(三峽大學法學與公共管理學院 湖北 宜昌 443000)

一、我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀

1.整體水污染范圍廣

作為一個嚴重缺乏水資源的國家，我國的人均水資源占有量只有世界平均水平的四分之一。我國又是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用水量比重高。2017年，農(nóng)業(yè)用水量占全社會用水總量的比重為62.4%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.536。我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受到水資源不足的限制的同時，農(nóng)村水污染狀況的加劇使得其水資源匱乏的問題更為突出。整體看來，我國農(nóng)村水污染范圍較廣，農(nóng)村居民飲用水存在安全隱患。目前，全國70%以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全國有2.27億農(nóng)村人口存在飲水不安全的問題，5370萬人飲用水中氟、砷含量超標，4410萬人飲用水中鐵、錳含量超標，地表或地下飲用水源被嚴重污染的涉及9080萬人[1]。

2.局部水污染程度深

山東是我國東部農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)業(yè)露地蔬菜區(qū)、設(shè)施蔬菜區(qū)、果樹區(qū)及糧棉油作物種植區(qū)的地下水硝酸鹽含量超標率分別為65.71%、60.71%、50.98%、24.74%。青島和煙臺兩地的地下水硝酸鹽含量超過20mg/L，明顯高于其他地區(qū)[2]。我國西部地區(qū)因采礦產(chǎn)生的廢水和廢液的排放總量占全國工業(yè)廢水量的10%以上，處理率僅為4.23%[3]。水資源污染嚴重，水質(zhì)惡化明顯，對于本來水資源就匱乏的西部農(nóng)村地區(qū)無疑是限制其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

3.水污染事件頻發(fā)

農(nóng)村水污染問題不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，更加威脅著農(nóng)村居民的生命健康。2015年6月，安徽池州一化工園排污超標，污水中大量有毒物質(zhì)污染了灌溉水源，導致數(shù)千畝農(nóng)田變?yōu)榛牡亍?016年8月，重慶市長壽區(qū)云臺鎮(zhèn)黃葛村一生豬養(yǎng)殖場將大量未凈化處理的養(yǎng)殖污水排入河流中，導致附近水庫水質(zhì)受到嚴重污染。2017年8月，廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)岳埔村發(fā)生一起建筑余泥非法傾倒事件，約500平方米的魚塘被大量建筑污泥所污染，水體中汞、砷、鋅、鉛、鉻等重金屬含量嚴重超標，周邊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也受到影響。2018年5月，遼寧省開原市何家村某私營企業(yè)向河水中直接排放污水，嚴重污染當?shù)睾佣危斐筛浇B(yǎng)殖場牲畜大量死亡。

二、我國農(nóng)村水污染危機成因

1.農(nóng)業(yè)污染

我國農(nóng)業(yè)發(fā)達，糧食產(chǎn)量大，這些都離不開農(nóng)藥、化肥的使用。為了追求糧食產(chǎn)量，農(nóng)民們過度使用農(nóng)藥、化肥，卻造成了水體的嚴重污染。我國的農(nóng)藥使用率2015年為36.2%，2017年為38.8%。雖然農(nóng)藥使用率有所提升，但整體仍然處于較低水平。大部分未被利用的農(nóng)藥成分通過滲透等方式進去水體，造成地下水重金屬超標。目前，我國水稻、玉米和小麥三大糧食作物的化肥利用率僅為37.8%，而發(fā)達國家化肥利用率普遍在50%以上。尤其是氮肥的大量使用，普遍引起了硝酸鹽淋洗現(xiàn)象，造成農(nóng)村地區(qū)生活飲用水硝酸鹽含量超標。此外，農(nóng)民對于農(nóng)藥、化肥的使用很不科學，有時會誤將農(nóng)藥殘液、化肥殘渣倒入灌溉渠道，長期積累下會直接影響到灌溉水質(zhì)，又由于水體的流動性很強，還會間接污染到農(nóng)村居民的飲用水。

在全面建設(shè)新農(nóng)村的形勢下，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)也不斷蓬勃發(fā)展。但農(nóng)村尚未建立專門的畜禽糞處理廠，大多養(yǎng)殖戶也未出資投入到畜禽糞的凈化處理環(huán)節(jié)上，使得大量未處理的畜禽養(yǎng)殖污水流入水體。畜禽養(yǎng)殖污水含有大量氮和磷，會引起水體含氧量增高和水體富營養(yǎng)化，最終導致浮游藻類生物迅速繁衍，魚類大量死亡。

