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（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

2016年10月發(fā)布的《中國的減貧行動與人權(quán)進步》白皮書指出：自2016年起，每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務(wù)。實際上，自農(nóng)業(yè)稅費改革以來，為解決“三農(nóng)”困局，中央實施“以工補農(nóng)”惠農(nóng)政策，已有大量額度的扶貧資源自上而下輸入農(nóng)村。然而，扶貧資源下鄉(xiāng)并沒有實現(xiàn)村社善治，很多農(nóng)村地區(qū)甚至陷入“基層治理內(nèi)卷化”的泥潭。邵景均（2015）指出當(dāng)前扶貧領(lǐng)域普遍的家族式腐敗、地域性腐敗和塌方式腐敗已經(jīng)嚴重侵蝕黨在基層的執(zhí)政根基，導(dǎo)致農(nóng)村政治生態(tài)土壤變質(zhì)，農(nóng)村公共秩序失范。[1]扶貧領(lǐng)域的腐敗造成扶貧資金浪費、扶貧政策異化和扶貧目標(biāo)的偏離，這也是導(dǎo)致當(dāng)前扶貧“不精準(zhǔn)”的主要原因。針對當(dāng)前扶貧領(lǐng)域嚴重的腐敗問題，馬華（2017）、楊群紅（2016）、楊守濤（2014）、劉成友（2015）等學(xué)者從權(quán)力規(guī)范[2]、制度設(shè)計[3]、公民權(quán)利培育[4]和治理環(huán)境重塑[5]等宏觀政策和微觀機制方面提出治理策略，為本文提供輔助性支撐，但是對扶貧領(lǐng)域腐敗的發(fā)生機理并以此形成的現(xiàn)實邏輯缺乏學(xué)理性分析?；诖?，本文從歷史和現(xiàn)實的雙重維度出發(fā)，深層次探析扶貧領(lǐng)域腐敗發(fā)生的內(nèi)在機理并尋求腐敗治理的有效路徑，期望為鄉(xiāng)村政治生態(tài)建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

二、精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗的主要特征

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委七次會議上強調(diào)：要緊盯脫貧民生領(lǐng)域，嚴肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。以中央紀委國家監(jiān)察網(wǎng)站公布的農(nóng)村扶貧領(lǐng)域典型腐敗案例為考察對象，總結(jié)扶貧領(lǐng)域腐敗的主要特征。

（一）反腐高壓態(tài)勢下腐敗依然猖獗

截至2017年底，中紀委已經(jīng)督辦5輪、252件扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題線索，涉及全國25個省區(qū)，1463名相關(guān)負責(zé)人受到處理。僅2017年，全國查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題4.87萬個，處理6.45萬人，分三批對25起典型案例公開通報。[6]可見，中國共產(chǎn)黨十八大以來的反腐高壓態(tài)勢并無徹底地消除“蒼蠅式”腐敗問題，扶貧領(lǐng)域的反腐形勢依然嚴峻。從全國的情況看，扶貧領(lǐng)域的腐敗已經(jīng)蔓延到各個地區(qū)的鄉(xiāng)村，西部地區(qū)尤為嚴重，扶貧領(lǐng)域的案件在同期案件中的占比持續(xù)遞增，已經(jīng)成為各級紀檢監(jiān)察部門當(dāng)前工作的重點。

（二）腐敗形式多樣且牽涉范圍廣

從中紀委曝光的案件來看，扶貧領(lǐng)域腐敗形式多樣，主要表現(xiàn)為地方政府官員或村干部克扣扶貧資金，利用手中權(quán)力吞噬扶貧資源；以虛報冒領(lǐng)、資料造假等形式套取國家扶貧款，中飽私囊、以權(quán)謀私；借助手中權(quán)力在扶貧資源的分配中吃拿卡要、收受賄賂、暗箱操作；在缺乏有效監(jiān)管條件下，私自截留、挪用扶貧款。從涉及面來講，基本覆蓋扶貧資源分配、監(jiān)管和使用的全過程，這包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險資金、惠農(nóng)補貼資金、土地流轉(zhuǎn)資金和扶貧專項資金等。

（三）腐敗群體基層化且涉案資金大

從扶貧領(lǐng)域腐敗的主體構(gòu)成看，涵蓋縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級三個層次的群體，中紀委2016年公布的數(shù)據(jù)顯示，扶貧領(lǐng)域325起腐敗案件中，村干部腐敗案件218起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部涉腐61起，村干部已經(jīng)成為扶貧領(lǐng)域的絕對腐敗主體。2016年國務(wù)院發(fā)布的審計報告顯示，被冒領(lǐng)和違規(guī)使用的扶貧資金共1.5億元，全國檢察機關(guān)立案偵查的涉農(nóng)領(lǐng)域腐敗案件中，涉及資金管理的案件占同期立案總量的55.3%。[7]因此，腐敗主體基層化且涉案資金大是扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗的典型特征。

