鄒思雨，王濟(jì)干

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

當(dāng)前我國(guó)水治理體制改革面臨新形勢(shì)。一方面，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變要求水治理更大程度地滿足人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需要，水治理體制需秉持“人與自然和諧共生”的方針目標(biāo)；另一方面，在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將治水業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，以完善水治理體制的機(jī)構(gòu)配置與職能劃分。由此，水治理體制需不斷發(fā)展創(chuàng)新，以適應(yīng)新時(shí)代水治理的新要求。政府作為水治理的核心主體，在新時(shí)代水治理體制改革承上啟下的關(guān)鍵階段，需充分分析內(nèi)外部環(huán)境變化與現(xiàn)有問題及挑戰(zhàn)，采取合理有效措施，主導(dǎo)水治理體制不斷優(yōu)化創(chuàng)新。

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上的講話中明確提出，以系統(tǒng)論的思想方法統(tǒng)籌治理水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全的新思路。目前學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者多從自然科學(xué)的角度對(duì)水治理展開研究，對(duì)水治理體制機(jī)制的社會(huì)科學(xué)研究較少，更未有從整體性視角探討水治理體制創(chuàng)新的系統(tǒng)性研究。整體性治理(Holistic Governance)，是一種挑戰(zhàn)“棘手性”問題、解決“碎片化”問題，探索開發(fā)整體性運(yùn)作的新治理模式，其基本要義是以滿足公民需求為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)和手段的互相增強(qiáng)，以協(xié)調(diào)、整合為治理策略，以信息技術(shù)為治理手段，充分體現(xiàn)包容性和整合性的治理運(yùn)作模式[1-2]。首先，整體性治理以人民的需求作為思考起點(diǎn)，這與新時(shí)代水治理追求生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、以人民利益為最大福祉的治理目標(biāo)不謀而合。其次，整體性治理理論具有“整體性”這一革命性理念[3]，即在組織之間尋找“求同化異”的解決之策，整體性治理理論正是研究跨域水環(huán)境問題、聯(lián)合治水問題的一種有效范式[4]。最后，整體性治理特別著力于政府運(yùn)作體系的整合性與協(xié)調(diào)性，提倡為公民提供無縫隙服務(wù)[5]，符合水治理體制改革通過機(jī)構(gòu)整合與職責(zé)調(diào)整實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)追求，為研究水治體制提供了一個(gè)完整的理論模型。筆者基于整體性治理理論，通過分析水治理體制在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變與國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的變革過程，多角度思考目前水治理體制的局限性與突破點(diǎn)，立體化加強(qiáng)水治理體制的綜合布局，為水治理提供新思路，探索更科學(xué)合理的新時(shí)代水治理體制優(yōu)化途徑。

1 新時(shí)代水治理及其體制的發(fā)展研判

當(dāng)前社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，外部環(huán)境復(fù)雜多樣，水治理目標(biāo)及其體制內(nèi)涵也在發(fā)生變化。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[6]，水治理及其體制的整體性變革的落腳點(diǎn)就在于順應(yīng)人與自然和諧的新要求，圍繞人水和諧共生目標(biāo)，采取“全面共建”的整合手段，更好地為水治理及其體制的全面發(fā)展提供保障(圖1)。

圖1 新時(shí)代水治理及其體制的整體性變革

1.1 治水方向不斷清晰，水治理產(chǎn)生新目標(biāo)

水治理目標(biāo)的明確可以指導(dǎo)水治理體制的不斷完善，是水治理體制中價(jià)值理念的重要體現(xiàn)。本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部(包括國(guó)家林業(yè)和草原局)、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部等，都是緊扣建設(shè)“美麗中國(guó)”的宏偉藍(lán)圖，以系統(tǒng)論的思想在水資源開發(fā)、水污染治理、水環(huán)境保護(hù)、水災(zāi)害防治四個(gè)方面達(dá)到“全面”統(tǒng)籌。未來的治水方向包含兩個(gè)層次：一是“人與自然和諧共生”的新理念。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化使得國(guó)家治理的根本任務(wù)與工作重點(diǎn)重新聚焦[7]，人們對(duì)美好家園的向往更加強(qiáng)烈，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三方面國(guó)家安全的統(tǒng)一指導(dǎo)與總體落實(shí)。二是“人水和諧共生”的治水原則，其主要特征就是“生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者的關(guān)系呈現(xiàn)良性互動(dòng)的多贏態(tài)勢(shì)”[8]。政府需從國(guó)家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌水資源管理、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水災(zāi)害可控的治水工作[9]。由此，水治理產(chǎn)生新目標(biāo)：水治理需滿足人民多樣化水需求，全面共建平衡充分發(fā)展的水生態(tài)環(huán)境；實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、水污染有效整治、水生態(tài)體系完整、水災(zāi)害防治可控，達(dá)到人水和諧共生?？梢钥闯?，水治理實(shí)為一需要長(zhǎng)期把控的重要民生問題，水治理現(xiàn)代化要求日益增長(zhǎng)。