2.生活污水

我國農(nóng)村人口數(shù)量大，地域面積廣，是一個巨大的生活污水生產(chǎn)地。據(jù)測算，全國農(nóng)村每年人糞尿排泄物產(chǎn)生量約2.6億噸，生活垃圾2.8億噸，產(chǎn)生的生活污水達90多億噸[4]。農(nóng)村生活污水主要包括廚房污水、生活洗滌污水和廁所污水等。農(nóng)村生活污水的排放不同于城市，具有其獨特之處。一是：農(nóng)村村落之間分布相對散落，各個村莊的污水并沒有集中處理，所以排污面相對較廣。二是：農(nóng)村生活污水排放的水質(zhì)特征不穩(wěn)定，在不同的時段農(nóng)村排放污水的水質(zhì)特征具有明顯差異。三是：由于各個地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展水平不同，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村污水排放量較大，而偏遠地區(qū)的農(nóng)村排放的污水量較小，二者之間的污水排放量具有較大的空間差異性。因此，對農(nóng)村生活污水的收集和處理的難度較高。據(jù)統(tǒng)計，全國有1.15萬個鄉(xiāng)、264.5萬個村莊，村莊戶籍人口7.65億人，其中對生活污水進行處理的鄉(xiāng)僅為815 個，占全部鄉(xiāng)的7.1%[5]。在落后的污水處理條件下，絕大部分農(nóng)村居民將生活污水就近排至門前屋后的溝壑之中，有的則通過暗渠排放至河道而沒有任何凈化處理措施。

3.農(nóng)村工業(yè)污染

近年來，農(nóng)村地區(qū)不斷對外招商引資，由于政策優(yōu)惠，成本低廉，大批企業(yè)紛紛入駐。農(nóng)村工業(yè)為農(nóng)村人口提供就業(yè)崗位，增加農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)值，推動農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的同時也給農(nóng)村帶來了前所未有的環(huán)境污染問題。特別是一些高消耗、高污染的企業(yè)，這些企業(yè)大多技術(shù)落后、設(shè)備陳舊，由于城市環(huán)保要求較高，這些企業(yè)不得不從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，嚴重污染了農(nóng)村環(huán)境。另外，部分農(nóng)村地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值遠高于農(nóng)業(yè)，某些污染企業(yè)甚至成為當?shù)剞r(nóng)村的龍頭企業(yè)，支撐著當?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)政府一味追求經(jīng)濟發(fā)展，對其環(huán)保監(jiān)管力度不夠，也是農(nóng)村工業(yè)污染嚴重的一個重要原因。

三、農(nóng)村水污染防治立法存在的問題

1.立法思維依附于城市和工業(yè)

農(nóng)村水環(huán)境污染面廣、污染點多且分散，與城市水環(huán)境污染狀況存著的巨大差異，同時我國農(nóng)村面積廣闊，人口眾多，其環(huán)境污染的問題應(yīng)當?shù)玫缴鐣c法律的特別關(guān)注。然而從現(xiàn)實情況來看，由于歷史、經(jīng)濟、文化背景的不同，城市和農(nóng)村的發(fā)展差距甚遠，社會資源的分配在不斷地向城市傾斜，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制非常明顯。例如，我國在“十二五”期間針對城鎮(zhèn)供水投資達4100億元，對農(nóng)村的投資卻只有1750億元。在環(huán)境保護方面，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護設(shè)施落后，農(nóng)民環(huán)保意識弱，而我國水污染防治立法始終以城市和工業(yè)為中心，并未有效針對農(nóng)村水環(huán)境污染的特點制定相關(guān)法律條文。2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護法》共制定了七十條法律條文，其中直接提及農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護規(guī)定的僅有第三十三條、第四十九條、和第五十條。2018年1月1日最新施行的《水污染防治法》加大了對農(nóng)村水污染防治的重視程度，其中第五十二條至五十八條提及了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的問題。雖然法條數(shù)量確實有所增加，但從內(nèi)容上來看，仍然是對農(nóng)藥、化肥的使用以及農(nóng)村污水的排放等方面的粗淺規(guī)制，規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性差。總整體上來看，我國環(huán)境保護立法理念主要是以城市和工業(yè)中心，“為城市立法、為工業(yè)立法”已成為一種思維定式。如果說現(xiàn)有的制度基本不能適用于農(nóng)村可能有失武斷,但絕大部分制度是針對城市和工業(yè)污染的控制卻是不爭的事實[6]。

