周新軍，柴 源，王 婕,2

(1.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.廣東育資律師事務(wù)所，廣東 廣州 510006)

一、有關(guān)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端

轉(zhuǎn)基因技術(shù)興起于20世紀(jì)70年代的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。由于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品是否會(huì)對(duì)人體健康及環(huán)境產(chǎn)生危害目前尚不確定，各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品持有不同的看法，導(dǎo)致其制定的相關(guān)法律規(guī)定也有較大差異，這些差異使得轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端頻發(fā)。

2003年5月，美國(guó)、加拿大和阿根廷分別要求與歐盟在世貿(mào)組織框架下，就歐盟和它的成員國(guó)有關(guān)阻礙或停止美國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。美國(guó)認(rèn)為，從1998年以來(lái)歐盟延緩兩國(guó)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的審查和批準(zhǔn)，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品引入。同年6月，雙方磋商未果。2003年8月，美國(guó)、加拿大、阿根廷分別要求成立專家小組處理糾紛，他們作為申訴方認(rèn)為歐盟及其成員國(guó)違反了《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(簡(jiǎn)稱SPS)、《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》(簡(jiǎn)稱TBT)中的相關(guān)條款。

本案的法律爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一是WTO協(xié)定與《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的法律適用問(wèn)題。歐盟認(rèn)為，WTO協(xié)定與《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》)之間的部分條款是互相補(bǔ)充的關(guān)系，對(duì)WTO框架下的協(xié)議的理解和運(yùn)用要參考WTO之外的有關(guān)國(guó)際法準(zhǔn)則。歐盟采取的行為是根據(jù)WTO項(xiàng)下協(xié)定中相關(guān)條款作出的，依循了《議定書(shū)》中的預(yù)防原則和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的國(guó)際法準(zhǔn)則。美國(guó)認(rèn)為自己尚未簽署《議定書(shū)》，所以《議定書(shū)》不能用來(lái)解決美歐之間的糾紛；認(rèn)為歐盟全面中止轉(zhuǎn)基因的審查批準(zhǔn)程序并未依據(jù)SPS第5.1和2.2條需要遵守科學(xué)證據(jù)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求；并聲稱預(yù)防性原則不是一項(xiàng)國(guó)際法原則，各國(guó)也不能依據(jù)它對(duì)行為作出有意義的指導(dǎo)。

專家小組支持美國(guó)的觀點(diǎn)，裁決美國(guó)勝訴。專家小組認(rèn)為歐共體對(duì)轉(zhuǎn)基因的中止審批行為違背了《SPS協(xié)定》附件C和第8條的規(guī)定，但專家小組對(duì)預(yù)防性是否為國(guó)際法原則沒(méi)有給出明確解釋，而是回避了它。此案中雖然美國(guó)勝訴，但專家小組并沒(méi)有明確界定《議定書(shū)》中預(yù)防原則的法律地位問(wèn)題，這使得以后的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易案中，能否將預(yù)防原則作為一項(xiàng)普遍的國(guó)際法原則進(jìn)行適用具有相當(dāng)大的不確定性。

二、目前國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)制的國(guó)際規(guī)范

從整體上看，目前國(guó)際貿(mào)易中涉及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)制的國(guó)際規(guī)范，主要有WTO項(xiàng)下國(guó)際條約和《生物多樣性公約》項(xiàng)下的相關(guān)國(guó)際條約。以下對(duì)這兩大國(guó)際規(guī)范中關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的規(guī)制作簡(jiǎn)要介紹。

(一)WTO項(xiàng)下協(xié)議的規(guī)制

目前WTO體系中尚不存在專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)則，其項(xiàng)下涉及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)定的，主要包括GATT 1994、《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》以及《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)議》的相關(guān)條款。

1.1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定

GATT 1994包含與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有關(guān)的多項(xiàng)原則，其中最重要的原則是非歧視原則。

