(武漢大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

近年來，從中央到地方政府，各級都非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，積極的職業(yè)道德水平大幅提升，但整個隊伍還存在如服務(wù)意識淡化、官僚主義嚴重、不當(dāng)行政等各種職業(yè)道德失范失衡的問題。作為代表性的公民，公務(wù)員不僅要承擔(dān)法律義務(wù)，還要有更高的道德追求，要有滿懷正義，心向善行的公共行政精神。

一、西方新公共行政的社會公平理論與行政倫理

上世紀(jì)60年代末、70年代，以美國為代表的西方國家接連出現(xiàn)了一系列社會、經(jīng)濟及政治危機，政府改革的呼聲此起彼伏，新公共行政學(xué)派應(yīng)運而生①。新公共行政理論注重社會公平，且致力于研究行政倫理。新公共行政認為，公共行政不僅要以經(jīng)濟有效的方式為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，更要將社會公平作當(dāng)作追求目標(biāo)。社會公平是公共行政的基本道德準(zhǔn)則，正如新公共行政學(xué)者哈特所說，公平理論為現(xiàn)代公共行政提供一種倫理的內(nèi)涵，它可以有效地指導(dǎo)行政官員的行為②。所謂行政倫理，就是指行政組織和個人在從事公共行政權(quán)力及各種公務(wù)活動時理應(yīng)遵循的道德倫理規(guī)范③。

作為新公共行政理論代表，喬治·弗雷德里克森認為，公共行政領(lǐng)域暴露出的那些重大問題常常與公共管理者的信仰價值和習(xí)慣有關(guān)④。踐行公共行政的過程中，如何使得公共管理者守住這些價值和倫理準(zhǔn)則的道德問題顯現(xiàn)出來，公共行政中的倫理與公共管理者的道德責(zé)任至關(guān)重要。

(一)公共管理者必須做合乎道德的決策。弗雷德里克森提出，判斷決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是基于憲法、法律、規(guī)章制度⑤。作為一系列強制性規(guī)范，它們定義了“對與錯”，但是，只有法律的規(guī)定是不夠的，“政權(quán)的合法性是執(zhí)法過程中公正、平等和官員善行的體現(xiàn)。無論腐敗的規(guī)模如何，它都將毀壞公義、平等與官員的善行，怎樣將公義、平等和官員的善行確立為最高的道德準(zhǔn)則就成了最重要的道義問題⑥。如此一來，對公共管理者進行價值和倫理考量變得極為重要。

(二)公共管理者應(yīng)對公民負責(zé)。在公共行政領(lǐng)域，存在著行政自由裁量權(quán)和充滿模糊、矛盾的法律，公共管理者做出決策有著很大的空間。德國古典哲學(xué)家康德提出“須把人當(dāng)目的看待，絕不可當(dāng)手段利用”⑦。公共行政實踐若想追求公共利益的最大化，公共管理者必須對公民負責(zé)，而信守行政責(zé)任彰顯了公共行政中的道德倫理。然而，在公共行政實踐中，人們普遍認為公共官僚制尚缺乏控制與不負責(zé)任。弗雷德里克森說，“如果我們認為自己是為人民而工作，我們是代表性的公民或者公民的代表，那么，我們在工作中將不會失去方向。這種對公共行政精神的看法會使我們的工作更顯崇高”⑧。

(三)公共管理者必須有心向善行的公共行政精神。在新公共理論看來，如果要充分地展現(xiàn)公共行政精神，公共管理者必須真誠地關(guān)心公民，和公民工作；必須關(guān)愛和相信憲法與法律；必須對良好的管理充滿熱情，并對正義充滿豪情⑨。心懷善意意味著對公民廣泛和發(fā)自內(nèi)心的熱愛，也代表著一種為更大的公共利益服務(wù)、對公民的需要一視同仁的承諾。當(dāng)下，公務(wù)員群體必然既是倫理的思考人，又是道德的實踐人，必須要認同國家價值標(biāo)準(zhǔn)，對國家和人民心向善行。

二、公共行政倫理下中國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)

(一)中國公務(wù)員制度的道德要求。在中國，公務(wù)員制度具有“堅持服務(wù)于民的宗旨”的特點。在《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)中，除第9條“法律規(guī)定的其他義務(wù)”外，明文確定的8條公務(wù)員義務(wù)中有6條關(guān)乎職業(yè)道德和倫理，即“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”、“維護國家的安全、榮譽和利益”、“忠于職守，勤勉盡責(zé)”、“保守國家秘密和工作秘密”、“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。中國和中國共產(chǎn)黨在選拔干部和任用上，一直以來都在堅持“德才兼?zhèn)?，以德為先”的基本原則，這同時也體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政的“公正、公益、善行”的精神。

