樣的收入再分配措施之一。社會養(yǎng)老保險的收入再分配機制是產(chǎn)生制度正外部性的主要原因。

社會養(yǎng)老保險還可以促進經(jīng)濟的發(fā)展。社會養(yǎng)老保險為老年人退休后提供了比較穩(wěn)定的收入，退休金是消費性基金，因此在一定程度上刺激了消費。而且具有積累性質(zhì)的基金部分還可以進入資本市場，成為重要的機構(gòu)投資者。

社會養(yǎng)老保險正外部性的存在導(dǎo)致市場在養(yǎng)老保險方面供應(yīng)不足。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，養(yǎng)老問題不斷社會化，成為影響社會穩(wěn)定的主要因素之一，解決養(yǎng)老問題所產(chǎn)生的社會收益也不斷擴大，為了實現(xiàn)這些社會收益，政府提供的社會養(yǎng)老保險制度逐漸建立。

（三）養(yǎng)老保險中的個人短視行為

通常情況下，由于個人在作出消費決策時是短視的，他們更多考慮眼前利益，而對于未來潛在的風(fēng)險不予考慮或考慮不足，因此他們在對待眼前消費和養(yǎng)老儲蓄問題上并非完全理性。由于短視行為的存在，個人不愿意以犧牲眼前的消費為代價而為老年做提前儲蓄，因此人們很難通過在職時進行積累實現(xiàn)養(yǎng)老的目的。如果沒有社會養(yǎng)老保險制度，個人將難以得到足夠的老年收入，他們在老年喪失勞動能力后很可能陷入貧困?；诘懒x和法律的約束，政府不能無視這些人的困境，需要對他們進行幫助，因此由個人短視引起的老年貧困問題成為政府的負擔。如果政府一直無償進行幫助則會助長人們的短視行為，部分人認為政府有責(zé)任為其提供老年收入保障，政府在他們陷入困境時不能置之不理，這就產(chǎn)生了“搭便車”的行為，給政府造成沉重負擔。個人短視行為和“搭便車”行為的存在表明國家需要建立強制性的制度來糾正這些行為，這種制度就是社會養(yǎng)老保險制度。

（四）養(yǎng)老保險領(lǐng)域中信息不對稱的存在

市場主體間信息不對稱容易產(chǎn)生逆選擇和道德風(fēng)險。在養(yǎng)老保險市場中，由于交易雙方信息不對稱，保險人缺乏被保險人的風(fēng)險信息，可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，結(jié)果具有較高風(fēng)險的人相比低風(fēng)險的人更愿意參加保險，商業(yè)保險市場面臨著失靈的風(fēng)險。

信息不對稱還會導(dǎo)致其他問題，如道德風(fēng)險、逃費漏費、壓縮繳費基數(shù)和比例等。道德風(fēng)險屬于事后的信息不對稱，是保險市場失靈的另一原因。道德風(fēng)險表現(xiàn)為人們努力地活著從而變得長壽，增加給付年限。長壽的道德風(fēng)險影響較小，非常有限。因此在養(yǎng)老方面，逆選擇比道德風(fēng)險更令人關(guān)注。逃費漏費、壓縮繳費比例和繳費基數(shù)行為會影響參保人待遇水平和養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運轉(zhuǎn)，是社會養(yǎng)老保險面臨的另一個突出問題。

政府可以采取強制實施的方式來消除社會養(yǎng)老保險中的信息不對稱問題。政府通過強制符合一定條件的人參與社會養(yǎng)老保險計劃，可以在很大程度上克服逆向選擇。一是政府可以通過制定標準，衡量個人受益資格，降低逆選擇；二是對個人進行監(jiān)督，通過法律手段禁止某些逆選擇行為的發(fā)生；三是通過政府的財政補貼，增加制度的基金，提高參保者的收益，減少低風(fēng)險的人的退出。