非歧視原則體現(xiàn)在最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則兩個(gè)方面。非歧視原則的重要意義在于，如果轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品被視為同類產(chǎn)品，那么某一成員國(guó)采用針對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品制定的特殊政策法規(guī)，將有可能違反WTO的非歧視原則。然而，為了適應(yīng)全球現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況和不同發(fā)展水平國(guó)家的需要，在非歧視原則之下，GATT 1994中也存在一些例外規(guī)定，即允許成員國(guó)在一定條件下為一定目的采取貿(mào)易管制措施。其中，與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全關(guān)系最密切的為第20條第1、2款，即只要不對(duì)情況相同的成員國(guó)構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制，任何成員國(guó)都有權(quán)采取“為維護(hù)公共道德、為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康”所必需的措施，這為成員國(guó)針對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全制定相關(guān)國(guó)際貿(mào)易政策法規(guī)提供了法律支持。

2.《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》

《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》(Agreement on the Application of Sanitaryand Phytosanitary Measures，SPS)是WTO項(xiàng)下的多邊貿(mào)易協(xié)議，是對(duì)關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第20條第2款的具體化。SPS賦予成員方為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康而采取動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫措施權(quán)利的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)采取的這些措施不應(yīng)濫用于貿(mào)易保護(hù)主義或?qū)?guó)際貿(mào)易造成變相限制。在該價(jià)值取向下，SPS為各成員國(guó)規(guī)定了一系列在制定和實(shí)施SPS措施時(shí)必須遵循的原則，違反這些原則將有可能承擔(dān)構(gòu)成貿(mào)易壁壘的后果。

在SPS諸原則中，與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全關(guān)系最密切的為科學(xué)證據(jù)原則與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則。

(1)科學(xué)證據(jù)原則

SPS協(xié)定中第2條第2款、第3條第3款、第5條第2款[1]均對(duì)“科學(xué)依據(jù)”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，指出各成員實(shí)施的任何動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施都應(yīng)以科學(xué)原理為依據(jù)；各成員實(shí)施或維持的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施高于國(guó)際水平時(shí)，也要有科學(xué)依據(jù)；各成員在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，也應(yīng)首先考慮現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)。從上述條款可以看出，科學(xué)證據(jù)是實(shí)施衛(wèi)生檢疫措施的基本標(biāo)準(zhǔn)，是一切動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的基本要求，SPS各成員國(guó)如果在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施相關(guān)的衛(wèi)生檢疫措施，都要提供充分的科學(xué)證據(jù)證明其必要性。

科學(xué)證據(jù)原則之下也存在例外，具體規(guī)定于SPS第5條第7款中，即在科學(xué)證據(jù)不足夠時(shí)，成員仍可依照得到的相關(guān)事實(shí)使用臨時(shí)檢疫方法，但需要主動(dòng)獲取必要的補(bǔ)充信息，并在合理期限內(nèi)完成對(duì)衛(wèi)生檢疫措施的評(píng)價(jià)。由于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的未知性，在科學(xué)證據(jù)不足時(shí)，作為進(jìn)口國(guó)的SPS成員政府基于對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，可能需要采取臨時(shí)檢疫措施。該例外條例的設(shè)置，為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的法律適用提供了一定的支持。

(2)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則

SPS第5條規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施要求，這一條規(guī)定明確了SPS措施的實(shí)施應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)。第1、2、3款分別規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用范圍(即僅針對(duì)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康)、評(píng)估依據(jù)(科學(xué)證據(jù)等)、應(yīng)考慮的經(jīng)濟(jì)因素(控制風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)實(shí)際開(kāi)支等)。第5條第4款和第5款強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的，即在采取適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平時(shí)，一定要將此種保護(hù)水平對(duì)貿(mào)易造成的不利影響降至最低，不得超過(guò)必要程度或造成不合理的差異，從而在國(guó)際貿(mào)易上構(gòu)成對(duì)其他成員的歧視或變相限制。