公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員的義務(wù)，公務(wù)員義務(wù)凸顯了公務(wù)員的職業(yè)道德要求，而公務(wù)員的職業(yè)道德處在全部社會道德體系的核心，是行政管理的一種強大的精神力量。公務(wù)員不僅要具備良好的政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，還必須擁有高尚的道德情操，即：它可以讓公務(wù)員利用職業(yè)道德約束和判斷自己的言行，即使在法律規(guī)章制度不涉及的地方也能知道自己應(yīng)該做什么選擇。而這，正印證了公共行政倫理的觀點：作為代表性公民，公共管理者必須擁有公共行政精神，建立責(zé)任感，恪守對公共行政價值倫理的承諾，忠實地履行維護社會公平的理念⑩。

(二)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的必要性。崇高的官員與崇高的社會是相互關(guān)聯(lián)的，一個國家的領(lǐng)導(dǎo)者和官員善于引導(dǎo)人民歷練品德，同時將自己崇高的德行作為公民的榜樣，那么這些高尚的品質(zhì)便會被越來越多的人所擁有。遠在春秋戰(zhàn)國時期，中國儒家思想家孔子就積極倡導(dǎo)“為政以德”，強調(diào)統(tǒng)治者自己以良好德行示范民眾，做出表率。孔子言：“導(dǎo)(道)之以政，齊之以刑，民免而無恥。導(dǎo)之以德，齊之以禮，有恥且格”；又言：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。

當(dāng)前，中國正處在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的大環(huán)境中，不良風(fēng)氣漸漸滋生，給公務(wù)員的道德信仰、價值認同給帶來深刻影響，庸懶散軟問題時有發(fā)生，從某個角度來看，恰是道德失范的現(xiàn)實表現(xiàn)。著眼執(zhí)政黨的建設(shè)，中國共產(chǎn)黨提出了“黨要管黨，從嚴治黨”，提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。好的制度還需要一批好人來落實。因此，加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)是鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的關(guān)鍵措施，是中國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，是提升整個社會道德水平的有效途徑。

對公務(wù)員這個職業(yè)而言，行政倫理要求公共管理者必須具有公民精神，核心內(nèi)涵就是全心全意為人民服務(wù)——始終以公正、道義、善行的標(biāo)準(zhǔn)來管理社會事務(wù)，便會形成工作倫理規(guī)范。毛澤東曾指出:“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！甭殬I(yè)道德指明了公務(wù)員工作的方向。

三、中國公務(wù)員道德建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

為加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，中國國家公務(wù)員局相繼出臺了《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》、《關(guān)于加強對干部德的考核意見》、《關(guān)于推進公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》等指導(dǎo)性意見，以“堅定信念、忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”為主要內(nèi)容，在全國開展公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)活動。

一方面，作為一種行政道德，它主要是從細節(jié)上約束公務(wù)員的公共管理行為，防止公務(wù)員濫用公共權(quán)力，從而實現(xiàn)社會公共利益最大化。另一方面，行政倫理和責(zé)任感內(nèi)化于人的思想中，只能依賴個人自我約束去規(guī)范行為，如果缺乏有效的監(jiān)督和懲治體系，行政道德、行政習(xí)俗等公務(wù)員理應(yīng)具備義務(wù)感便會淡化。中國社會經(jīng)濟正處于大發(fā)展階段，政治民主化進程也持續(xù)加深和推進，這樣的背景條件下，公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是要加快行政管理體制改革和完善的步伐。在新形勢下，中國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)任重而道遠，必不會是一條坦途。

【注釋】

①參見丁煌：《西方行政管理理論精要》，北京，中國人民大學(xué)出版社

②參見[美]戴維·K·哈特：《社會公平、正義與公平的行政官員》。

③參見徐云鵬：《中國現(xiàn)代官德建設(shè)研究》，載于《中共中央黨?！?，2013。

④參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2013。

⑤參見[美]喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方興等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2011。

⑥參見[美]喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方興等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2011。

⑦參見北京大學(xué)哲學(xué)系編譯：《西方哲學(xué)原著選讀》，北京商務(wù)印書館，1982年。

⑧參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2013。

⑨參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2013。

⑩參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社.2013。