2.法律規(guī)定粗疏

(1)系統(tǒng)性差，針對性不足

目前，在我國的環(huán)境保護法律體系中尚未有專門的農(nóng)村環(huán)境保護法律，有關(guān)農(nóng)村水污染防治的規(guī)定零散在以《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》為主的法律法規(guī)和部門規(guī)章中。其中大部分內(nèi)容偏重于城市，對農(nóng)村水污染的實際現(xiàn)狀不夠重視，針對農(nóng)村立法的比重較小，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的監(jiān)管體制以及適用范圍等方面也缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。我國環(huán)境保護立法工作“重城市，輕農(nóng)村”，沒有把握好城市、工業(yè)以及農(nóng)村三者之間環(huán)境保護的平衡關(guān)系，難以在農(nóng)村建立一種科學、系統(tǒng)、全面的環(huán)境保護立法體系。

(2)可操作性低，強制性缺乏

在《水污染防治法》中關(guān)于農(nóng)村水環(huán)境保護的規(guī)定非常粗疏，可操作性很低，尤其是對農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)村畜禽污水處理的規(guī)定。例如，在《水污染防治法》第五十五條中提到“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達標排放，防止污染水環(huán)境?！倍鴮嶋H上在我國目前只有少數(shù)地區(qū)針對畜禽養(yǎng)殖污水制定了排放標準，大部分農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖排污沒有得到切實有效的法律規(guī)制?！端廴痉乐畏ā放c《農(nóng)藥安全使用管理條例》均規(guī)定要加強對農(nóng)藥存儲和過期失效農(nóng)藥的管理，防止造成水污染。但這些規(guī)定大多是以引導為主，不僅沒有具體規(guī)定如何加強管理農(nóng)藥、預防農(nóng)藥污染，也沒有提及違反規(guī)定造成環(huán)境污染應(yīng)當如何處罰。可見農(nóng)村環(huán)保法律側(cè)重于對農(nóng)民的指導，缺乏強制性，對于農(nóng)村環(huán)境污染活動的拘束力不足。

3.監(jiān)管機制缺失

根據(jù)《水污染防治法》的規(guī)定，水環(huán)境保護工作由縣級以上人民政府負責規(guī)劃，水污染防治統(tǒng)一由縣級以上人民政府環(huán)境主管部門負責監(jiān)管，主要有交通、水行政、國土資源、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等多個部門，還有重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)。水環(huán)境保護主管部門如此之多，容易造成部門之間職責范圍模糊不清，執(zhí)法主體不明確等不良后果。在環(huán)境立法的“城市中心”主義的背景下，我國農(nóng)村沒有獨立的水環(huán)境管理體制，實際上施行的仍然是城市水環(huán)境保護管理體制。目前，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立專門的環(huán)境保護機構(gòu)，也沒有專門的環(huán)境監(jiān)管人員。由于農(nóng)村人口分散和水污染面廣等特點，縣級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管難以深入農(nóng)村，對環(huán)境污染活動不能及時發(fā)現(xiàn)并制止。一些偏遠地區(qū)的農(nóng)村甚至得不到監(jiān)管，環(huán)境污染活動肆意妄為，使得城市化的水環(huán)境管理體制在農(nóng)村施行困難。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護辦公室，但由于鄉(xiāng)政府人力資源有限，環(huán)保辦公室負責人大多身兼數(shù)職，不能全身心的投入到環(huán)境監(jiān)管工作中,所以農(nóng)村環(huán)境狀況基本是無人監(jiān)管。

4.農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)缺失

環(huán)境知情權(quán)是公眾參與環(huán)境保護和行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的重要前提，依法保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)對農(nóng)村的環(huán)境保護有著重要意義[7]。在農(nóng)村環(huán)境形勢日益嚴峻的今天，農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境狀況缺乏安全感，他們比任何時候都迫切需要了解他們所在農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量信息。《水污染防治法》規(guī)定縣級人民政府應(yīng)當向社會公布環(huán)境保護目標以及水環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)狀況。但農(nóng)村地區(qū)對環(huán)境保護的重視力度不夠，政府環(huán)境信息不公開或是公開不充分早已司空見慣，導致大部分農(nóng)民對所處農(nóng)村的環(huán)境信息一無所知，即使自身環(huán)境利益受損也渾然不知?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定了任何單位和個人擁有對污染損害水環(huán)境的行為的監(jiān)督和舉報的權(quán)利，但廣大農(nóng)民對于水環(huán)境信息的不甚了解，使得他們根本無法及時有效地行使這項權(quán)利。