3.《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》

《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT)在制定、采用和實(shí)施技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或合格評(píng)定程序方面對(duì)成員分別作出了規(guī)定和不同要求，其宗旨是規(guī)范各成員實(shí)施技術(shù)性貿(mào)易法規(guī)與措施的行為，減少和消除貿(mào)易中的技術(shù)性壁壘。其中關(guān)于標(biāo)識(shí)的相關(guān)要求和規(guī)定與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的關(guān)系最為密切。TBT序言中規(guī)定：“但是期望這些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)包裝、標(biāo)志和標(biāo)簽的要求……不要給國(guó)際貿(mào)易制造不必要的障礙”。由此可以看出，TBT的目的之一是防止其成員國(guó)在有關(guān)“包裝、標(biāo)志和標(biāo)簽”等標(biāo)識(shí)方面存在不合理規(guī)定而對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生不利影響，同時(shí)也表明對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的“標(biāo)識(shí)”屬于TBT的調(diào)整范圍?，F(xiàn)存的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)簽有兩種類型：一種是否定性標(biāo)簽，它明確告知消費(fèi)者“本產(chǎn)品不含有轉(zhuǎn)基因成分”；另一種是確定性標(biāo)簽，它提醒消費(fèi)者“本產(chǎn)品可能含有轉(zhuǎn)基因成分”。否定性標(biāo)簽一般由廠商自愿做出，因?yàn)檫@種標(biāo)簽通常會(huì)使消費(fèi)者消除顧慮，購(gòu)買其產(chǎn)品；確定性標(biāo)簽一般是由政府作出的強(qiáng)制性規(guī)定，大多適用于包含特殊成分或具有特殊品質(zhì)的產(chǎn)品。

需要注意的是，TBT還要求成員遵守非歧視義務(wù)，包括最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則兩個(gè)方面，前者要求成員國(guó)給予不同貿(mào)易伙伴的同類產(chǎn)品以相同待遇；后者要求成員國(guó)必須給予進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的同類產(chǎn)品以同等待遇[2]。這意味著，如果轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品和非轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品屬于“同類產(chǎn)品”，進(jìn)口國(guó)向出口國(guó)提出針對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識(shí)的特別要求，則違反非歧視義務(wù)。

(二)生物多樣性公約項(xiàng)下的規(guī)制

1.《生物多樣性公約》

《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)(以下簡(jiǎn)稱《公約》)于1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)，1993年12月29日生效，目前共196個(gè)締約方，除美國(guó)外的主要發(fā)達(dá)國(guó)家都己簽署并批準(zhǔn)了《公約》?！豆s》的宗旨是保護(hù)生物多樣性，可持續(xù)利用生物資源，公平公正地分享利用遺傳資源所產(chǎn)生的惠益。但《公約》實(shí)際上是一個(gè)倡議，希望各國(guó)共同制定一項(xiàng)協(xié)議，規(guī)定適當(dāng)程序，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物體的安全轉(zhuǎn)讓、處理與使用進(jìn)行規(guī)制。該條規(guī)定直接催生了在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際法律規(guī)制方面具有法律約束力的《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的訂立。

2.《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》

《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》(Cartagena Protocol on Bio-safety)(以下簡(jiǎn)稱BSP)作為《生物多樣性公約》的補(bǔ)充條約，是國(guó)際法上最主要的規(guī)定轉(zhuǎn)基因技術(shù)的法律文件。BSP于2000年1月29日通過(guò)，2003年9月11日生效，目前共有170個(gè)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)一體化組織簽署，但美國(guó)、加拿大、阿根廷等主要轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)沒(méi)有加入。

BSP由40個(gè)條款和3個(gè)附件構(gòu)成，其中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、標(biāo)識(shí)制度等是有關(guān)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的重要內(nèi)容。

BSP第11條[3]有明確規(guī)定，為保護(hù)人類健康，即使尚未充分掌握相關(guān)科學(xué)證據(jù)，也不應(yīng)妨礙進(jìn)口締約方酌情對(duì)直接用作食物或加工的改性活生物體采取一定措施，以避免或盡最大限度地減少潛在的不利影響。由此可看出，基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)仍然充滿未知，BSP賦予締約國(guó)依據(jù)預(yù)防原則在沒(méi)有充分科學(xué)證據(jù)的情況下采取必要的措施以防患于未然的權(quán)利，這與SPS堅(jiān)持的科學(xué)證據(jù)原則是截然相反的。

BSP第18條對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出口方提出了相當(dāng)高的標(biāo)識(shí)要求，以確保進(jìn)口方對(duì)相關(guān)信息有足夠而清晰的了解。不僅要求對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品、含有轉(zhuǎn)基因成分的飼料、原材料附上單據(jù)，還要求明確說(shuō)明其中“可能含有”轉(zhuǎn)基因成分并保證不將它引入環(huán)境中，同時(shí)提供可進(jìn)一步獲取相關(guān)信息的聯(lián)絡(luò)方式。