設(shè)計激勵機制也是減少社會養(yǎng)老保險制度中信息不對稱問題的措施。在設(shè)計養(yǎng)老保險待遇支付方式時，體現(xiàn)一定程度的繳費與待遇的對等關(guān)系，多繳多得，這在一定程度上可以解決高收入人群退出保險的逆選擇和逃漏費問題。

（五）社會養(yǎng)老保險中文化傳統(tǒng)的影響

除了上述原因外，一國的文化傳統(tǒng)也對其產(chǎn)生重要影響。例如，我國的尊老養(yǎng)老傳統(tǒng)。

中華民族有著悠久的敬老養(yǎng)老文化傳統(tǒng)，以尊老養(yǎng)老為核心的孝道思想對我國影響至深。在先秦時期，家庭贍養(yǎng)就已經(jīng)形成，經(jīng)過兩漢至唐末時期的發(fā)展，國家開始介入尊老養(yǎng)老?！靶ⅰ蔽幕瘡漠a(chǎn)生后，就一直沒有間斷過，滲透到了人們生活的方方面面。尊老養(yǎng)老觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為社會的道德標準和人們的行為準則。不論是出于道義角度還是維持人的生存權(quán)的角度，國家都被人們賦予在個人無法維持老年生活時承擔物質(zhì)幫助的責(zé)任，并在法律中得到確認。《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”從我國歷史發(fā)展進程中可以看到，尊老養(yǎng)老的行為和思想已經(jīng)從道義上升到了法律的高度?！稇椃ā愤@條規(guī)定為國家財政介入基本養(yǎng)老保險提供了法律依據(jù)，具有最高權(quán)威性和指導(dǎo)性。2010年我國養(yǎng)老保險制度的第一部法律《社會保險法》頒布，明確了國家、企業(yè)、個人在基本養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，對各自的權(quán)利和義務(wù)進行了詳細的規(guī)定。《憲法》第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”退休人員有獲得生活保障的權(quán)利，如果退休人員的待遇達不到社會所認可或接受的水平，國家和社會應(yīng)對其進行保障。

三、政府介入社會養(yǎng)老保險的方式之一——財政補貼

在社會養(yǎng)老保險制度中，政府財政責(zé)任主要是為了保障勞動者退休后的基本生活需要，保證社會養(yǎng)老保險制度健康穩(wěn)定的持續(xù)運行，維護社會的穩(wěn)定和諧，國家和政府在財政方面應(yīng)當承擔和履行的與其事權(quán)相統(tǒng)一的義務(wù)和職責(zé)。它包括了中央政府的財政責(zé)任和地方政府的財政責(zé)任，在研究中并不對兩者進行清晰的區(qū)分，而是使用整體的概念即政府的財政責(zé)任。在我國目前統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險模式下，政府的財政責(zé)任主要是指財政資金支出方面的責(zé)任，即財政補貼責(zé)任。

（一）財政補貼

財政補貼也稱財政補助，是政府為了某種特定需要而向補貼領(lǐng)取者提供的無償補助，是一種轉(zhuǎn)移性支出。從政府角度看，財政補貼是政府的支出，具有無償性，并不能換回任何東西。從補貼領(lǐng)取者角度看，無論因什么原因得到政府的補貼，都意味著其實際收入的增加，經(jīng)濟狀況與之前比較都有所改善。

在我國，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度屬于社會養(yǎng)老保險，該制度中的財政補貼一般是指財政資金支出，主要包括制度入不敷出時的財政資金支出，以及制度轉(zhuǎn)軌時償還基本養(yǎng)老保險隱性債務(wù)顯性化的資金支出。當城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收不抵支時，政府財政要承擔“兜底”責(zé)任彌補缺口，這部分財政支出屬于財政補貼。因此，財政補貼是政府財政對我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險責(zé)任的重要體現(xiàn)，是政府承擔轉(zhuǎn)軌成本和彌補制度基金收支缺口、實現(xiàn)制度持續(xù)健康運行的重要保障。