四、國外農(nóng)村水污染防治經(jīng)驗

1.美國

美國對于農(nóng)業(yè)水污染的立法非常注重系統(tǒng)性和配套性。1972年的《清潔水法》提出了“最大日負荷總量”的計劃，該法是美國涉及農(nóng)業(yè)面源污染的第一部法律。隨后《清潔水法》的修正案中關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染又提出了“農(nóng)村潔水計劃”。該計劃規(guī)定：對于主動采取防治措施積極降低農(nóng)業(yè)面源污染的農(nóng)民，政府應(yīng)補貼或是減免稅額。1987年的《水質(zhì)法》和1989年的《總統(tǒng)水質(zhì)動議法》都提出要控制農(nóng)業(yè)面源污染，保護水資源免受農(nóng)藥、化肥的污染。為了控制農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用，美國制定了《聯(lián)邦農(nóng)藥法》，對農(nóng)藥的成分、雜質(zhì)含量以及對人體健康的影響等多項數(shù)據(jù)和指標進行了嚴格要求，同時嚴格控制農(nóng)藥的生產(chǎn)、流通和使用。美國政府雖然沒有制定統(tǒng)一的化肥法律，但是大部分州都制定了各自的化肥法律，可以說美國的一部分州對于農(nóng)業(yè)面源污染的立法已經(jīng)相當完備，甚至走在了國家的前面。

2.日本

鑒于城市與農(nóng)村污水處理模式的不同，除了《環(huán)境基本法》、《水污染防治法》等法律外，日本還針對農(nóng)村污水的特點專門施行了《凈化槽法》。按照《凈化槽法》的規(guī)定，在政府補貼下農(nóng)村每戶安裝凈化槽，單獨處理污水，凈化槽出水穩(wěn)定且除去率高達90%，污水處理后可直接排放，具有費用低、見效快的特點。日本還不斷推行環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)，實施了《關(guān)于促進高持續(xù)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式采用的法律》，既保障了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，又兼顧了環(huán)境質(zhì)量。日本還頒布了《肥料管理法》和《家畜排泄物法》等多部法律，加強對農(nóng)藥、化肥以及畜禽污水的管控。此外，日本對于水環(huán)境的保護不僅僅是停留在立法和技術(shù)層面上，更加值得借鑒的是日本對于水環(huán)境保護理念的宣傳和教育。日本從小學開始就把環(huán)境保護作為學生的必修課，他們把環(huán)境保護理念當作一種文化來宣傳，使得日本公民的環(huán)境保護意識非常強烈，每個人都把保護環(huán)境都作為自己義不容辭的責任。

五、我國農(nóng)村水污染防治立法完善對策

1.轉(zhuǎn)變立法理念，樹立公平的環(huán)境立法價值觀

一部法律的價值定位反映著法律創(chuàng)制和實施的宗旨，對觀念變革、制度創(chuàng)新具有積極意義[8]。公平正義是法律所追求的重要價值，所以在水環(huán)境保護立法方面應(yīng)當同時兼顧城市與農(nóng)村。目前，我國農(nóng)村水污染形勢嚴峻，基于環(huán)境公平理念，水污染防治立法不應(yīng)過于關(guān)注城市和工業(yè)的環(huán)境污染狀況，而應(yīng)打破“為城市和工業(yè)立法”的思維固式，全面重視農(nóng)村水污染防治的問題。在環(huán)境保護立法和政策制定上，應(yīng)當給予農(nóng)村適當?shù)膬A斜，在一些重要的環(huán)境保護法律中加大農(nóng)村水污染防治立法的比重，特別是在《水污染防治法》中，要加大對農(nóng)村水環(huán)境的保護力度，強調(diào)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要性，并積極推廣農(nóng)村水污染防治技術(shù)，結(jié)合農(nóng)村水污染實際情況，有針對性的制定專門的農(nóng)村水環(huán)境保護制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境保護二者之間的關(guān)系，實現(xiàn)水污染防治立法城鄉(xiāng)并重的環(huán)境公平理念。