1.2 治水功能不斷整合，水治理體制產(chǎn)生新內(nèi)涵

水治理體制是傳統(tǒng)水管理體制的升級(jí)，“指在水治理活動(dòng)中，政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分以及互相關(guān)系”[10]。目前水環(huán)境與水資源由國(guó)家環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理是國(guó)際水治理趨勢(shì)[11]。本輪機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯就是改變以往多龍治水的行政體系，將過去分散單一的治水力量重新整合，形成協(xié)同高效的治水系統(tǒng)。因此，新時(shí)代下水治理體制應(yīng)更具綜合性，為水治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)保障。水治理體制的變革體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是治水主體不單局限于政府，同時(shí)應(yīng)重視黨的領(lǐng)導(dǎo)、吸納社會(huì)公眾力量；打破部門行業(yè)、行政區(qū)域、城市鄉(xiāng)村、利益主體之間的界限，形成“共建”合力。二是各治水主體對(duì)目前亟待解決的水資源開發(fā)、水污染治理、水環(huán)境保護(hù)、水災(zāi)害防治的治理問題進(jìn)行“全面”統(tǒng)籌，順應(yīng)水的自然屬性與循環(huán)規(guī)律，科學(xué)合理地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分以及形成協(xié)同合作的伙伴關(guān)系?？偟膩碚f，水治理體制的新內(nèi)涵是指在水資源開發(fā)、水污染治理、水環(huán)境保護(hù)、水災(zāi)害防治等活動(dòng)中，黨、政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾為了滿足人民多樣化的治水需要，科學(xué)合理運(yùn)用公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分以及協(xié)同合作的伙伴關(guān)系。

2 整體性視角下新時(shí)代水治理體制的發(fā)展困境

新時(shí)代水治理體制的變革目前尚處于初始階段，其中各部職能的整合與劃分、工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一還存在進(jìn)一步梳理的必要性。“棘手性”(Intractability)是整體性治理的挑戰(zhàn)方向[12]，水治理由于本身的復(fù)雜性與新時(shí)代新要求背景下的特殊性，亦存在“棘手性”這一特質(zhì)。“碎片化”(Fragmentation)是由于缺乏協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果[10,13]，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害具有關(guān)聯(lián)性，需跨出行政區(qū)域以國(guó)家的戰(zhàn)略高度進(jìn)行治理；且“各治水主體存在組織間差異，缺乏互相協(xié)調(diào)合作的能力”[14]，由此引發(fā)了一系列水治理體制的碎片化問題。整體性治理理論對(duì)“棘手性”、“碎片化”問題皆有系統(tǒng)性分析，通過整體性視角對(duì)目前中國(guó)水治理體制所要面臨的各種棘手性挑戰(zhàn)與碎片化問題進(jìn)行審視，有利于為整體性治理策略的實(shí)施奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。

2.1 共治共贏的文化理念與考核體系有所缺失

本輪機(jī)構(gòu)改革尚處在調(diào)整適應(yīng)階段，部門調(diào)整難免觸及運(yùn)作習(xí)慣、人際關(guān)系、組織文化相互磨合的問題[15]，在思想理念與實(shí)際操作上的共治共贏內(nèi)聚力也尚未穩(wěn)定，各治水主體在目標(biāo)與手段上的隔閡難免發(fā)生。而且聯(lián)合性的水治理作為一種合作行為，需要占用部門自身資源、甚至讓渡部門利益，但現(xiàn)有水治理考核體系通常不評(píng)價(jià)跨部門間的合作行為，參與治理的部門非但無法獲得相應(yīng)的利益，反而因此承擔(dān)更多責(zé)任，“共治”動(dòng)力明顯不足。因此，本輪改革如何減少部門的自利行為，在軟性理念與硬性手段上進(jìn)行強(qiáng)有力的引導(dǎo)，以有效控制治水部門利益關(guān)系的碎片化，關(guān)系到水治理體制改革的最終成效。部門整合有必要重塑軟性的文化和價(jià)值觀，尋找部門之間的利益交點(diǎn)，依據(jù)整體性的共治共贏目標(biāo)來進(jìn)行資源配置，并將跨部門水治理合作行為納入部門績(jī)效考核指標(biāo)體系。

