(中國人民大學(xué) 北京 100872)

改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧政策經(jīng)歷了體制改革下的救濟式扶貧(1978-1985年)、開發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅階段(1986-2000)、“大扶貧”格局的形成和發(fā)展階段(2001-2013)、脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧階段(2014至今)四個階段。[1]

我國的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略先瞄準(zhǔn)在農(nóng)村集中貧困地區(qū)，后從重點縣下沉到重點村，而今實施的精準(zhǔn)扶貧，進一步增加了扶貧的針對性和有效性，瞄準(zhǔn)貧困戶，對本戶進行包括教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)、信貸等多維度的幫扶，從而提高扶貧效率，進一步縮小差距，使更多的貧困戶享受到經(jīng)濟增長的紅利。精準(zhǔn)扶貧是我國反貧困進入攻堅階段的新機制。早在2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時就曾作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年1月25號中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號)明確提出要建立精準(zhǔn)扶貧機制，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶開展建檔立卡幫扶。

2015年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》目標(biāo)要求“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！?/p>

十八大指出，要確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。要全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是那些貧困地區(qū)。中國的農(nóng)村扶貧，要實施精準(zhǔn)扶貧。實施精準(zhǔn)扶貧工作有利于突破我國全面建成小康社會的瓶頸，有利于緩解我國日益擴大的收入分配差距。對于精準(zhǔn)扶貧，習(xí)近平總書記提出了“六個精準(zhǔn)”要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。但是在政策實施過程中不難看出來，還是有一系列問題的出現(xiàn)：

第一，扶貧對象選擇(目標(biāo)瞄準(zhǔn))：針對扶貧對象選擇的問題，實行建檔立卡，以便精準(zhǔn)扶貧，提高資源利用率，有針對性得解決貧困問題。但是如何精確瞄準(zhǔn)扶貧對象、整合扶貧資金、調(diào)動扶貧對象參與的積極性確實一個亟待解決的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)(貧困人口基數(shù)為8249萬和人均年最低收入為2763元/年)所預(yù)測出的結(jié)果，分配到每個縣的貧困人口數(shù)量是有限的，各地各部門因此采用了“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺?fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”的識別原則。通過這種方式分解數(shù)據(jù)，控制規(guī)模，不但可以防止虛報、謊報數(shù)據(jù)所帶來的資源浪費，也提高了精準(zhǔn)扶貧的效率。但是，這也帶來了一些消極的影響。貧困人口的分布并不是均勻有序的，進行規(guī)?？刂?，會產(chǎn)生規(guī)模控制下的規(guī)模排斥，有可能會把真正的貧困人口排除在幫扶之外。此外，家庭收入本身就是一個很難精確計量的內(nèi)容，所以規(guī)?？刂七€會導(dǎo)致邊緣貧困戶的猜忌和不滿。

第二，貧困戶自身方面，根據(jù)全國建檔立卡數(shù)據(jù)分析，因病、因殘、因?qū)W、缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等是貧困戶主要的致貧原因。其中，自身發(fā)展動力不足是一項重要的致貧原因。因此，扶貧先扶志，如果貧困戶本身無就業(yè)意愿，僅僅希望依靠政府的救濟度日，那么只會越扶越窮，無法從根本上脫貧。

第三，扶貧政策執(zhí)行方面：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行方面存在效率低下、缺乏配套措施、缺乏專項資金、村民參與度低等問題。從宏觀層面來看，頂層設(shè)計的精準(zhǔn)扶貧政策是完備的，但從微觀層面上看，農(nóng)村基層的精準(zhǔn)扶貧政策的配套政策還不健全。一方面，稅費改革后，基層政府懸浮，村治主體既沒有體制支持，又與村民之間關(guān)系松散，處境十分尷尬。村治主體在失去公共權(quán)威的同時，海承擔(dān)了政策變動后的消極后果，以及扶貧政策的建檔立卡制所帶來的“三角壓力”。駐村干部的派駐，使得村治主體的公共權(quán)威在精準(zhǔn)扶貧實踐中進一步缺失，以致出現(xiàn)貧民爭貧鬧訪、村民怨氣橫生。另一方面，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行還存在村民參與度低等問題。很多村民和村干部對于精準(zhǔn)扶貧持有不理解、不參與、不配合的態(tài)度。他們對國家政策不關(guān)心，認(rèn)為自己不是扶貧對象，就事不關(guān)己；有的村干部責(zé)任心不強，慢作為懶作為，敷衍應(yīng)付；有的村干部以功利的眼光看待扶貧工作；也有一些村干部執(zhí)行能力欠缺，在與村民溝通、完成交辦的任務(wù)時力不從心，影響扶貧工作的有效開展。