三、國(guó)際條約對(duì)國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的規(guī)制存在的問(wèn)題

(一)對(duì)國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)制的國(guó)際規(guī)范之間存在矛盾和沖突

1.轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際規(guī)范的指導(dǎo)原則之爭(zhēng)——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與科學(xué)指導(dǎo)原則

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早用于環(huán)境法領(lǐng)域。國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指在出現(xiàn)威脅到生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的嚴(yán)重情況下，且這種情況是不可逆轉(zhuǎn)的，即使沒(méi)有充分科學(xué)證據(jù)能證明是改性活生物體的引入造成的，也要使用事先措施來(lái)盡可能避免或者減少此種不好的影響。[4]1992年《馬斯特里赫特條約》第174條第2款中表明：歐盟環(huán)境政策要致力于高水平的保護(hù)，要基于預(yù)防原則，采取預(yù)防行動(dòng)，優(yōu)先處理破壞環(huán)境的源頭。由于20世紀(jì)90年代爆發(fā)了瘋牛病等一系列食品安全事件，歐盟開(kāi)始重新審視食品安全政策，將預(yù)防原則引入食品安全領(lǐng)域。如178/2002規(guī)章這個(gè)食品法規(guī)中的第7條規(guī)定在特定情況下，根據(jù)現(xiàn)有信息，對(duì)健康的危害的可能性尚沒(méi)有科學(xué)證據(jù)，但為了確保健康，可以采取臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理措施。由此可看出歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的基本立法原則是預(yù)防原則，即就算轉(zhuǎn)基因食品安全問(wèn)題并沒(méi)有科學(xué)證據(jù)表明具有危害，他們也可以采取預(yù)防措施來(lái)避免轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體健康以及環(huán)境帶來(lái)的潛在不利影響[5]。他們認(rèn)為，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品是否安全的評(píng)估是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在等待的過(guò)程中，不能認(rèn)定它是安全的，政府不能等到有了確切證據(jù)說(shuō)明危害結(jié)果的發(fā)生時(shí)才采取措施?！蹲h定書(shū)》也在序言和目標(biāo)中明確表示依循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，賦予締約國(guó)依據(jù)預(yù)防原則在沒(méi)有充分科學(xué)證據(jù)的情況下采取必要措施以防患于未然的權(quán)利。

WTO框架下的SPS設(shè)立主要遵循科學(xué)證據(jù)原則。SPS協(xié)定2.2中指出科學(xué)證明是所有衛(wèi)生檢查方法的最重要來(lái)源，是檢疫方法的基礎(chǔ)。不過(guò)，科學(xué)證明也有例外規(guī)定，如在第5.7中要求，在科學(xué)證明不足夠時(shí)，締約方仍可依照得到的相關(guān)事實(shí)，使用臨時(shí)檢疫方法，只是需要在合乎要求的時(shí)間內(nèi)，且要找到很多事實(shí)，客觀地使用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

WTO框架下的TBT中主要是國(guó)民待遇原則，即各成員應(yīng)保證在技術(shù)法規(guī)方面給本國(guó)產(chǎn)品的待遇同樣要適用于從其他國(guó)家進(jìn)口的同類產(chǎn)品。合格評(píng)定程序應(yīng)給與來(lái)自世界貿(mào)易組織其他成員產(chǎn)品以不低于源自國(guó)內(nèi)或任何其他國(guó)家同類產(chǎn)品的供應(yīng)商的條件，同樣產(chǎn)品資料的機(jī)密性也受國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的保護(hù)。

由上文所述可看出，《議定書(shū)》由歐盟主導(dǎo)，其目的是為了在應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的越境轉(zhuǎn)移時(shí)對(duì)環(huán)境造成的潛在危害采取預(yù)防措施，同時(shí)兼顧可能對(duì)人類健康帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而WTO框架下的SPS、TBT等目的是為了促進(jìn)貿(mào)易的自由化，消除貿(mào)易壁壘。所以兩者在指導(dǎo)原則上基本對(duì)立。