2.2 部際協(xié)調(diào)機(jī)制還需進(jìn)一步完善

政府間橫向關(guān)系體系為受“競(jìng)爭(zhēng)”或“協(xié)商”的動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系[16]，完善部際協(xié)調(diào)機(jī)制的意義就是將緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為友好信任的協(xié)商關(guān)系。目前由于各治水部門間的橫向關(guān)系處于弱關(guān)系狀態(tài)，且起到支持保障作用的相關(guān)法規(guī)制度比較粗疏，存在部門職能定位不明與責(zé)任劃分不清的情況。

跨部門協(xié)作存在3個(gè)方面的問題：一是跨部門協(xié)作的操作性規(guī)范制定問題。如在流域治理方面，現(xiàn)有法律規(guī)定中缺少對(duì)政府間跨部門、跨區(qū)域協(xié)作治理的性質(zhì)、方式和內(nèi)容的規(guī)定。二是協(xié)作過程中的法律責(zé)任問題。各部門約定的水治理協(xié)議缺少法律制度的定性，規(guī)劃、執(zhí)行、違約等責(zé)任未被更高層次的法律所明確，容易出現(xiàn)合作缺位、越位、錯(cuò)位的違約問題。三是糾紛的解決機(jī)制問題。目前在跨區(qū)水污染治理上，糾紛解決方式有協(xié)商、上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決和上級(jí)政府發(fā)文解決三類[17]。但上級(jí)政府的協(xié)調(diào)與發(fā)文，作為部門文件，法律效力低且不具有普適性的規(guī)范意義。因此，以部門整合為重點(diǎn)舉措的水治理體制改革，需要預(yù)防部門縫隙擴(kuò)大或職能重合導(dǎo)致的政府行政網(wǎng)絡(luò)破碎化。這需要建立以協(xié)調(diào)矛盾、化解沖突為目標(biāo)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)中央行政部門與司法體系需對(duì)協(xié)作治水的操作性規(guī)范、協(xié)作的法律責(zé)任、糾紛的解決機(jī)制予以進(jìn)一步的改良與跟進(jìn)。

2.3 外部協(xié)同機(jī)制的參與和監(jiān)督作用被忽視

社會(huì)治理的現(xiàn)代化需要高度發(fā)達(dá)的社會(huì)自治作為支撐，外部協(xié)同機(jī)制的參與和監(jiān)督作用不可忽視[18]。過去的水資源開發(fā)利用以及水污染引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問題，使得目前人們對(duì)于水污染防治、水環(huán)境保護(hù)的需求愈發(fā)強(qiáng)烈[19]，亟待平衡水資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益與水資源保護(hù)的自然環(huán)境效益。但各治水部門都擁有相應(yīng)的依法管理與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，出現(xiàn)即是決策者、執(zhí)行者又是監(jiān)督者的局面，容易忽視外部協(xié)同機(jī)制的參與和監(jiān)督作用。

從外部協(xié)同機(jī)制的參與方面看，隨著水治理環(huán)境的日趨復(fù)雜，治水需要多元主體的協(xié)同，但其突出的不足就是缺乏系統(tǒng)性、整體性的協(xié)同效應(yīng)。政府在完善內(nèi)部管理機(jī)制的同時(shí)，也要引導(dǎo)市場(chǎng)、第三部門和公民個(gè)人等多方聯(lián)合參與治水，建立外部協(xié)同的參與機(jī)制。在監(jiān)督方面，本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將水治理中關(guān)鍵的幾大問題分別規(guī)劃到自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部和水利部，依然是專業(yè)化職能分工的延續(xù)。新時(shí)代深化行政體制改革，若不配套實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督，容易導(dǎo)致權(quán)力和利益的過度集中，存在大部門主義的風(fēng)險(xiǎn)[20]?？梢姡S著水治理問題的日趨復(fù)雜化與政府職能部門的集中整合，需要外部主體的協(xié)同監(jiān)督以確保水治理的公平正義和政府的行政效率。