（二）社會養(yǎng)老保險中的政府財政補貼責(zé)任

社會養(yǎng)老保險在一定程度上強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等，參保人要履行繳費的義務(wù)才能獲得給付的權(quán)利，這種保險方式的運行特點表明，如果沒有政府的介入，社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)l(fā)生逆選擇等問題。社會養(yǎng)老保險的混合產(chǎn)品屬性、正外部性、個人短視行為以及信息不對稱的存在是政府介入社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的原因，政府需要采取立法等強制措施提供社會養(yǎng)老保險。

作為強制實施的社會養(yǎng)老保險制度的提供者——政府對社會養(yǎng)老保險具有財政責(zé)任。政府財政是社會養(yǎng)老保險運行的堅強后盾，政府對不同運行情況下的社會養(yǎng)老保險有不同程度的參與。

1、制度運行良好。社會養(yǎng)老保險制度在實踐中按照政策規(guī)定進行基金的籌集、運營和給付，在不同的資金籌集模式下實現(xiàn)制度的收支平衡，而且從制度的長期發(fā)展來看，制度能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)運營、參保者的基本生活得到保障、繳費率維持在一個社會可接受的水平、制度設(shè)計合理、政府管理有效、參保覆蓋面不斷擴大、保障項目齊全等。上述這些指標都可用來判斷社會養(yǎng)老保險制度的運行情況，如果各方面的指標都達到了預(yù)期目標，則該社會養(yǎng)老保險運營狀況良好，政府財政不需要對其進行財政補貼。

2、制度設(shè)計漏洞。社會養(yǎng)老保險制度是為了確定相關(guān)人員的關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)等人為設(shè)定的一些規(guī)則。設(shè)計制度的目的是通過建立一整套的相互作用的層次結(jié)構(gòu)來規(guī)范人們的行為，確定行動的準則。目前并沒有一套放之四海而皆準的社會養(yǎng)老保險模式，各個國家根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、歷史文化、政治狀況等設(shè)計適用于本國的社會養(yǎng)老保險制度。根據(jù)制度設(shè)定的目標判斷制度運行狀況，如果制度運行狀況達到了制度設(shè)定的目標，則該制度設(shè)計是比較合理的。如果制度運行狀況與設(shè)定目標出現(xiàn)了較大偏差，則說明該制度設(shè)計出現(xiàn)了漏洞。根據(jù)制度設(shè)計出現(xiàn)漏洞的原因可分為：制度設(shè)計本身的不完善和未考慮到的因素導(dǎo)致的不完善。

第一，制度設(shè)計本身的不完善。制度設(shè)計本身的不完善是指制度本身設(shè)計不合理，制度的結(jié)構(gòu)或參量不符合實際情況，從而導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)缺口。這種制度設(shè)計本身的不完善是人為因素導(dǎo)致的，政府在制度選擇上沒有考慮自身社會經(jīng)濟等方面的因素，從而導(dǎo)致制度運行情況與制度目標偏離。制度設(shè)計本身的不完善包括兩個方面：制度結(jié)構(gòu)設(shè)計本身的不完善和制度參量設(shè)計本身的不完善。制度結(jié)構(gòu)本身不完善一般是指在選擇單支柱、多支柱等制度架構(gòu)方面存在不完善；制度參量本身的不完善一般是指繳費率、替代率、繳費年限、退休年齡、調(diào)整機制、參保范圍等方面存在不完善。如果導(dǎo)致社會養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)缺口的主要原因是制度設(shè)計本身的不完善，那么政府財政補貼并不能解決根本問題，只有通過社會養(yǎng)老保險制度的改革，解決制度參量和結(jié)構(gòu)方面的不完善才能從根本上解決問題。否則只依靠財政補貼而不進行制度改革，只會加重財政負擔，而制度不完善的問題仍然存在，制度的收支缺口只會繼續(xù)擴大，無法實現(xiàn)收支平衡，不利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的健康可持續(xù)運轉(zhuǎn)。在這種情況下，首先應(yīng)該對現(xiàn)有的制度進行改革，財政只是在改革實施前的短期內(nèi)進行補貼，制度仍然追求收支平衡，政府承擔最后擔保人責(zé)任。