在科學(xué)上看，沒(méi)有明確的證據(jù)說(shuō)明轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品對(duì)環(huán)境以及人類身體健康有危害。因此，國(guó)際規(guī)范中也采取不同的指導(dǎo)原則?！蹲h定書(shū)》認(rèn)為科學(xué)證據(jù)不能證明轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品有害，并不等于證明其沒(méi)有危害，所以應(yīng)當(dāng)采取必要的預(yù)防措施，以防止可能損害的發(fā)生。但是《議定書(shū)》并沒(méi)有對(duì)如何使用預(yù)防原則作出具體規(guī)定，例如在什么情況下才能用預(yù)防原則，采取什么樣的預(yù)防措施或有什么樣的條件，這就使締約方在使用預(yù)防原則時(shí)靈活性太大，很容易和WTO的規(guī)則發(fā)生沖突。WTO特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)證據(jù)的作用，認(rèn)為如果沒(méi)有證據(jù)說(shuō)明有害，就不能直接認(rèn)定轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品是有害的。SPS協(xié)定和TBT協(xié)議均依據(jù)科學(xué)原則，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品受到同等對(duì)待。由此可以看出議定書(shū)和SPS采用的規(guī)制原則是相互對(duì)立的。

2.轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際規(guī)范的規(guī)制方法之爭(zhēng)——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與標(biāo)簽管制

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，WTO框架下的SPS的第5條指出進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅要以科學(xué)證據(jù)為依據(jù)，還可以參考相關(guān)國(guó)際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，考慮相關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素?！蹲h定書(shū)》第8條表明應(yīng)根據(jù)哪些資料來(lái)評(píng)價(jià)是否會(huì)對(duì)生物多樣性造成影響。進(jìn)口締約方可要求出口締約方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也可由進(jìn)口方自己進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如果進(jìn)口締約方自己進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，那它也可以要求出口締約方或通知者來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)用。

在標(biāo)識(shí)方法上，WTO框架下的SPS要求轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品如果要標(biāo)識(shí)，必須有充分的科學(xué)證據(jù)證明有安全隱患，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品是否存在安全隱患尚未得到科學(xué)證實(shí)，因此無(wú)法依據(jù)SPS對(duì)其進(jìn)行標(biāo)識(shí)。TBT第2條要求各國(guó)成員保證在技術(shù)法規(guī)方面給予任何成員領(lǐng)土進(jìn)口產(chǎn)品，不能低于本國(guó)同類產(chǎn)品，同樣產(chǎn)品資料的機(jī)密性也受國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的保護(hù)?！蹲h定書(shū)》不僅要求對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品、含有轉(zhuǎn)基因成分的飼料附上單據(jù)，還要明確表示“可能含有”轉(zhuǎn)基因成分，并且提供更多可供聯(lián)絡(luò)的資料，保證不將它引入環(huán)境中；同時(shí)附帶的單據(jù)中要標(biāo)明它是改性活生物體，并進(jìn)行具體說(shuō)明。

首先，盡管兩方都強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性，但存在一些差別。從上文表述中可以看出，兩者使用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)不一樣，一個(gè)以維護(hù)貿(mào)易自由為目標(biāo)，一個(gè)以保護(hù)環(huán)境和人類身體健康為目標(biāo)。

其次，《議定書(shū)》對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的出口方提出了相當(dāng)高的標(biāo)識(shí)要求，對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品要明確說(shuō)明可能含有轉(zhuǎn)基因成分，并要提供該農(nóng)產(chǎn)品的單據(jù)、資料等[6]。如前文所述，不能根據(jù)SPS對(duì)其來(lái)進(jìn)行標(biāo)識(shí)。而TBT表明對(duì)同類產(chǎn)品不應(yīng)造成歧視，例如部分國(guó)家把轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品視為同類農(nóng)產(chǎn)品，同類農(nóng)產(chǎn)品不須標(biāo)識(shí)，則轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品也不用標(biāo)識(shí)。有些國(guó)家則認(rèn)為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和傳統(tǒng)產(chǎn)品不同，應(yīng)該標(biāo)識(shí)。態(tài)度的差異使得各國(guó)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)問(wèn)題上有諸多沖突。