2.4 水治理整體性信息共享與公開程度較低

水資源所具有的流動(dòng)性、水治理的系統(tǒng)性等特征，使得治水部門之間的信息共享需求日益增強(qiáng)。目前大多數(shù)治水部門探索建立的都是封閉在各自管轄范圍內(nèi)的獨(dú)立信息系統(tǒng)，其技術(shù)改革的能力、人力、資金資源皆有限，且缺乏縱向上下級(jí)和橫向多元化的溝通，信息資源的運(yùn)用面臨碎片化風(fēng)險(xiǎn)。而且技術(shù)開發(fā)與信息共享的組織改革需要部門在預(yù)算、人事等其他資源方面的巨大投入，具有改革風(fēng)險(xiǎn)。部門因發(fā)展惰性與利益壁壘等原因，仍然會(huì)拒絕技術(shù)改革或選擇信息封閉，這將影響政府水治理水平與監(jiān)管效率的進(jìn)一步提高。因此，在新時(shí)代水治理的高目標(biāo)與嚴(yán)要求下，一條具有業(yè)務(wù)支撐功能的信息服務(wù)鏈必不可少，它是建立治水主體之間信息互通系統(tǒng)的基礎(chǔ)。

3 目標(biāo)與手段雙維發(fā)力的整體性水治理運(yùn)行模式

佩里·?？怂箯摹澳繕?biāo)”(Objectives)與“手段”(Means)的互動(dòng)關(guān)系上給出了整體性治理的判別維度[21]：“目標(biāo)維度”是從公民需求出發(fā)，通過塑造牢固而統(tǒng)一的價(jià)值和文化，使得各政府部門目標(biāo)突破傳統(tǒng)的單位邊界，完成治理業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)與整合[22]；“手段維度”是從政府的架構(gòu)與機(jī)制方面進(jìn)行整合，是對(duì)“碎片化”的積極回應(yīng)[21]。目標(biāo)與手段是滿足整體性治理要求的兩大重要方面。與此同時(shí)，水治理應(yīng)該“矯正‘重結(jié)構(gòu)性機(jī)制，輕程序性機(jī)制’的偏差”[23]。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)要實(shí)現(xiàn)水治理新舊體制的轉(zhuǎn)化，需不斷調(diào)整并統(tǒng)一水治理目標(biāo)以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新要求，加快水治理程序性機(jī)制上的整合以把握本輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，建立整體性水治理運(yùn)行模式，即目標(biāo)與手段雙維發(fā)力的整合漸進(jìn)式的改革路徑。

3.1 統(tǒng)一水治理目標(biāo)

新時(shí)代水治理目標(biāo)的統(tǒng)一，核心是構(gòu)建黨政群共商共治體系，明確公民治水目標(biāo)；外圍上通過塑造和諧信任、主動(dòng)服務(wù)的治水文化體系，營(yíng)造良好治水氛圍(圖2)。

圖2 整體性水治理目標(biāo)建設(shè)的兩大體系

3.1.1 強(qiáng)化黨政群共商共治體系

水治理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革需進(jìn)一步強(qiáng)化“黨的領(lǐng)導(dǎo)-政府的服務(wù)-群眾的參與”三者統(tǒng)籌體系在整體性水治理目標(biāo)建設(shè)的核心作用。水治理體制應(yīng)在“共容利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下自發(fā)地型構(gòu)出集體行動(dòng)，自然產(chǎn)生治水的社會(huì)性效應(yīng)”[24]。一是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持正確的路線、方針與政策。通過法定程序，黨將發(fā)展思想融入水治理目標(biāo)體系，以此規(guī)范政權(quán)機(jī)關(guān)水治理工作的性質(zhì)和方向，并開展監(jiān)督。二是政府需深入基層群眾，充分了解公民治水需求，以“為人民群眾提供全方位水服務(wù)”為目標(biāo)體系的出發(fā)點(diǎn)。政府開展形式多樣的基層水治理民主協(xié)商，與群眾雙向互動(dòng)、共同規(guī)劃決策。最終形成黨政群共商共治體系，即政府在黨的正確思想的引導(dǎo)下構(gòu)建針對(duì)公民確切治水需求的目標(biāo)建設(shè)體系。

