張佳

國際氣候治理建章立制，中國推動國際合作應(yīng)對挑戰(zhàn)

20世紀八九十年代，國際社會對環(huán)境與發(fā)展問題日益關(guān)注和重視，氣候治理提上議程。1990年聯(lián)大授權(quán)談判制定國際氣候公約。1992年國際社會達成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。由于公約是框架性質(zhì)的，沒有對各國行動提出具體義務(wù)和要求。1995年公約第一次締約方會議（COP1）授權(quán)談判制定一項有法律約束力的文書，為發(fā)達國家確立2000年后具體減排義務(wù)。1997年公約COP3在日本京都舉行，會議達成了《京都議定書》。

孫林（曾任外交部條法司司長，是中國最早參與公約談判的代表團團長，并曾在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署任職）：

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了國際合作應(yīng)對氣候變化的目標、原則和機制框架，奠定了全球氣候治理的法律基礎(chǔ)，有人稱之為“氣候憲法”。中國對談判前期準備以及公約談判都積極參與并做出重要貢獻。我們在談判最初就提出了完整的公約草案提案，這在中國參與國際公約談判史上還是首次，為我們后來能在公約談判過程中發(fā)揮積極建設(shè)性作用奠定了重要基礎(chǔ)。我們在中方提案中列有一條關(guān)于公約原則的單獨條款，包括環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自能力等。在后來的實際談判中，我們與77國集團和其他國家一起，將這些重要原則納入公約并得到全面體現(xiàn)，維護了發(fā)展中國家的合法權(quán)益，共同努力制定了一個好的框架公約。這些原則一直指導(dǎo)著發(fā)展中國家與發(fā)達國家在氣候變化領(lǐng)域磋商與談判，促成合作共贏，其理念還深刻影響到環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的其他條約。

公約在1992年巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議期間開放簽署。當時我們派出了自恢復(fù)聯(lián)合國合法席位以來規(guī)模最大的代表團出席里約會議。我有幸見證了時任國務(wù)院總理李鵬代表中國簽署公約。同年我們就批準了公約，成為首批締約方。

當?shù)貢r間2018年12月15日，聯(lián)合國氣候大會在波蘭卡托維茲閉幕。備受關(guān)注的《巴黎協(xié)定》實施細則在此次大會最后一刻得以通過。前排左四為中國氣候變化事務(wù)特別代表解振華。

中國在公約談判制定中的建設(shè)性努力和貢獻受到各方贊譽。我隨后還應(yīng)聘從中國政府借調(diào)到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署工作，負責(zé)環(huán)境法方面的工作，繼續(xù)推動在可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上的各國環(huán)境保護工作和國際合作，保護全球環(huán)境。

劉振民（現(xiàn)任聯(lián)合國主管經(jīng)社事務(wù)的副秘書長，曾任外交部條法司司長、部長助理、副部長、中國駐紐約聯(lián)合國代表團大使和副代表、中國駐日內(nèi)瓦聯(lián)合國代表團大使和常駐代表等）：

1997年達成的《京都議定書》為發(fā)達國家規(guī)定了有法律約束力的量化減排指標，是公約框架下的第一項重要成果，是全球進入溫室氣體減排時代并采取具體行動的開始。議定書制定過程中，我們與77國集團堅定維護發(fā)展中國家利益，確保議定書符合公約確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。當時美國等西方國家要求發(fā)展中國家自愿承諾減排，遭到發(fā)展中國家反對。最終議定書為發(fā)達國家設(shè)定了2008至2012年間六種溫室氣體的整體減排和國別減排指標，沒有為發(fā)展中國家規(guī)定減排或限排義務(wù)。但由于議定書采取的是“自上而下”的治理模式，是一種相對強勢的制度安排，故后來生效艱難以及參與性不夠也與此有關(guān)。當時美國作為全球頭號排放大國在達成協(xié)議時曾接受議定書，但后來又拒絕參加。由于議定書設(shè)定的生效條件比較嚴苛，又由于美國的缺席，議定書在通過后又延宕了八年才生效。