目前，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端不斷，貿(mào)易秩序混亂，而《議定書(shū)》對(duì)預(yù)防原則何時(shí)適用以及風(fēng)險(xiǎn)閾值方面規(guī)定得不夠具體，這些都會(huì)導(dǎo)致規(guī)則濫用，從而限制貿(mào)易。WTO現(xiàn)有制度由于缺乏足夠的靈活性和適應(yīng)性，不能夠有效地對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)制。美國(guó)、加拿大、阿根廷訴歐盟轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易案給我們諸多啟示，有助于我們發(fā)現(xiàn)《議定書(shū)》與WTO多邊貿(mào)易體制在調(diào)整轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易上存在的缺陷，指明二者就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易管制問(wèn)題應(yīng)努力的方向。

(二)《議定書(shū)》對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)制很多表述比較模糊，而WTO對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的國(guó)際法規(guī)制落空

《議定書(shū)》中很多表述比較模糊，如缺乏科學(xué)依據(jù)，沒(méi)有表明具體的標(biāo)準(zhǔn)，而且對(duì)轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)閾值沒(méi)有給出具體規(guī)定。那么在實(shí)踐中，《議定書(shū)》的締約國(guó)如果不想進(jìn)口某種轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，盡管該轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的最終成品中已經(jīng)檢測(cè)出幾乎不含有轉(zhuǎn)基因成分，但該締約國(guó)仍可以轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品可能帶不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)為由，對(duì)其采取預(yù)防措施，從而達(dá)到變相限制貿(mào)易的目的。所以以這種不確定的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范改性活生物體的越境轉(zhuǎn)移，很難產(chǎn)生理想的效果。而WTO框架下的協(xié)定并沒(méi)有過(guò)多考慮到轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)此沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際條約中的法律地位不明確，條約之間存在沖突。預(yù)防原則適用存在很大爭(zhēng)議，并且在實(shí)際案例中，例如美國(guó)、加拿大、阿根廷農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易案以及荷爾蒙牛肉案等案件中，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)均沒(méi)有明確認(rèn)可風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位，因此容易被美國(guó)在相關(guān)案件中不承認(rèn)。

根據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》規(guī)定，欲成為國(guó)際法律上的一般原則，首先要具有普遍的意義，并能得到各國(guó)的認(rèn)可；其次，要能在國(guó)際范圍內(nèi)適用；再次，要具備強(qiáng)行法的性質(zhì)；最后，它是構(gòu)成國(guó)際法的基礎(chǔ)和核心。只有以上要素全部具備，才能說(shuō)它是一個(gè)成熟的國(guó)際法基本原則。但就目前來(lái)說(shuō)，盡管國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域有眾多公約采納了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但很少有國(guó)家在國(guó)內(nèi)法中規(guī)定預(yù)防原則。因而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在這一意義上難以稱為一項(xiàng)國(guó)際法原則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不構(gòu)成一項(xiàng)國(guó)際法原則正是其面臨的最大問(wèn)題。

(三)《議定書(shū)》爭(zhēng)端解決機(jī)制缺乏強(qiáng)制性、可預(yù)期性和排他性，WTO下?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制解決轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易爭(zhēng)端卻達(dá)不到協(xié)調(diào)兩大規(guī)范沖突的目的

WTO有自己的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，違反WTO規(guī)范的爭(zhēng)端應(yīng)訴諸該程序和規(guī)則解決。而《議定書(shū)》中本身的爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未建立，只能依靠《生物多樣性公約》中第27條規(guī)定的通過(guò)談判來(lái)選擇交付仲裁、提交國(guó)際法院或者接受國(guó)際調(diào)停，其調(diào)解結(jié)果僅供當(dāng)事國(guó)參考。這樣的爭(zhēng)端解決機(jī)制缺乏強(qiáng)制性、可預(yù)期性和排他性，而這些正好是WTO下?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制所具備的。這樣發(fā)生關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易爭(zhēng)端很可能就都由WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決了?？稍摍C(jī)制采用的不是議定書(shū)中的預(yù)防原則，如此就達(dá)不到協(xié)調(diào)兩大規(guī)范沖突的目的。