第二，未考慮到的因素導(dǎo)致的不完善。未考慮到的因素導(dǎo)致的不完善是指導(dǎo)致制度出現(xiàn)收支缺口的主要原因是原先在制度設(shè)計時沒有預(yù)測到的因素或新出現(xiàn)的因素，如快速的人口老齡化和高齡化。未考慮到的因素或新出現(xiàn)的因素是在制度設(shè)計之初沒有出現(xiàn)或者該因素并沒有對制度產(chǎn)生重大影響，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐漸對制度產(chǎn)生重要影響的因素。對于未考慮到的因素導(dǎo)致的制度收支缺口，政府可以采取的措施有兩種：財政補貼以及對制度進行改革。在這種情況下，制度首先要對出現(xiàn)的缺口進行彌補，然后尋求改革措施，減緩缺口的擴大，最后達到收支平衡，政府承擔最后擔保人責(zé)任。

3、制度轉(zhuǎn)軌。當一國的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)不適合該國的實際情況時，通常會對已有的制度進行結(jié)構(gòu)改革或籌資模式的變革。在社會養(yǎng)老保險進行轉(zhuǎn)軌的過程中會產(chǎn)生大量的轉(zhuǎn)軌成本，這是政府應(yīng)該承擔的顯性化的歷史債務(wù)。轉(zhuǎn)軌成本是養(yǎng)老保險改革中的一項重要成本，對改革進程有重要影響。

轉(zhuǎn)軌成本通常在由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累制或部分積累制時才會顯現(xiàn)出來并要求進行償還。在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，勞動者在其工作期間向養(yǎng)老保險制度繳費，這部分繳費用于已退休人員的養(yǎng)老金支付，成為了勞動者的養(yǎng)老金權(quán)益。政府承諾在其退休后會兌現(xiàn)這部分養(yǎng)老金權(quán)益，給予一定水平的退休金。這種債務(wù)具有隱性特點，只要該國還實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度，每一代都會從下一代獲得退休金，政府并不需要進行直接的債務(wù)償還。隨著基金積累制的建立，舊制度下積累的養(yǎng)老金承諾需要在新制度下兌現(xiàn)，因此產(chǎn)生了轉(zhuǎn)軌成本。轉(zhuǎn)軌成本是顯性化了的那部分隱性債務(wù)。

通過一定的制度安排消化養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本，明確和落實償債主體對于現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的成功轉(zhuǎn)型非常重要。在現(xiàn)實中，能夠承擔或分擔養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌成本的經(jīng)濟主體主要有國家、企業(yè)、個人。由現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全基金積累制轉(zhuǎn)軌是比較徹底、激進的，其轉(zhuǎn)軌成本非常明確，就是舊制度下的隱性債務(wù)，而且新制度的建立非常容易，轉(zhuǎn)軌速度也比較快，轉(zhuǎn)軌成本通常都是由政府財政承擔。例如，20世紀80年代智利實行的養(yǎng)老保險私有化改革。

由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金積累制的轉(zhuǎn)軌具有漸進性的特征，部分基金積累制由現(xiàn)收現(xiàn)付部分和個人賬戶積累部分組成?，F(xiàn)收現(xiàn)付部分可以通過企業(yè)的繳費慢慢消化轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，同時個人賬戶積累部分通過個人的繳費建立起基金積累。因此可以看出，在這種方式下，轉(zhuǎn)軌成本的承擔者是企業(yè)。如果國家通過采取降低替代率、提高繳費水平、推遲退休年齡等措施減少養(yǎng)老金給付，降低轉(zhuǎn)軌成本負擔，等轉(zhuǎn)軌成本縮水后再予以解決，實際上個人成為了轉(zhuǎn)軌成本的消化和分擔主體。如果現(xiàn)收現(xiàn)付部分的社會統(tǒng)籌賬戶資金無法彌補轉(zhuǎn)軌成本出現(xiàn)的赤字，在無其他填補的資金來源情況下，統(tǒng)籌賬戶會通過透支個人賬戶資金來填補赤字，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本的承擔者就變?yōu)榱似髽I(yè)和個人，中國、波蘭、蒙古等國就是這種情況。