3.1.2 建設(shè)和諧治水文化體系

新時(shí)代水治理目標(biāo)的統(tǒng)一離不開和諧治水文化體系的外圍促進(jìn)，和諧治水文化體系的建設(shè)主要有三方面內(nèi)容。一是鑄造水治理的和諧文化：一方面引導(dǎo)治水主體在治水理念上求同化異，加強(qiáng)對(duì)“人水和諧共生”理念的宣傳與教育，統(tǒng)一以水生態(tài)文明建設(shè)為治水的首要任務(wù)；另一方面是在全社會(huì)形成強(qiáng)烈的“節(jié)約水資源、保護(hù)水生態(tài)、呵護(hù)水環(huán)境、防治水災(zāi)害”意識(shí)，堅(jiān)持綠色發(fā)展道路。二是在求同化異的基礎(chǔ)上，建立部門之間的信任機(jī)制。軟性手段上，通過部門之間的溝通機(jī)制與信任教育，引導(dǎo)彼此發(fā)掘其互補(bǔ)性資源與優(yōu)勢(shì)，塑造整體意識(shí)；硬性手段上，上級(jí)部門規(guī)范與監(jiān)督治水行動(dòng)，形成一個(gè)有效串聯(lián)的“責(zé)任鏈”[14]，建立起在投入與分配上皆能平等共贏的合作關(guān)系。三是通過培養(yǎng)工作人員的責(zé)任意識(shí)與服務(wù)精神，建設(shè)服務(wù)型水治理體制。以人作為切入點(diǎn)，即要通過思想內(nèi)化的手段培育工作人員“為民務(wù)實(shí)”的職業(yè)精神，又要將工作行為量化為科學(xué)的績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)與工作的一體化。

3.2 加快水治理整合

依據(jù)水治理發(fā)展現(xiàn)狀，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和外部協(xié)同機(jī)制的“內(nèi)調(diào)外協(xié)”完善水治理的程序性機(jī)制，配以信息互通機(jī)制的支撐，加快水治理整合(圖3)。

圖3 整體性水治理體制運(yùn)作的三大機(jī)制

3.2.1 內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制保障功能整合

各項(xiàng)水治理制度的順利運(yùn)行需要依托良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，部際協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于設(shè)立相應(yīng)的治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)已有的部際聯(lián)席會(huì)議制度，可由國(guó)務(wù)院牽頭，組織成立新的特別委員會(huì)或咨詢小組等作為治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步擴(kuò)展目前流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是協(xié)調(diào)各部利益、規(guī)范執(zhí)行過程、監(jiān)督責(zé)任履行和協(xié)助處理糾紛。首先，建立各部門之間信息互通、利益共享、責(zé)任共當(dāng)?shù)睦鎱f(xié)調(diào)機(jī)制。組建治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)時(shí)，機(jī)構(gòu)成員應(yīng)來自各涉水部門與社會(huì)各界，在各治水主體之間營(yíng)造協(xié)商共治氛圍。其次，建立以信任為中心的伙伴關(guān)系，由治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向各部提出統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則，設(shè)立各部門遵循的可操作性規(guī)范。再次，治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要引導(dǎo)各方科學(xué)簽訂治水協(xié)議，通過國(guó)家立法，明確水治理協(xié)議的權(quán)責(zé)，完善其責(zé)任條款、違約條款和糾紛解決條款，引入司法體系監(jiān)督協(xié)議的履行與解決水問題糾紛[25]。最后，通過國(guó)家立法賦予治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相關(guān)督促執(zhí)行權(quán)，當(dāng)某方拒不履行協(xié)議內(nèi)容甚至產(chǎn)生糾紛時(shí)，治水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過協(xié)商、調(diào)解等方式積極處理各糾紛事件。

