(云南師范大學(xué) 云南 昆明 650092)

自從黨的十八大召開以來，我國十分關(guān)注在經(jīng)濟高度發(fā)展下的環(huán)境生態(tài)問題，生態(tài)文明建設(shè)也定為我國的國家戰(zhàn)略。國家戰(zhàn)略決定了政府審計的方向，政府審計應(yīng)當(dāng)針對現(xiàn)實狀況，遵循生態(tài)文明建設(shè)的國家戰(zhàn)略的引導(dǎo)，在政府審計制度不斷完善的情況下強化創(chuàng)新政府環(huán)境責(zé)任審計的理念與技術(shù)，使政府環(huán)境責(zé)任審計更好的履行監(jiān)督職能，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。維護生態(tài)平衡和保護環(huán)境是關(guān)系到人類生存和社會發(fā)展的基本問題。如何開展生態(tài)文明建設(shè)也成為我國發(fā)展的重要課題，進行政府環(huán)境責(zé)任審計就是我國實行的眾多舉措之一。政府環(huán)境責(zé)任審計提出后不久就成為了一種有效的的監(jiān)督和審查手段，可以提高人們對環(huán)境的保護意識，有效地將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟與政治建設(shè)相結(jié)合，進而加強中國的生態(tài)文明建設(shè)。政府環(huán)境責(zé)任審計作為監(jiān)督工具，可以對環(huán)境和生態(tài)進行嚴格的監(jiān)督，在更加嚴格的監(jiān)督下也會使被監(jiān)督企業(yè)得到更好的發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)也能得到更好的進步。我國政府環(huán)境責(zé)任審計制度從開始執(zhí)行以來，發(fā)揮了極其重要的作用，但距離制度的完善還有不小的距離，未來還應(yīng)該在生態(tài)文明的視角下來加深認識政府審計制度，完善多位一體的環(huán)境審計政府環(huán)境責(zé)任審計的重要作用與意義格局。本文對環(huán)境責(zé)任審計進行研究，分析其作用機制，并結(jié)合實際提出實施策略有助于改善生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境管理體系，提高環(huán)境管理水平，完善多位一體化的環(huán)境審計結(jié)構(gòu)。

一、我國政府環(huán)境責(zé)任審計的發(fā)展歷程

我國政府環(huán)境責(zé)任審計工作仍處于起步階段,許多地方已開始進行環(huán)境責(zé)任審計試點工作。但對于政府環(huán)境責(zé)任審計內(nèi)容以及審計出的環(huán)境問題如何界定被審計對象應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任,由于對這些內(nèi)容尚未有統(tǒng)一明確的規(guī)定,導(dǎo)致地方實踐效果良莠不齊,出現(xiàn)審而無用的情況。我國審計界從1998年開始環(huán)境審計的理論研究。典型的研究成果是王廣金的文章《要重視城建環(huán)保審計》一文，文中提到了環(huán)保審計的重要性，得到了廣大學(xué)者的認同。張以寬(1997)提出了環(huán)境審計的合理對象與六項假設(shè)，楊樹滋和王德升(2002)提出了環(huán)境審計概念體系，李雪(2004)對環(huán)境審計進行重新界定。劉長翠(2004)認為環(huán)境審計的出現(xiàn)，以制度形式保證環(huán)保受托經(jīng)濟責(zé)任的履行，是公眾對環(huán)境管理要求提升的必然結(jié)果，。劉洪海(2016)在支撐政府環(huán)境審計的理論基礎(chǔ)上加入了社會契約理論和國家治理理論。這些學(xué)者從不同角度研究了環(huán)境審計的有關(guān)問題，豐富了我國環(huán)境責(zé)任審計的基本理論。本文在上述研究基礎(chǔ)之上，從生態(tài)文明視角展開政府環(huán)境責(zé)任審計的作用機制研究。[1]

二、生態(tài)文明視角下政府環(huán)境責(zé)任審計的作用機制

(一)監(jiān)督機制

政府機構(gòu)應(yīng)該堅定目標(biāo)，以及大限度地利用資源和保護環(huán)境。針對生態(tài)文明建設(shè)，政策有效性和合理性是監(jiān)督的主要對象，除此以外應(yīng)該監(jiān)督有關(guān)機構(gòu)貫徹和實行生態(tài)文明建設(shè)政策的情況，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，進行改正。我國有關(guān)法律規(guī)定，政府審計機關(guān)和其他有關(guān)部門都有權(quán)對被審計單位的違法違規(guī)行為作出處理、處分和處罰。這些法律規(guī)定加深了資源環(huán)境審計的監(jiān)督作用，對生態(tài)文明建設(shè)的源頭保護起到了很大的促進作用。