從1996年起，我在不同年代以不同身份參與了氣候變化談判，包括《巴黎協(xié)定》，可以說見證了全球氣候變化治理的發(fā)展歷程。議定書第12條設(shè)立的“清潔發(fā)展機制”允許發(fā)達國家在發(fā)展中國家通過項目合作開展減排行動，既幫助發(fā)達國家履行義務(wù)，也幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一大批合作項目落地生根，開啟了全球減排合作的成功實踐。總體而言，議定書是偏理想主義的，“自上而下”的減排模式有其歷史局限性，但議定書仍然對推進全球氣候治理發(fā)揮了重要作用。隨著國際力量對比和排放格局的變化，國際氣候治理在不斷發(fā)展演變，國際社會也在新的歷史條件下進行新的探索，國際合作應(yīng)對氣候變化的征程仍然任重道遠。總的看，中國在全球氣候治理中扮演越來越重要角色，發(fā)揮的作用也越來越大。

國際氣候治理發(fā)展演變，中國地位和作用越來越重要

2005年《京都議定書》第一次締約方會議啟動了議定書第二承諾期談判，討論發(fā)達國家2012年后的減排指標。由于發(fā)展中國家溫室氣體排放增長迅速，發(fā)達國家要求啟動一個為所有國家確立減排義務(wù)的談判進程。2007年締約方會議通過“巴厘路線圖”，啟動“雙軌”談判進程：一是談判確定議定書下發(fā)達國家締約方進一步減排指標，二是就加強公約全面有效和可持續(xù)實施展開談判，即加強公約所有締約方的行動。兩項談判都應(yīng)在2009年哥本哈根會議上完成。

于慶泰（外交部首任氣候變化談判特別代表，曾任中國駐坦桑尼亞、捷克、芬蘭大使）：

2009年是氣候變化談判的“大年”。先是聯(lián)合國召開氣候峰會，時任國家主席胡錦濤出席。年底又在哥本哈根舉行締約方會議，時任國務(wù)院總理溫家寶出席。兩位國家領(lǐng)導(dǎo)人同一年間分別出席同一議題的國際會議，這是以前從沒有過的。哥本哈根會議是一次規(guī)模空前的會議，有120多位國家元首和政府首腦出席，5萬多人參會;也是一次激烈較量、備受爭議的會議。會前國際社會對會議的期待很高，但是國際談判的氛圍不是很好。受到金融危機影響的發(fā)達國家想轉(zhuǎn)嫁自身責(zé)任，極力壓發(fā)展中大國共同減排，雙方分歧和矛盾突出，其焦點是要不要堅持公約確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。中國快速發(fā)展成為排放大國和第二大經(jīng)濟體，成為發(fā)達國家的重點施壓對象，自身發(fā)展權(quán)益受到嚴峻挑戰(zhàn)。溫家寶總理在哥本哈根展開密集外交斡旋，在最后危急時刻，與印度、巴西、南非和美國共同推動達成了一項沒有法律約束力的政治共識——《哥本哈根協(xié)議》，避免了會議無果而終的局面。哥本哈根會議未能如期完成談判任務(wù)，但氣候變化談判還是向前推進了。

在此期間，中國國內(nèi)低碳發(fā)展也提上了日程。2003年中央提出科學(xué)發(fā)展觀并將其作為執(zhí)政理念。2006年中國主動提出了第一個自愿減排目標，即2010年單位GDP能耗要比2005年下降20%左右。2009年又提出到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%?45%。一般來說，發(fā)達國家在人均GDP4萬至5萬美元時，大體上排放會比較平緩，有些國家開始下降，有些國家還在增長。中國在人均GDP僅有4000美元時就開展減排行動并提出了碳強度下降的目標。此外，還制定了應(yīng)對氣候變化的國家方案，是發(fā)展中國家里第一個提出的，在國際社會上產(chǎn)生了很大反響，也帶動了其他發(fā)展中國家自主適當減排行動的提出，這是后來“巴厘路線圖”雙軌談判進程能夠成為可能的重要基礎(chǔ)。2007年中國成立了國家應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是國務(wù)院總理。也是在同年，外交部設(shè)立了應(yīng)對氣候變化對外工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立氣候變化談判特別代表。我有幸成為第一任特別代表。

