(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

一、緒論

黨的十九大報(bào)告在改善與保障民生部分首次提出“幼有所育”，形成了“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的新提法，這無(wú)疑是把“幼有所育”放在了新時(shí)代發(fā)展背景下的一個(gè)重要位置。2017年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中進(jìn)一步將“幼有所育”具體闡述為“要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題”，因此，0-3歲兒童的照護(hù)和教育實(shí)際上關(guān)系到國(guó)家的發(fā)展、家庭的幸福、人的全面發(fā)展，是構(gòu)建美好生活的重要組成部分。關(guān)注0-3歲嬰幼兒的撫育和教養(yǎng)問(wèn)題，能夠更好的對(duì)接全面二孩政策，減輕家庭在撫育嬰幼兒方面的壓力，完善教育體系，改善與保障民生問(wèn)題。

0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)涉及多主體、多方面、跨領(lǐng)域，其公益性的一面決定了在供給時(shí)需要積極發(fā)揮政府的作用，其多樣化的需求方面決定了在供給時(shí)需要引入市場(chǎng)的作用。文章正是基于這一背景，從準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的角度分析0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給問(wèn)題，通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給方面的案例，總結(jié)出其中的經(jīng)驗(yàn)，分析政府與市場(chǎng)的相互作用以及協(xié)作方式，為更好的發(fā)揮好0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中政府與市場(chǎng)的作用，處理好二者的關(guān)系提供參考及借鑒意義

托育服務(wù)最早的提法是“托育”，顧名思義指的是“委托養(yǎng)育”，即將嬰幼兒委托給外部的機(jī)構(gòu)或者是個(gè)人進(jìn)行照料養(yǎng)育。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，托育一詞被賦予“托管教育”的新內(nèi)涵，將“養(yǎng)”與“教”有機(jī)結(jié)合。文章所提出的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)是指外界所有正式、非正式的機(jī)構(gòu)為3歲以下嬰幼兒提供照料及教育的安排，以達(dá)成對(duì)其生存、成長(zhǎng)、發(fā)展和學(xué)習(xí)的目標(biāo)，具體包括孕育與出生、食物與營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療與保健、看護(hù)與早期教育等多項(xiàng)基本活動(dòng)以及這些活動(dòng)的相互協(xié)調(diào)。

二、我國(guó)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給分析

(一)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)于0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的研究起步較晚，研究也相對(duì)較少，但是隨著二孩政策的實(shí)施，女性職業(yè)壓力的加大，以及家庭職能弱化、家庭小型化等趨勢(shì)的發(fā)展，家庭對(duì)于托育服務(wù)的需求越來(lái)越緊迫，關(guān)注度也更加的高。其現(xiàn)狀簡(jiǎn)要分析如下。

1.托育服務(wù)體系缺失

托育服務(wù)的對(duì)象是0-3歲的嬰幼兒，我國(guó)教育體系包括學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育幾個(gè)階段，學(xué)前教育一般是針對(duì)3-6周歲的兒童而言，而0-3歲兒童的教育問(wèn)題目前未被納入整個(gè)教育體系進(jìn)行統(tǒng)一管理。雖然有過(guò)一些托育服務(wù)供給的探索，但是總的來(lái)說(shuō)都是碎片化、局部性的，沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)范的、體系化的供給方式，也沒(méi)有形成統(tǒng)一的行業(yè)托育標(biāo)準(zhǔn)，從制度上、體系上為0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)提供保障。正是因?yàn)榇嬖谶@些問(wèn)題，使得0-3歲兒童的教養(yǎng)問(wèn)題還是以家庭式的照料與教育為主，祖輩為主要照料人。

2.托育服務(wù)需求強(qiáng)烈

2016年實(shí)施二孩政策以來(lái)，政策效果逐漸顯現(xiàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1‰人口變動(dòng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)出生人口1723萬(wàn)人，其中二孩出生占比高達(dá)51%，比上年提高5個(gè)百分點(diǎn)。隨著人口出生比重尤其是二孩出生增加，人們不得不考慮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是兒童托育問(wèn)題，由于人口老齡化的發(fā)展與祖輩照料能力的下降，父母輩職業(yè)發(fā)展的壓力也越來(lái)越重，人們對(duì)于托育服務(wù)的需求將越來(lái)越迫切。