（四）“分肥式”腐敗成為顯著特點

扶貧資源的誘惑使同一崗位、同一系統(tǒng)的人員難以“獨善其身”，不同群體形成利益共同體，往往是“一查查一窩，一引引一串”。大面積塌方式腐敗所形成的“一腐俱腐”的局面增加了反腐的難度和成本，各個群體爭相分割扶貧資源，“分肥式”腐敗成為當(dāng)前扶貧領(lǐng)域腐敗案件的顯著特點。

三、精英俘獲：扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗的發(fā)生機理

村干部是鄉(xiāng)村治理的核心主體，在經(jīng)濟能力、身份地位和名譽聲望上具有明顯優(yōu)勢，是村民眼中的“能人”，亦稱“農(nóng)村精英”。目前，學(xué)術(shù)界將“農(nóng)村精英”劃分為三類：一是體制精英，指掌握正式權(quán)力資源的村干部；二是經(jīng)濟精英，指雖不依靠土地但盈利空間仍在農(nóng)村的部分村民；三是社會精英，是農(nóng)村中與政府官員關(guān)系密切的“能人”，包括依靠暴力獲取勢力的鄉(xiāng)村混混[8]。本文的研究對象主要指體制精英即村干部。

（一）精英俘獲的表現(xiàn)形式：利益結(jié)盟

筆者所在的課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧資源下鄉(xiāng)過程中，村干部占據(jù)信息獲取優(yōu)勢、權(quán)力控制優(yōu)勢和資源配置優(yōu)勢，通過與當(dāng)?shù)卣賳T、項目企業(yè)家和鄉(xiāng)村混混結(jié)盟，憑借體制性權(quán)力、政府關(guān)系和社會資本大肆攫取公共資源。[9]

1.“官”商勾結(jié)。徐州P縣的DK村屬于生態(tài)脆弱性較強的連片貧困地區(qū)，據(jù)當(dāng)?shù)氐囊晃煌跣沾迕窠榻B，當(dāng)?shù)卣趯嵤┊a(chǎn)業(yè)扶貧項目時，因財政資金短缺需要扶貧的村莊采取配套資金，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和村集體無承擔(dān)配套資金的能力，只能依托當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)。[10]在選擇哪家企業(yè)承擔(dān)這個項目的過程中，村干部就有絕對的話語權(quán)，私營企業(yè)主為獲取項目承包權(quán)，就會采取行賄的方式，村干部和私人企業(yè)主形成“官”商聯(lián)盟。DK村的村主任2015至2017年期間，先后4次向承接扶貧項目、享受扶貧貸款貼息政策的企業(yè)索取錢款9萬余元，兩者之間形成穩(wěn)定的利益輸送鏈條，企業(yè)拿到項目后，企業(yè)家的資本逐利理性就會暴露，主要是將公共項目資源運用到私人經(jīng)營領(lǐng)域，獲取超額利潤。

2.“官”官勾結(jié)。稅費改革后國家政權(quán)逐漸退出鄉(xiāng)村社會，扶貧資源下鄉(xiāng)是改善國家與農(nóng)民關(guān)系的重要手段。但是，國家依靠現(xiàn)有的人力無法有效甄別億萬貧困群體的動態(tài)化和差異化需求，必須借助基層地方政府推進扶貧工作的開展。在“壓力型體制”之下，為了保證按時完成上級政府的扶貧任務(wù)，同時出于節(jié)省行政資源的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能委托村干部，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村干部的自主性和自利性提供了空間，從而在上下級之間形成“共謀”關(guān)系。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一起典型的“官”官勾結(jié)的案例，靖江市BJ村陳姓黨支部書記和本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧干部勾結(jié)，在4年時間內(nèi)采用虛增房屋拆遷和秸稈禁焚禁拋等費用的方式套取村集體資金共計4.7萬元用于吃喝招待，造成惡劣的社會影響。