第四，扶貧資金來源方面：扶貧資金是自上而下逐級分配的，來源渠道單一且資金不足，扶貧項目缺乏資金保障，很多扶貧項目得不到落實。一般來說，資金問題一直是限制扶貧措施發(fā)揮成效的重大瓶頸，但是隨著2016年國家將扶貧工作放在核心地位以來，扶貧資金投入大幅增加。2015年，中央用于支持貧困地區(qū)、貧困人口農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及改善生活條件、發(fā)展社會事業(yè)等綜合扶貧投入近5000億元；就財政專項資金來看，2016年安排補助地方資金規(guī)模達到660.95億元，比上年增加43.4%。[2]地方各級政府將如何出臺具體辦法，使數(shù)額龐大的扶貧資金能夠用在刀刃上，是精準(zhǔn)扶貧時期政策實踐需要遇到的重要挑戰(zhàn)。

五、精準(zhǔn)扶貧幫扶責(zé)任人方面的問題

精準(zhǔn)扶貧的幫扶責(zé)任人在原則上是要選派有能力、有干勁、有責(zé)任心的年輕干部到村，但是由于各種原因，實際上被選派到各村駐村的干部有些是單位中相對比較“清閑”的人，能力和綜合素質(zhì)都有待考察。即便單位選派了有能力的干部下鄉(xiāng)駐村，他們卻同時要兼顧單位和駐村點兩邊的工作。兩相權(quán)衡，很多駐村干部就會選擇將自己的主要精力放在自己原本的工作上，無法真正持續(xù)開展扶貧工作。除此之外，一方面雖然選派單位表示，對于表現(xiàn)優(yōu)異的駐村干部可優(yōu)先提拔，但是卻沒有正式文件明確規(guī)定，導(dǎo)致駐村干部的扶貧效果難以被評價，積極性受挫；另外一方面，選派單位權(quán)職各異、隸屬不同，扶貧資源難以有效整合，在資源分配上往往是各自為政，甚至?xí)霈F(xiàn)重復(fù)浪費的現(xiàn)象。因此，在針對貧困村的幫扶中，駐村工作隊和駐村干部是扶貧資源的重要供給主體，其供給的資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或動員的資源。幫扶單位受到行政命令參與扶貧工作，但扶貧并非它們的業(yè)務(wù)范疇，而且往往五年一輪換。這種方式具有明顯的非制度化、非持續(xù)性的特點，并且其資金項目規(guī)模、類型很大程度上取決于幫扶單位的性質(zhì)和駐村領(lǐng)導(dǎo)的資源動員能力，形成了地方性的政治競賽。[3]

為落實精準(zhǔn)扶貧政策，解決政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，結(jié)合六個精準(zhǔn)，可以針對以上提出的問題得出解決方法：

第一，將產(chǎn)業(yè)扶貧從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，找?zhǔn)貧困戶致貧原因，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況因地制宜，對適合的建檔立卡貧困戶進行精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)項目安排，這樣扶貧脫貧才能夠長之有效。

第二，設(shè)立專門的扶貧機構(gòu)，協(xié)調(diào)各單位資源配置，完善扶貧工作制度，完善精準(zhǔn)識別機制、考核機制、金融機制等，整合統(tǒng)籌資源、政策宣傳、政策培訓(xùn)、工作考核和監(jiān)督等。

第三，在基層政府懸浮的現(xiàn)代體制建設(shè)中，注重建立和維護村治主體的公共權(quán)威，實現(xiàn)國家和社會的有效銜接，是高效實踐精準(zhǔn)扶貧的有效方式，也是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理良好運作的有效途徑。

第四，在加大扶貧資金投入的同時也要提高扶貧資金的瞄準(zhǔn)效率。要求扶貧部門對農(nóng)村地區(qū)的貧困戶進行精準(zhǔn)識別，將貧困戶的信息匯入電子信息檔案，以便“精準(zhǔn)施策”。實施更加有針對性的、高效的扶貧政策來直接對貧困人口進行扶持。切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。

第五，各級政府在實施精準(zhǔn)扶貧政策時，為了避免國家資源浪費和政策執(zhí)行偏差，在資源投放上注重分寸，執(zhí)行政策時切合實際，對下考核時留存自主空間，從而保障精準(zhǔn)扶貧政策有效落地。

自精準(zhǔn)扶貧實施以后，各級政府的工作中已經(jīng)取得了不少成就，但還有許多問題存在其中。鑒于精準(zhǔn)脫貧的重要性和特殊性，各級政府要準(zhǔn)確把握各方面情況，認(rèn)真吸取經(jīng)驗、教訓(xùn)，完善發(fā)展策略，堅持一切從實際出發(fā)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)全民致富的美好愿望。