(二)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給實(shí)踐

1.上海市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給

目前上海市在托育服務(wù)實(shí)踐這一塊是把托管與教育分開(kāi)的，有托兒所和早教機(jī)構(gòu)兩類。在提供早教服務(wù)時(shí)，政府供給的公辦機(jī)構(gòu)收費(fèi)相對(duì)較低，但是數(shù)量有限，面對(duì)巨大的托育服務(wù)需求存在供給不足的問(wèn)題，且一般都是優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)厝说男枨?；市?chǎng)供給的民營(yíng)機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，雖然能夠吸納一定的需求，但是對(duì)于上海市龐大的流動(dòng)群體來(lái)說(shuō)，由于費(fèi)用問(wèn)題，他們的兒童很難享受到這種服務(wù)。在提供托管服務(wù)時(shí)，政府不承擔(dān)牽頭與主導(dǎo)作用，設(shè)立托育中心、社區(qū)托育中心、幼兒園托管班幾種形式，分別由私人機(jī)構(gòu)、社區(qū)中心、幼兒園機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

不難看出上海市的托育服務(wù)實(shí)踐中，政府起主導(dǎo)作用和參與的主要是在提供早期教育方面，在托管這一職責(zé)方面則主要是交由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)行。

2.南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給

南京市托育服務(wù)供給采取的是市場(chǎng)為主、政府積極引導(dǎo)的方式，這與南京本身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的特征是離不開(kāi)的。市場(chǎng)承擔(dān)興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要作用，存在著各種純民辦機(jī)構(gòu)、政府扶持的民辦機(jī)構(gòu)、公辦民營(yíng)機(jī)構(gòu)等，這些社會(huì)力量雖然是以實(shí)現(xiàn)自身利益最大為目標(biāo)的，但是南京市政府在其中起著積極引導(dǎo)與鼓勵(lì)的角色，從不同的方面對(duì)其做出要求和規(guī)范。在師資投入方面，《市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020)的通知》文件指出要積極完善托育服務(wù)從業(yè)人員的任職標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)他們的培訓(xùn)和教育，提高他們的素質(zhì)、道德以及專業(yè)技能，提高整個(gè)托育服務(wù)的質(zhì)量；在資金投入方面，南京市政府加大了自身的財(cái)政資金投入，設(shè)立專項(xiàng)資金，并且積極引入社會(huì)資金。

南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給中，可以顯著的看到政府與市場(chǎng)的有效協(xié)作，政府主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和規(guī)范的職責(zé)，并且給予一定的獎(jiǎng)金補(bǔ)貼，市場(chǎng)主要是提供多元化的、差異化的托育服務(wù)。

3.青島市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給

青島的托育體系發(fā)展較早，政府與市場(chǎng)在其中各司其職。其中由政府主導(dǎo)設(shè)立的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)有早教中心、公辦幼兒園托班、兒童活動(dòng)中心等類型，市場(chǎng)設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要是親子園。2012年青島市被確立為我國(guó)0-3歲嬰幼兒早教試點(diǎn)城市之一，所以其在托育服務(wù)供給方面主要集中于早期教育部分，形成了“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作”的供給方式。0-1歲的兒童最主要的問(wèn)題是養(yǎng)育，因此，這一年齡階段的兒童托育服務(wù)由衛(wèi)生部分負(fù)責(zé)牽頭，要重點(diǎn)關(guān)注兒童的健康、成長(zhǎng)、安全等問(wèn)題，同時(shí)對(duì)其父母進(jìn)行早期教育相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)；1-3歲兒童有了一定的自我意識(shí)，主要由教育部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭，提供個(gè)性化的早期教育指導(dǎo)工作和親子活動(dòng)，并且要對(duì)早教服務(wù)的從業(yè)人員提供定期培訓(xùn)。此外，青島市的試點(diǎn)工作中最重要的一點(diǎn)就是政府主導(dǎo)初步探索了一些行業(yè)規(guī)范的內(nèi)容，積極探索早期教育的課程大綱以及課程體系；在準(zhǔn)入門(mén)檻方面，以市場(chǎng)方式供給的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)要遵循嚴(yán)格的資格審核，只有合格了才能注冊(cè)并開(kāi)展托育服務(wù)的工作，這一舉措有利于在前期保障這些機(jī)構(gòu)的安全性，規(guī)范市場(chǎng)；在經(jīng)費(fèi)保障中，提供專項(xiàng)資金扶持公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