2.優(yōu)化農(nóng)村水污染防治法律規(guī)范

(1)細化法律規(guī)定

農(nóng)村水污染防治法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)藥、化肥以及畜禽污水等方面的規(guī)定過于粗淺，應(yīng)通過細化現(xiàn)有法律規(guī)定，制定國家或者地方強制性標準等方式來加強法律規(guī)范的可操作性，將一切農(nóng)村水污染防治法律規(guī)范落到實處。例如，在對農(nóng)藥、化肥的監(jiān)管方面，現(xiàn)有法律法規(guī)應(yīng)當明確農(nóng)民到指定經(jīng)銷點購買正規(guī)農(nóng)藥、化肥。若不按照說明書規(guī)定使用農(nóng)藥、化肥而造成水污染，應(yīng)當受到強制性處罰。在畜禽污水管理方面，應(yīng)當明確規(guī)定畜禽養(yǎng)殖密度、規(guī)模，強制凈化處理畜禽污水，并嚴格制定污水排放標準，對于未經(jīng)處理的或者處理不達標的污水禁止排放，同時規(guī)定強制性的處罰措施。在飲用水安全方面，也應(yīng)當制定農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生標準以及農(nóng)村飲用水安全保障制度，定期檢測水體質(zhì)量，保障農(nóng)村居民飲用水安全。

(2)加強地方環(huán)境立法

環(huán)境問題具有明顯的地域性，我國多數(shù)農(nóng)村水污染問題也都具有“地方特色”。目前，我國環(huán)境立法基本屬于一種“中央立法主導，地方立法照搬”的立法模式，這種立法模式存在著很大的弊端：行政主導環(huán)境治理，缺乏地方經(jīng)驗的總結(jié)，公眾無法參與到環(huán)境治理中來[9]。地方政府應(yīng)當意識到環(huán)境保護地方立法的重要性，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村地域和文化特征制定更具有操作性和實踐性的地方性環(huán)境保護法律。特別是在中央環(huán)境立法存在規(guī)定模糊甚至是立法空白時，地方立法應(yīng)當在不違反上位法的情況下進行創(chuàng)造性的立法。一部成功的環(huán)境保護地方性法律不僅能夠切實有效地治理地方環(huán)境問題，還能為中央環(huán)境立法提供成熟的地方經(jīng)驗，積極推動我國環(huán)境法制的進程。

3.健全農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管制度

目前，縣級的環(huán)境保護監(jiān)管部門的已經(jīng)無法有效地監(jiān)管廣大而分散的農(nóng)村地區(qū)，為了加強對農(nóng)村水環(huán)境的監(jiān)管，亟需建立農(nóng)村水環(huán)境保護垂直監(jiān)管制度?？h級環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管需求，在不斷加強自身環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)標準化的建設(shè)的同時，積極推行水環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)職能下放，通過在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)保所，將環(huán)境監(jiān)管職能覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所應(yīng)具有水環(huán)境管理事務(wù)方面的統(tǒng)管地位，原有環(huán)境分管部門應(yīng)當積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的水環(huán)境監(jiān)管工作，著力打擊農(nóng)村水污染活動，不斷改善和治理農(nóng)村水環(huán)境。

4.完善環(huán)境公眾參與機制

在推行農(nóng)村水污染防治工作中，農(nóng)民群眾是國家政策和法律的實施對象，是維持農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量的主要力量。因此，農(nóng)村環(huán)境信息應(yīng)當定期對外公布，保障農(nóng)民群眾的環(huán)境知情權(quán)。在制定水污染防治法律法規(guī)以及有關(guān)水環(huán)境方面的發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)當廣泛而充分地聽取當?shù)剞r(nóng)民群眾的意見，了解農(nóng)民群眾的真實意愿，充分保障其環(huán)境決策權(quán)。環(huán)境治理不僅需要依靠環(huán)境監(jiān)管部門的行政管理，還需要廣大農(nóng)民群眾的環(huán)境監(jiān)督。環(huán)保部門一方面要嚴厲打擊環(huán)境違法活動，一方面要鼓勵農(nóng)民群眾積極行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，彌補行政管理手段的不足。在農(nóng)村地區(qū)要不斷加強對環(huán)境保護的教育宣傳工作，將環(huán)境保護的理念融入農(nóng)民群眾的生活，積極引導農(nóng)民群眾樹立農(nóng)村生態(tài)和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展觀。