四、關(guān)于完善國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際法規(guī)制的思考

如上文所述，WTO項(xiàng)下國(guó)際條約與BSP存在著多處對(duì)立與沖突，各國(guó)際條約自身也存在種種不足。因此，為了更好地解決國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題引發(fā)的貿(mào)易爭(zhēng)端，必須進(jìn)一步完善各國(guó)際條約中涉及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的規(guī)制。從最終效果上看，條約修正是一種相當(dāng)有力的沖突解決手段，因此完善目前國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際法規(guī)制，勢(shì)必要從條約修正的角度進(jìn)行考慮?！蹲h定書(shū)》和WTO框架下協(xié)議存在著許多沖突，想要更好地解決沖突，首先需要對(duì)二者進(jìn)行協(xié)調(diào)；其次需要完善各條約關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的具體規(guī)定。

(一)設(shè)置沖突條款解決轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際規(guī)范之間的沖突

在條約中規(guī)定沖突條款，是解決條約沖突最直接、最有效的方式。用具有法律效力的條文規(guī)定WTO條款與生物安全條款的地位、相互關(guān)系，使得兩大條約體系在適用方面產(chǎn)生矛盾時(shí)能夠有明確的條文可以引用，減少摩擦[7]。這種方式也普遍被一些國(guó)際條約使用。沖突條款設(shè)置的類型不外乎兩種：其一是規(guī)定在某一范圍內(nèi)條約自身優(yōu)先適用，其二是規(guī)定在相關(guān)范圍內(nèi)別的條約優(yōu)先適用。

條約自身優(yōu)先適用的沖突條款使其發(fā)生沖突時(shí)具有優(yōu)先性。這種條約分布廣泛，如1949年《北大西洋公約》第8條規(guī)定當(dāng)事國(guó)須聲明若要與其他國(guó)家訂立協(xié)議，其協(xié)議不能違背本公約中的規(guī)定。這個(gè)沖突條款設(shè)置本條約不僅優(yōu)先于現(xiàn)在訂的條約，將來(lái)定的條約也不能優(yōu)于本條約。所以為了避免沖突，可在條約內(nèi)規(guī)定允許自身優(yōu)先適用的條款。

允許其他的條約優(yōu)先是指條款中規(guī)定在發(fā)生沖突時(shí)，其他條約要優(yōu)先于本條約適用，其措辭通常表述為規(guī)定本條約不影響其他條約的適用。如《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第73條規(guī)定本公約的規(guī)定不影響其他現(xiàn)行有效的國(guó)際協(xié)議?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第311條第3款規(guī)定：本公約兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)可以訂立只在相互之間適用，修改或者是暫停適用本公約的協(xié)議，但這種協(xié)議不能設(shè)定對(duì)本公約的某項(xiàng)規(guī)定予以減損。

由于國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的能解決所有問(wèn)題的司法或立法機(jī)構(gòu)，從目前實(shí)踐來(lái)看，設(shè)置沖突條款可謂最簡(jiǎn)單有效的方法。所以筆者認(rèn)為，對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際規(guī)范的沖突，選取這種方法是可取的，也是最便捷的。

(二)增加WTO項(xiàng)下關(guān)于環(huán)境與健康的貿(mào)易協(xié)定

WTO一直致力于促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易自由的最大化，消除貿(mào)易壁壘，而對(duì)相關(guān)的環(huán)境與人類健康問(wèn)題關(guān)注較少。因此在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問(wèn)題上，往往被重視轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全的國(guó)家詬病。為了完善目前國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全國(guó)際法規(guī)制，協(xié)調(diào)好WTO項(xiàng)下條約與環(huán)境和健康的關(guān)系是十分關(guān)鍵的一環(huán)。可以考慮在新一輪WTO貿(mào)易與環(huán)境談判中，在聽(tīng)取多方成員國(guó)以及專家小組意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，增加WTO項(xiàng)下關(guān)于環(huán)境與健康的貿(mào)易協(xié)定。在協(xié)定的制定過(guò)程中，參考《生物多樣性公約》與BSP的一些原則以及環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定。在反對(duì)變相貿(mào)易歧視的同時(shí)，也要保證環(huán)境安全與人類健康，使貿(mào)易與環(huán)境共同發(fā)展，相互促進(jìn)。與此同時(shí)，還要考慮到一些特殊因素，例如不同國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的不同態(tài)度及其現(xiàn)有的相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)，以及發(fā)展中國(guó)家因?yàn)檗D(zhuǎn)基因技術(shù)滯后而造成的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的信息劣勢(shì)地位。