青島市由于參與早教試點(diǎn)的原因，目前在托育服務(wù)供給方面最主要的是以政府為主導(dǎo)的普惠型供給，市場(chǎng)供給的發(fā)展還有待進(jìn)一步的探索。

三、國(guó)外0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給分析

(一)以丹麥為代表的政府主導(dǎo)供給

丹麥?zhǔn)堑湫偷母吒＠麌?guó)家，其特點(diǎn)是由政府主導(dǎo)提供普惠型的托育服務(wù)，大約有70%的托育機(jī)構(gòu)都是公立機(jī)構(gòu)，涵蓋面非常廣泛，囊括各個(gè)階層的家庭。丹麥非常重視對(duì)0-3歲嬰幼兒早期教育與保育服務(wù)的投入，2013年以占GDP1%的投入高出了0.8%OECD國(guó)家的平均投入水平，每年政府對(duì)每個(gè)單位0-3歲嬰幼兒的早期教育費(fèi)用投入平均超過(guò)了16000美元。在資金保障方面，由于公立機(jī)構(gòu)占據(jù)大多數(shù)，所以政府提供主要的資金支持，同時(shí)也為一些私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供一定的資金補(bǔ)助和財(cái)政支持；在師資投入方面，政府不僅統(tǒng)一對(duì)教師及護(hù)理人員提供標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)和實(shí)踐，還會(huì)在這期間支付他們一定的報(bào)酬；機(jī)構(gòu)設(shè)立以公共托育機(jī)構(gòu)為主，包括托嬰中心、公立幼兒園與托兒所，按照不同的年齡階段，分別招收6個(gè)月-2歲、3-5歲、6個(gè)月-6歲的兒童。此外，丹麥政府還出臺(tái)了《社會(huì)服務(wù)法案》文件，規(guī)定在嬰幼兒出生后父母可以享受長(zhǎng)達(dá)24周的育嬰假和60%的假期福利補(bǔ)貼。正是由于政府在嬰幼兒托育服務(wù)方面的主導(dǎo)作用與提供的各種保障，丹麥3歲以下嬰幼兒的入托率非常高，超過(guò)60%。

(二)以美國(guó)、英國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)供給

美國(guó)托育服務(wù)的供給中市場(chǎng)發(fā)揮了主要作用，政府只是作為補(bǔ)充供給的角色參與其中，能夠充分的調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的活力，滿足當(dāng)代人們個(gè)性化的、差異化的托育服務(wù)需求，也能夠同時(shí)保障困難家庭享受到具有普惠型的托育服務(wù)供給。設(shè)立了日托中心和家庭托兒所，日托中心提供多樣化的服務(wù)來(lái)滿足人們個(gè)性化的托育服務(wù)需求，收費(fèi)情況也與機(jī)構(gòu)本身的資質(zhì)、規(guī)模、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況有關(guān)；政府對(duì)教師準(zhǔn)入和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定，只有獲得官方認(rèn)證的從業(yè)證書(shū)才有資格擔(dān)任教師，并且還要定時(shí)接受與托育相關(guān)的理論知識(shí)和實(shí)踐技能的培訓(xùn)；由于市場(chǎng)供給的私立機(jī)構(gòu)占大多數(shù)，這些機(jī)構(gòu)大多由經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的個(gè)人或集團(tuán)提供，聯(lián)邦政府會(huì)提供部分補(bǔ)助，而對(duì)于少部分的公立機(jī)構(gòu)而言，其主要對(duì)象是比較貧困的家庭，聯(lián)邦政府還專門(mén)成立了“兒童保育與發(fā)展?？睢?CCDF)項(xiàng)目保障困難家庭的兒童也能夠享受到托育服務(wù)。

英國(guó)的托育服務(wù)供給與美國(guó)類似，以市場(chǎng)供給為主，設(shè)立居家保姆的家庭式托育和托兒所。政府提供補(bǔ)充性供給服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)困難家庭的托育服務(wù)需求。政府提供財(cái)政補(bǔ)貼并且按照家庭年收入為其提供對(duì)應(yīng)的托育費(fèi)用補(bǔ)貼，不提供主要的財(cái)政支持；此外政府還對(duì)從業(yè)人員的資格認(rèn)證、專業(yè)技能、教育文憑等提出了要求。