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的方案是從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合的部分基金積累制。在養(yǎng)老保險改革之前，中國實行的是企業(yè)退休金制度，在低工資政策下，原先應(yīng)該被積累起來的養(yǎng)老金繳費并沒有以養(yǎng)老金資金的形式積累起來，而是作為企業(yè)的利潤上繳給國家作為投資資本，直接用于國有資產(chǎn)的投資。企業(yè)退休金制度中隱含了我國對退休職工的養(yǎng)老金權(quán)益。

統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革后，原先在舊制度中積累的養(yǎng)老金權(quán)益顯性化，成為了顯性的養(yǎng)老保險債務(wù)，即轉(zhuǎn)軌成本。政府沒有明確提出養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本的償還建議，但在制度的實際運行中，對于轉(zhuǎn)軌成本由誰承擔的問題，政府采取了由在職者一代承擔的方式，即通過現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合模式中的代際轉(zhuǎn)移方式逐步進行“暗償”。企業(yè)和個人一直是轉(zhuǎn)軌成本的償還主體，承擔著制度轉(zhuǎn)軌必須付出的代價，除了要向舊制度中的“老人”和“中人”支付養(yǎng)老金，還要為新制度積累資金，同時養(yǎng)老金待遇調(diào)整金也由統(tǒng)籌基金承擔，這種多重負擔不但不利于轉(zhuǎn)軌成本的消化和解決，反而惡化了養(yǎng)老保險基金收支，延緩了轉(zhuǎn)軌進程，加重了政府財政負擔。

從國際實踐來看，政府對養(yǎng)老保險的直接公共支出、間接補貼或者隱性債務(wù)支出都會成為政府的負擔，構(gòu)成政府對養(yǎng)老保險的投入（科恩·吉列恩等，2002），社會養(yǎng)老保險制度一旦建立，政府在其中的責(zé)任就是不可避免的。國家是社會養(yǎng)老保險制度的責(zé)任主體，這不僅體現(xiàn)在社會養(yǎng)老保險的制度框架和法律規(guī)范是由國家提供的，還體現(xiàn)在政府對社會養(yǎng)老保險財務(wù)負有最后擔保人的責(zé)任，即“兜底”責(zé)任。政府具有維持社會養(yǎng)老保險基金收支平衡、防止赤字過大和彌補收支缺口的責(zé)任，因此政府應(yīng)該承擔起償還轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任。

如果社會養(yǎng)老保險制度能夠?qū)崿F(xiàn)正常運轉(zhuǎn)，維持制度收支平衡，那么政府財政就無需專門出資來彌補制度。一旦基金收不抵支出現(xiàn)缺口，則政府財政應(yīng)拿出財政補貼資金進行填補，維持制度的可持續(xù)運行。也就是說，政府財政在基本養(yǎng)老保險制度中承擔著最后的“兜底”責(zé)任。但是，必須明確的是，政府對社會養(yǎng)老保險的“兜底”責(zé)任并不是毫無原則的任意補貼，它是在社會養(yǎng)老保險制度健康運行的條件下，對非制度設(shè)計不合理和非管理不善等原因?qū)е碌幕鹗罩笨谶M行的補貼。

四、政府對社會養(yǎng)老保險財政補貼遵循的原則

社會養(yǎng)老保險制度自身要維持精算平衡，在基金出現(xiàn)收不抵支缺口后由政府財政進行“兜底”，政府有維持社會養(yǎng)老保險制度健康可持續(xù)運行的責(zé)任。但是，政府進行補貼不能是毫無原則的任意補貼，這不僅會對政府財政造成很大壓力，而且也不利于維持社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行。因此，政府對社會養(yǎng)老保險進行財政補貼應(yīng)該遵循三個原則：