(二)威懾機制

能夠使被審計單位心懷敬畏，保持審計機關(guān)的威嚴形象，這種敬畏既來自于審計機關(guān)的權(quán)威和信任，還來源于審計法中規(guī)定的各種權(quán)利，威懾機制會極大地提高審計單位的工作效率，能夠達到殺一儆百的效果。由此一來，國家審計的權(quán)威性得到了提高，審計威懾機制也得到了很好地執(zhí)行。利用審計威懾機制，可以加強我國生態(tài)文明建設(shè)的實施，減少生態(tài)文明建設(shè)中肆無忌憚的動機。

(三)預(yù)警機制

審計機關(guān)可以利用跟蹤審計、專項審計、持續(xù)審計三種具有預(yù)警作用的手段，對被審計單位進行監(jiān)測，其中包括政策執(zhí)行、違法違規(guī)等行為和問題，政府審計機關(guān)搜集問題、進行處理、及時反映，上級當(dāng)局收到發(fā)現(xiàn)的問題和相關(guān)的信息，以便他們及時采取相應(yīng)措施進行反饋。

(四)協(xié)調(diào)機制

生態(tài)文明包括自然生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)及優(yōu)化、資源的節(jié)約等多個方面。所以在實行審計的過程中相應(yīng)的會涉及到規(guī)環(huán)境保護、公共交通、政府財政、水利水電等部門，在對這些部門的聯(lián)合與協(xié)調(diào)的條件下，建立一種多個部門聯(lián)合辦公的的機制，從而有效地對有關(guān)機構(gòu)和部門依法實施監(jiān)管。[2]

(五)問責(zé)機制

審計機關(guān)作為環(huán)境責(zé)任監(jiān)督機構(gòu)，可以通過有關(guān)路徑強化環(huán)境責(zé)任的審計問責(zé)：一是通過審計移送處理進行提出問責(zé)究責(zé)的建議。對于環(huán)境責(zé)任主體履責(zé)行為的否定性結(jié)論，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時移送相關(guān)主管部門、上級單位，及時協(xié)調(diào)了解責(zé)任追究的處理結(jié)果。二是通過環(huán)境監(jiān)督平臺進行聯(lián)合問責(zé)。審計機關(guān)可以聯(lián)合生態(tài)環(huán)境、財政等其他環(huán)境責(zé)任監(jiān)督部門，發(fā)揮一體化優(yōu)勢。

(六)懲治機制

由于審計機關(guān)沒有處罰權(quán)限，對于審計過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，應(yīng)及時交予公安機關(guān)及檢察機關(guān)進行處理，提出責(zé)任追究建議并應(yīng)及時與機關(guān)單位進行溝通聯(lián)系，了解處理結(jié)果，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各政府部門的活動，改進系統(tǒng)的執(zhí)行，建立更全面的機制。

三、我國政府環(huán)境責(zé)任審計的優(yōu)勢與面臨的困境

(一)我國政府環(huán)境責(zé)任審計的優(yōu)勢

1.不受其他外在因素的影響，比如，個人、社會團體及行政機關(guān)，更好的保持了審計工作的公平與公正，確保了相關(guān)結(jié)論的準(zhǔn)確性，切實加強生態(tài)文明建設(shè)。其次，政府審計資源具備較高的政治素質(zhì)，能夠準(zhǔn)確把握國家各項宏觀政策和法律法規(guī)，具有較高層次的審計效果。

2.政府審計是一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，具有綜合性強，專業(yè)性強的特點。在《審計法》中，指出政府審計可以監(jiān)督政府，下屬部門，國有金融機構(gòu)和企事業(yè)單位的財政財務(wù)收支，作用范圍廣，深度更高，能夠深入到生態(tài)文明建設(shè)中的方方面面與此同時，政府審計也是一項融合了大量專業(yè)知識的科學(xué)評估行為。根據(jù)其優(yōu)勢，可以考慮多學(xué)科知識，對生態(tài)文明建設(shè)中涉及的政策，項目，資金和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進行審計和評估。及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，采取策略，規(guī)避風(fēng)險，在很大程度上維護資源環(huán)境安全。[3]

3.政府審計是經(jīng)常性的監(jiān)督活動。政府審計的監(jiān)督活動存在于政治，經(jīng)濟，文化和社會建設(shè)的方方面面，“行政權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里,審計就跟進到哪里”，具備常態(tài)性、長效性的特點。[3]

(二)我國政府環(huán)境責(zé)任審計面臨的困境

1.在環(huán)境審計的專業(yè)方面，專業(yè)人才比較缺乏的同時，審計方法相對比較落后。主要是因為傳統(tǒng)的審計工作人員相對思想比較落后，知識結(jié)構(gòu)也比較簡單，同時在培養(yǎng)環(huán)境審計人才方面，短時間內(nèi)很難培養(yǎng)出所需要的人才，無法適應(yīng)環(huán)境審計發(fā)展的需要。