黃惠康（外交部第二任氣候變化談判特別代表，曾任條法司司長，駐馬來西亞大使）：

2010年墨西哥坎昆會議是在氣候變化談判陷入低谷后的一次“重整旗鼓”。坎昆會議上各方吸取哥本哈根會議教訓(xùn)，更加注重以公開透明、廣泛參與、先易后難、循序漸進的方式來推進談判，談判氣氛趨于務(wù)實理性。會議在《哥本哈根協(xié)議》的政治共識基礎(chǔ)上就推進“巴厘路線圖”雙軌談判做出進一步安排，一定程度上消除了國際社會對聯(lián)合國多邊進程的質(zhì)疑，增強了各方對談判前景的信心?？怖h前，中國還舉辦了天津會議。天津會議是“巴厘路線圖”雙軌談判中的一次例行工作組會議，是中國第一次承辦公約框架下相關(guān)會議。當時發(fā)達國家更愿意搞雙軌機制外的小范圍談判，對承辦工作組會議反應(yīng)消極，也不愿意提供相應(yīng)資金支持。發(fā)展中國家協(xié)商后認為，為確保談判在現(xiàn)行雙軌內(nèi)進行，發(fā)展中國家應(yīng)積極承辦會議。就是在這種背景下，中國舉辦了天津會議，為年底坎昆會議取得積極成果奠定了基礎(chǔ)。

李燕端（外交部第三任氣候變化談判特別代表，曾任駐薩摩亞大使）：

2011年德班會議和2012年多哈會議是“巴厘路線圖”的收官階段，確定了2020年前的相關(guān)安排，也開啟了2020年后氣候治理新機制的談判進程。2011年德班會議授權(quán)談判制定適用于所有締約方的2020年后全球合作應(yīng)對氣候變化的制度安排，也就是后來2015年通過的《巴黎協(xié)定》。2012年多哈會議是承上啟下的會議，達成了關(guān)于《京都議定書》第二承諾期的多哈修正案，為發(fā)達國家設(shè)定了2013至2020年的減排指標，結(jié)束了“巴厘路線圖”談判，同時進一步規(guī)劃了關(guān)于2020年后新機制的談判進程。中國代表團在堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的同時，也為會議最終達成共識做出了重要貢獻。但遺憾的是，多哈修正案到現(xiàn)在仍未生效。日本、新西蘭、俄羅斯拒絕參加第二承諾期，美國和加拿大因為沒有批準或退出《京都議定書》所以也沒參加。

國際氣候治理轉(zhuǎn)型進入新階段，中國與時俱進發(fā)揮引領(lǐng)作用

《巴黎協(xié)定》談判歷時四年，于2015年巴黎大會上達成，是近年國際社會通過的多邊條約中的一份“明星協(xié)議”，包括中國國家主席習(xí)近平在內(nèi)的150多位國家領(lǐng)導(dǎo)人出席了該次大會開幕活動，盛況空前;它也是多邊條約開放簽署日簽署國最多的、批約生效最快的國際條約之一。巴黎大會后，國際社會又經(jīng)過三年談判，并頂住美國退約帶來的沖擊，于2018年卡托維茲會議上達成了《巴黎協(xié)定》實施細則。

高風(fēng)（外交部第四任氣候變化談判特別代表，曾任《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處高級法律官員）：