（一）政府財政補貼要有利于維持社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行

基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行是在既不降低保障水平也不提高繳費率的情況下，養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)自身收支平衡的運行。因此，政府財政補貼的目的是為了實現(xiàn)制度的自身收支平衡。政府財政補貼不僅是社會養(yǎng)老保險制度的資金來源之一，而且是制度可持續(xù)發(fā)展的重要保障（穆懷中等，2018）。

（二）政府財政補貼要有利于維持社會養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展

社會養(yǎng)老保險制度收支不平衡，可能是由于多種原因?qū)е碌?，如制度本身設(shè)計不合理、管理不善、未考慮到的因素等。政府對基本養(yǎng)老保險制度進行補貼，首先應(yīng)該分析制度收支不平衡的原因，而不是一味去填補缺口。制度本身設(shè)計不合理、管理不善等原因不應(yīng)成為政府財政補貼的理由。政府應(yīng)該做的是改革目前的制度和提高管理水平，維持制度的健康發(fā)展。

（三）政府財政補貼要維持一個合理的“度”

社會養(yǎng)老保險財政補貼是政府支出中的一部分，政府在決定補貼規(guī)模時，要通盤考慮整個財政的支出結(jié)構(gòu)，維持政府職能的正常運行，將財政補貼規(guī)模維持在一個合理的范圍。

人們通常認為政府在社會養(yǎng)老保險方面能夠發(fā)揮市場所不能發(fā)揮或發(fā)揮失效的職能。但是在社會養(yǎng)老保險運行中發(fā)現(xiàn)，政府提供的社會養(yǎng)老保險制度可能并沒有發(fā)揮保障參保人基本生活以及促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，反而降低了社會效益，加重了政府的財政負擔，這就是政府失靈。因此，社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的政府失靈是指政府在介入社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域過程中，由于其自身的缺陷或其他原因而導(dǎo)致的社會養(yǎng)老保險未實現(xiàn)既定目標、管理低效率或決策失誤等問題。

養(yǎng)老保險領(lǐng)域存在政府失靈表明政府對社會養(yǎng)老保險的干預(yù)要有一個合理的“度”，過大、過小都會產(chǎn)生不經(jīng)濟。政府財政在確定其補貼責(zé)任時，既不能提供全額財政支持，也不能忽視對養(yǎng)老保險的財政投入（黃晗，2017），一定要保持其適度性。政府財政補貼的“適度性”表現(xiàn)為：其一，政府財政補貼規(guī)模要與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。不能夠超越經(jīng)濟社會發(fā)展水平而進行補貼。其二，政府的財政補貼規(guī)模要與財政承擔能力相適應(yīng)。不僅要考慮即期的財政承擔能力，也要考慮未來的財政承擔能力。其三，政府財政補貼領(lǐng)域是包括未考慮的因素導(dǎo)致的收支缺口以及制度的轉(zhuǎn)軌成本，在制度因為本身設(shè)計不完善出現(xiàn)收支缺口時，首先應(yīng)考慮進行制度改革以減少缺口。其四，財政補貼有利于養(yǎng)老保險制度的健康可持續(xù)運行。養(yǎng)老保險追求在制度設(shè)計合理情況下的收支平衡，財政補貼要有助于促進制度的完善和收支平衡。綜上所述，政府是社會養(yǎng)老保險制度的提供者和實施者，在社會養(yǎng)老保險中不僅承擔著制度設(shè)計和監(jiān)管的責(zé)任，而且還承擔著社會養(yǎng)老保險的財政補貼責(zé)任。對政府在社會養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任進行分析，首先要明確政府財政介入社會養(yǎng)老保險的依據(jù)。這是分析我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼的理論基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策實踐和分析制度運行情況的依據(jù)。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險正處于現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)軌時期，政府財政在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中扮演著重要角色，對制度的健康可持續(xù)運行至關(guān)重要。