3.2.2 外部協(xié)同機(jī)制促進(jìn)公私整合

整體性水治理既需要關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，也不能忽視外部各方力量的協(xié)同作用。完善外部協(xié)同機(jī)制，一是需要進(jìn)一步理清“市場(chǎng)”在水治理中對(duì)提高治理“效率”所起到的積極作用，拓寬各方參與范圍。政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力共同促進(jìn)水資源開發(fā)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“公平—效率”最優(yōu)化，如管網(wǎng)建設(shè)、水電開發(fā)、污水處理系統(tǒng)等項(xiàng)目，可以嘗試在政府的指導(dǎo)下，逐漸實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。二是豐富參與方式，主要采用公眾評(píng)審團(tuán)、代表協(xié)商會(huì)議等方式規(guī)范參與程序，保障公眾的參與效力。以推動(dòng)水治理信息公開，尤其是與百姓利益息息相關(guān)的水質(zhì)情況、水污染源、工程項(xiàng)目等信息應(yīng)以適當(dāng)方式向社會(huì)公開。三是在鼓勵(lì)外部協(xié)同參與的同時(shí)，尤其要引入專業(yè)第三方加強(qiáng)監(jiān)督，彌補(bǔ)公眾監(jiān)督的不足，健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。實(shí)現(xiàn)由政府的單一治理向多元主體的社會(huì)共治的轉(zhuǎn)變。

3.2.3 信息互通機(jī)制加持層級(jí)整合

水治理體制應(yīng)隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，促進(jìn)治理的系統(tǒng)化和管理的信息化?，F(xiàn)有水治理層級(jí)是“中央—流域—地方”的多層次交叉權(quán)力層級(jí)，建立統(tǒng)一的治水政務(wù)信息系統(tǒng)，要自上而下、循序漸進(jìn)地從治水內(nèi)容一致的縱向體系開展工作。一是針對(duì)我國(guó)水治理各層級(jí)信息化水平發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)情況，硬件上配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的信息技術(shù)軟件系統(tǒng)與設(shè)備，軟件上提供系統(tǒng)的人員培訓(xùn)。二是整合政府入口網(wǎng)站，對(duì)各類水文信息統(tǒng)一管理的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)水治理過程的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的信息進(jìn)行適當(dāng)互通共享，確?？v向治理系統(tǒng)面對(duì)復(fù)雜水治理事務(wù)時(shí)能及時(shí)采取一致行動(dòng)，提高水治理效率與準(zhǔn)確度。先是通過在縱向系統(tǒng)內(nèi)建立起信息交匯互通，打破上下之間的隔閡；最終在信息系統(tǒng)的不斷更新?lián)Q代過程中，將橫向關(guān)聯(lián)部門的信息系統(tǒng)逐步交匯進(jìn)來，避免部門間的“信息孤島”，建立起一個(gè)安全可控的信息互聯(lián)互通平臺(tái)。

4 結(jié) 語

整體性水治理之道蘊(yùn)含著綜合主義的思維策略，強(qiáng)調(diào)“治理整體大于其部分之和”的核心觀點(diǎn)。如何促進(jìn)各治水部門、參與者之間的協(xié)調(diào)合作正是整體性治理需探討的，也是新時(shí)代下水治理必須突破的困境。整體性水治理之道的優(yōu)越性在于提出了目標(biāo)與手段互相增強(qiáng)的運(yùn)行框架，即不同部門在一個(gè)互相依賴的政策網(wǎng)絡(luò)中共同合作以達(dá)成公共目標(biāo)的過程：各治水主體對(duì)棘手性與碎片化問題做出務(wù)實(shí)性反應(yīng)，互利互惠地去統(tǒng)一水治理目標(biāo)，明確“需要誰參與”和“達(dá)成目標(biāo)的基礎(chǔ)”，使得實(shí)施的干預(yù)活動(dòng)與目標(biāo)調(diào)整到一個(gè)頻次，保證公共利益的最大化。目標(biāo)與手段雙維發(fā)力的整體性水治理運(yùn)行模式有利于促進(jìn)治水主體全過程協(xié)作與互聯(lián)互通，更好地“全面共建”以打破新時(shí)代水治理體制的發(fā)展困境。整體性水治理運(yùn)行模式是在對(duì)過去治理模式反思的基礎(chǔ)上誕生的，并非否定以往的治理體制，而是在批判的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新。只有讓政府部門、社會(huì)組織、公民的目標(biāo)與治水機(jī)制有效地互相增強(qiáng)，才能更好應(yīng)對(duì)水治理問題，從部分走向整體，從分散走向整合。