2.我國政府環(huán)境責(zé)任審計法律基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的政策支持，我國法律法規(guī)針對政府環(huán)境責(zé)任審計職責(zé)的規(guī)定條款不足，而且我國現(xiàn)階段對于環(huán)境審計缺乏明確的審計標(biāo)準(zhǔn)，使得很多審計活動無法在相應(yīng)的時間內(nèi)完成，審計質(zhì)量也不會太高。

3.環(huán)境審計的社會影響不足，我國現(xiàn)階段公眾的環(huán)境意識不強，導(dǎo)致了環(huán)境審計的輿論氛圍基礎(chǔ)薄弱，很多人都缺乏對環(huán)境審計的理解，最終使得環(huán)境審計實踐所造成的社會影響相對不足。

4.環(huán)境管理的基礎(chǔ)不足，由于財政投入無法支撐設(shè)施的維修和更換，使得各地環(huán)境監(jiān)測設(shè)施較差，造成了環(huán)境數(shù)據(jù)參考的價值比較低，甚至于無法得到對應(yīng)的數(shù)據(jù)，使得研究信息參考價值不高。

五、提升我國政府環(huán)境責(zé)任審計工作效率的對策建議

(一)加大審計人才培養(yǎng)，增強審計人員的道德規(guī)范

更加注重人才的培養(yǎng)，重視人才的引進，提高審計人員的綜合素質(zhì)，重視培養(yǎng)審計人員的職業(yè)道德，由于技術(shù)性、專業(yè)性和綜合性的要求，所以要對現(xiàn)有審計人員進行專業(yè)相關(guān)知識的培訓(xùn)和教育，擴大審計人員的知識儲備，與環(huán)境審計相接軌，將其培養(yǎng)成兼具財務(wù)會計和資源環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識的復(fù)合型人才。適當(dāng)招收環(huán)境等相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的人員，擴大資源環(huán)境審計的隊伍，優(yōu)化審計人才結(jié)構(gòu)。

(二)解決法律困境

完善的法律制度是生態(tài)審計有效實行的保障，也是規(guī)范生態(tài)審計的依據(jù)。我國應(yīng)根據(jù)國情，加快建立生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)體系，完善生態(tài)審計法律制度?？上葘δ承﹨^(qū)域開展生態(tài)審計試點工作，逐步引導(dǎo)區(qū)域及企業(yè)自愿參與，在此基礎(chǔ)上不斷完善生態(tài)審計立法，為生態(tài)審計的實施提供法律保障，使我國的生態(tài)審計盡快步入法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道。[4]

(三)增強政府環(huán)境審計的社會影響力

政府應(yīng)擴大環(huán)境審計的領(lǐng)域范圍，與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，從而對環(huán)境政策的制定和實施進行全面的監(jiān)督；應(yīng)更加注重生態(tài)系統(tǒng)的變化，并結(jié)合生態(tài)治理的手段和措施開展審計活動；在實施環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的同一時間促進經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展；在豐富環(huán)境責(zé)任審計類型的同時，在把資金審計作為重點審計的基礎(chǔ)之上增加績效審計的比重。審計機關(guān)提高對政府或其相關(guān)機構(gòu)是否完成環(huán)境目標(biāo)的關(guān)注，把重點放在環(huán)境績效審計上；審計機關(guān)在展開審計活動的同時，對政府及其相關(guān)機構(gòu)在治理環(huán)境等職責(zé)的履行情況進行全面的評價，從而更快的建立和健全政府問責(zé)機制。在審計結(jié)束后，及時向社會公布相關(guān)的審計結(jié)果，增加審計工作的透明度，這也是提高政府環(huán)境審計社會影響力的一種途徑。[5]

(四)提高環(huán)境管理的綜合能力

建立更加完善的制度來提高政府對環(huán)境管理的重視，增加對財政投入力度來促進環(huán)境管理系統(tǒng)及其設(shè)施的完善，提高環(huán)境管理系統(tǒng)的信息化水平，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的資源共享。通過規(guī)范環(huán)境管理系統(tǒng)的運行，來提高數(shù)據(jù)的可靠性和真實性。

(五)注重增強審計技能，促進專業(yè)能力提升

建立資源環(huán)境審計外聘專家制度，對審計人才進行整體培訓(xùn)。按照資源環(huán)境審計項目的實際狀況，聘請資質(zhì)優(yōu)秀的環(huán)境工程技術(shù)和環(huán)境法律等方面專家對專業(yè)人員進行培訓(xùn)教育，增強審計的專業(yè)技能，優(yōu)化審計過程，使審計人員的專業(yè)能力得到更進一步的提升，從而使得審計結(jié)果更加準(zhǔn)確，更加權(quán)威。