《巴黎協(xié)定》確定了以“國家自主貢獻”為核心的“自下而上”相對寬松靈活的減排模式，是一份全面、均衡、有力度的協(xié)定，是全球氣候治理史上的重要里程碑。中國對協(xié)定的達成和生效功不可沒。中方展開了密集雙邊磋商，先后同多方共同發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，不斷為多邊進程凝聚共識，為巴黎大會的成功奠定了基礎(chǔ)。協(xié)定中有不少規(guī)定就是直接來源于中美、中法在巴黎大會前就氣候變化問題發(fā)表的聯(lián)合聲明。習(xí)近平主席、時任國務(wù)院副總理張高麗等國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視、靠前指揮，多次出席相關(guān)國際會議，闡述中方立場和主張，廣泛做有關(guān)各方工作。中國代表團以積極建設(shè)性姿態(tài)全方位參與了各階段各項議題談判，推動各方彌合分歧、凝聚共識。中國充分展現(xiàn)了大國外交的氣度和風(fēng)范，中國的獨特作用和重要貢獻也得到了國際社會的廣泛認可。協(xié)定通過后，中國又繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，積極推動協(xié)定的簽署、生效和實施。張高麗副總理出席了2016年4月協(xié)定簽署儀式并代表中國簽署了協(xié)定。同年9月G20杭州峰會期間習(xí)近平主席聯(lián)同美國總統(tǒng)共同向聯(lián)合國秘書長交存了參加協(xié)定的法律文書，為協(xié)定生效注入政治推動力。這也是近年來我國國家元首首次親自交存條約批準書。中美交存后其他國家批約速度大幅提升，協(xié)定當年就生效了，大大超過了原先預(yù)期。在全球氣候治理領(lǐng)域，中國逐步走向世界舞臺的中央，這既是國際社會對中國的期待，也是中國外交積極謀劃和主動作為的結(jié)果。

時任外交部副部長劉振民（左側(cè)中手持話筒者）在2015年氣候變化巴黎大會期間接受中外媒體聯(lián)合采訪。

我長期工作在氣候變化國際談判的一線。在我擔(dān)任特別代表的幾年里，我們思考最多的、說的最多的是“應(yīng)對氣候變化不是‘別人要我做，而是‘我要做”。中國國內(nèi)加快發(fā)展轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的進程與全球推進氣候和環(huán)境治理的進程基本上是契合的、相互促進的。無論在國際還是國內(nèi)，綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為共識，并且在不斷凝聚力量。

茍海波（外交部第五任氣候變化談判特別代表，曾任駐荷蘭使館法律參贊）：

《巴黎協(xié)定》初步構(gòu)建了2020年后應(yīng)對氣候變化國際機制的整體框架，解決了國際氣候治理的格局性問題。2018年卡托維茲會議上通過的實施細則則為協(xié)定實施提供了可操作的具體規(guī)范，維護了各方對氣候治理多邊進程的信心，鞏固了全球向綠色低碳轉(zhuǎn)型的勢頭?；仡欉@三年的歷程，中國作為負責(zé)任大國，繼續(xù)發(fā)揮中流砥柱和引領(lǐng)作用，在美國宣布退約的情況下，同其他各方一道，堅定支持和維護多邊進程，為全球氣候治理穩(wěn)盤固局;建設(shè)性參與談判進程，多次提交中國方案，在卡托維茲會議展開穿梭外交，積極“搭橋”推動各方相向而行;積極參與“塔拉諾阿”促進性對話，并推動G20等治理平臺為氣候變化談判進程注入政治推動力。

中共十九大報告指出，中國“引導(dǎo)氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者和引領(lǐng)者”?？梢哉f，今天的局面和成就是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。建國70年來，中國經(jīng)歷了從站起來到富起來再到強起來的過程，我們對于自身發(fā)展和與世界關(guān)系的認識也在不斷深化。中國提出建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建人類命運共同體，這是中國的時代主張和理想追求。展望未來，我們會繼續(xù)為推動建設(shè)美麗中國和美麗世界而不懈努力。氣候領(lǐng)域也是中國參與全球治理的縮影。習(xí)主席指出，中國始終做“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者”。隨著中國的改革深化、國力提升、能力增強和理念發(fā)展，相信我們能夠在推動國際治理方面發(fā)揮更加積極的建設(shè)性作用，為人類社會發(fā)展做出更大貢獻。