(三)細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防級(jí)別，明確《議定書(shū)》有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的標(biāo)準(zhǔn)

《議定書(shū)》中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則因缺乏具體的實(shí)施規(guī)則，使其在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)難以得到適用。筆者僅就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提出幾點(diǎn)建議。

劃分風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別最重要的一點(diǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)閾值的規(guī)定。風(fēng)險(xiǎn)臨界線相當(dāng)于一條標(biāo)志線，也就是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的閥值問(wèn)題。它的意義在于幫助風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不至于得到濫用，使其被引用時(shí)有更好的依據(jù)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)線可以讓人更清楚地認(rèn)識(shí)到危險(xiǎn)到達(dá)何種程度時(shí)采取預(yù)防措施是合理的。這個(gè)時(shí)候確定適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的臨界線具有決定性意義，因?yàn)樗P(guān)系到是否需要采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施以及采取什么樣的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有強(qiáng)弱之分的表現(xiàn)之一是適用的閥值不一樣。較高的閾值可能會(huì)對(duì)環(huán)境或人類身體健康造成無(wú)法逆轉(zhuǎn)的危害，而較低的閾值對(duì)環(huán)境的損害不大。

(四)依托WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制處理轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品安全法律規(guī)制存在的沖突

一般而言，解決沖突的方法不僅僅有前面所說(shuō)的設(shè)置沖突條款的事前協(xié)調(diào)方法，還有事后協(xié)調(diào)，也就是通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)調(diào)和矛盾。

WTO有自己的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。如果違反WTO的相關(guān)條款，該貿(mào)易爭(zhēng)端一般會(huì)提交到WTO的自有程序中解決，由此設(shè)置了WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)體(以下簡(jiǎn)稱DSB)負(fù)責(zé)履行的裁定制度、監(jiān)督執(zhí)行制度，以期幫助協(xié)議國(guó)家解決爭(zhēng)端。WTO規(guī)定，違反WTO規(guī)范的爭(zhēng)端應(yīng)訴諸該程序和規(guī)則解決。而《議定書(shū)》中本身的爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未建立，只能依靠《生物多樣性公約》中第27條規(guī)定的通過(guò)談判來(lái)選擇交付仲裁、提交國(guó)際法院或者接受國(guó)際調(diào)停，其中的調(diào)解結(jié)果僅供當(dāng)事國(guó)參考。這樣的爭(zhēng)端解決機(jī)制缺乏強(qiáng)制性、可預(yù)期性和排他性，而這些正好是WTO下?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制所具備的，因此當(dāng)發(fā)生關(guān)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)很可能就都由WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決了。表面上看DSB解決爭(zhēng)端時(shí)無(wú)法援用《議定書(shū)》中的規(guī)定，但《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第3條第2款明確規(guī)定：“可以依照解釋國(guó)際公法的慣例，澄清有關(guān)協(xié)議現(xiàn)有的條款規(guī)定”；《維也納條約法公約》第31條第3款規(guī)定：解釋條約應(yīng)當(dāng)考慮適用于當(dāng)事國(guó)之間任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則。在1996年的美國(guó)汽油案中，上訴機(jī)構(gòu)指出《維也納條約法公約》第31條解釋規(guī)則已獲得習(xí)慣國(guó)際法或普通國(guó)際法的法律地位，因此它已經(jīng)是解釋國(guó)際公法的慣例。[8]如果同是WTO和《議定書(shū)》的締約方，就可以引用《議定書(shū)》中預(yù)防原則的規(guī)定作為解決爭(zhēng)端的規(guī)則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位也就明確了，從而緩和了兩大條約中有關(guān)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制的沖突。

轉(zhuǎn)基因技術(shù)從誕生起就有很大的爭(zhēng)議，而在現(xiàn)行的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系內(nèi)，《議定書(shū)》以及WTO框架下的協(xié)議都有其規(guī)定不完善的地方。若想減少爭(zhēng)端，協(xié)調(diào)發(fā)展和完善兩大規(guī)范，使規(guī)制更加具體是必要路徑。