(三)以日本為代表的混合供給

日本的托育服務(wù)供給中，以政府與市場(chǎng)的共同合作、混合供給為主，形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)覆蓋、家庭兜底”的供給方式。日本托育服務(wù)機(jī)構(gòu)有幼稚園與托兒所兩種形式，其中公立機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)大致上各占一半。日本0-3歲嬰幼兒的入托率大約為30%，水平相對(duì)較高。在資金投入方面，政府主要是對(duì)公立機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持，對(duì)私立機(jī)構(gòu)提供鼓勵(lì)性的措施和資金補(bǔ)貼，私立托育機(jī)構(gòu)的廣泛覆蓋一定程度上減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，2013年日本政府在早期保育的投入只占GDP的0.2%，這使得政府有更多資金用于對(duì)嬰幼兒家庭的經(jīng)費(fèi)投入，保障家庭能夠負(fù)擔(dān)的起嬰幼兒的托育服務(wù)，將潛在的托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)；從師資投入看，教師需要進(jìn)行入職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，在初次入園時(shí)規(guī)定實(shí)習(xí)期限，只有通過(guò)實(shí)習(xí)考核才能正式被錄用。

日本采取的是政府與市場(chǎng)混合供給的方式，既能夠緩解政府的財(cái)政支出壓力，也能夠滿足消費(fèi)者對(duì)個(gè)性化與普惠型產(chǎn)品的需求，充分發(fā)揮了二者的優(yōu)勢(shì)。

四、0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

(一)宏觀層面

由于我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，跟北歐高福利國(guó)家以及歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境方面存在差異，所以既不能一味的效仿北歐政府負(fù)擔(dān)絕大部分的托育服務(wù)供給，也不能單純的仿照英美由市場(chǎng)起著決定的供給作用。而是需要借鑒他們的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合自身發(fā)展不充分、不平衡等特征，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。首先政府在0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給中應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)作用，構(gòu)建系統(tǒng)化、體系化的托育服務(wù)體系，制定規(guī)范化的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如從業(yè)人員準(zhǔn)入考核機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、課程大綱等。其次市場(chǎng)在0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)供給中應(yīng)該積極參與，配合政府供給，滿足一些家庭差異化、高層次的托育服務(wù)需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)供給方式將會(huì)越來(lái)越受歡迎。

(二)微觀層面

微觀層面強(qiáng)調(diào)地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及需求特征對(duì)政府與市場(chǎng)的參與程度做出適當(dāng)調(diào)整。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，以多樣化的、個(gè)性化的市場(chǎng)供給為主，市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更能夠激發(fā)托育服務(wù)供給的活力，客觀上提升托育服務(wù)整體供給水平；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r一般的地區(qū)，既要滿足部分家庭個(gè)性化的需求，又要滿足部分家庭保障性的需求，需要市場(chǎng)與政府共同供給；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較落后的地方，以政府供給為主，提供保障性的、公益性的托育服務(wù)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的家庭提供必要的托育費(fèi)用補(bǔ)貼。

五、研究結(jié)論

0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有有限的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，既有純公共產(chǎn)品公益性的特征，又有私人產(chǎn)品消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性的特征，但其公益性大于競(jìng)爭(zhēng)性，在這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中，最主要的是要實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，因此，它既需要市場(chǎng)供給，也需要政府供給，并且根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，二者的參與程度也應(yīng)做出適當(dāng)調(diào)整。

綜合上述分析，國(guó)內(nèi)主要以上海市政府主導(dǎo)、南京市市場(chǎng)主導(dǎo)、青島市政府主導(dǎo)的供給方式為代表；國(guó)外主要是北歐福利國(guó)家以政府為主導(dǎo)、英美國(guó)家以市場(chǎng)為為主導(dǎo)、日本二者混合的供給模式為代表。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)以政府主導(dǎo)的供給方式為主，市場(chǎng)供給為輔，在具體實(shí)踐的微觀層面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況與需求特征合理確定二者的參與程度。