3.“官”霸勾結(jié)。在精準(zhǔn)脫貧中，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、房舍改造和異地搬遷等問題，這為項目實施中使用“社會勢力”的私人暴力提供了機會。沭陽縣PK村在實施一項扶貧項目時需要征用村民的農(nóng)田，因協(xié)商價格未談妥，遭到部分村民的阻撓，為了不影響扶貧進程，村支書鋌而走險動用“社會勢力”進行“擺平”，這種策略主義的行動邏輯一定程度上體現(xiàn)了村干部急功近利的心態(tài)和低級的治理策略。實踐中，“釘子戶”影響扶貧工作的進程時，一些村干部往往依靠“混混”這種不合法的且具備巨大政治社會風(fēng)險的力量進行壓制。并且，為了讓這種力量合法化，村干部會通過制度設(shè)計和利益吸引等方式吸納這種社會力量進入鄉(xiāng)村政治體制，從而形成“利益聯(lián)盟”，“村霸”或者“混混”群體登上村莊政治舞臺，加劇了鄉(xiāng)村政治生態(tài)的惡化，并進一步穩(wěn)定了對扶貧資源的瓜分規(guī)則。

（二）精英俘獲的現(xiàn)實基礎(chǔ)：權(quán)力、制度和文化

1.權(quán)力基礎(chǔ)。良性的公權(quán)力運行機制，是以完整的政治權(quán)力運轉(zhuǎn)體系與特定的政治環(huán)境之間生態(tài)關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，尤其是公權(quán)力的運作和社會成員之間的生態(tài)聯(lián)動密切相關(guān)，這就決定了權(quán)力的運行必須置于公眾的視野之下。[11]脫離公眾的監(jiān)督，權(quán)力主體的自利性與公權(quán)力本身的公共性之間的沖突，極易帶來權(quán)力運轉(zhuǎn)系統(tǒng)出現(xiàn)生態(tài)異化，必然產(chǎn)生權(quán)力腐敗。村干部集村社扶貧資源的分配、處置、項目承包和工程招標(biāo)權(quán)于一身，村民雖有民主監(jiān)督的責(zé)任，但缺乏監(jiān)督意識、監(jiān)督能力和監(jiān)督渠道。同時，作為扶貧開發(fā)主體的村干部擁有“設(shè)租”的權(quán)力，就產(chǎn)業(yè)扶貧來說，將扶貧產(chǎn)業(yè)交給哪家企業(yè)來做，村干部擁有絕對話語權(quán)，擁有權(quán)力的村干部不愿意放棄手中的資源，進而為“權(quán)力尋租”找到機會。賀雪峰認為我國農(nóng)村形成體制精英、非體制精英和普通村民的三層權(quán)力結(jié)構(gòu)，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，形成“差序格局”的扶貧資源分配秩序。[12]因此，距離村莊權(quán)力中心近的群體能夠獲得更多的扶貧資源，反之則少，最終形成扶貧資源被精英俘獲的權(quán)力基礎(chǔ)。

2.制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國形成政府、社會和市場的“三位一體”扶貧格局，制度設(shè)計的不完備增加了精英俘獲的可能性。一是資金管理制度缺失。扶貧資金來源廣泛，發(fā)放程序較為復(fù)雜，整個流程涉及多個部門。而且扶貧項目的審查效率低、耗時長，很容易出現(xiàn)扶貧資金的流向和歸屬問題。村干部抓住資金管理的漏洞，以巧立名目的形式獲取扶貧資源，并將其占為己有。[13]二是信息公開和監(jiān)督機制不健全。村民對扶貧項目及資金的信息缺乏了解，對涉及教育、醫(yī)療、收入和社會保障等扶貧政策信息掌握不夠。在龐大的扶貧工程開展中，存在著“群眾不敢管、上級顧不上管和法律管不到”的監(jiān)督盲區(qū)。同時，由于對體制外權(quán)力監(jiān)督存在滯后性，基層的紀檢監(jiān)察部門并不能有效地對違法亂紀的村干部執(zhí)法問責(zé)。三是懲戒機制不科學(xué)，違法成本低?，F(xiàn)有的懲罰機制為扶貧領(lǐng)域腐敗發(fā)生留下了較大空間。首先是法律成本低，對扶貧領(lǐng)域腐敗案件的處理一般是根據(jù)貪污資金的多少來懲罰，懲罰的手段主要有撤銷職務(wù)、談話誡勉等非《中華人民共和國刑法》層面的懲罰。其次是經(jīng)濟成本低，案發(fā)后一般就是退賠，往往不會涉及到刑事和民事風(fēng)險。最后是政治風(fēng)險成本低，對涉案的村干部已無公職可開除，沒有政治上的考慮。

3.文化基礎(chǔ)。權(quán)力腐敗發(fā)生在農(nóng)村，農(nóng)村社會特有的鄉(xiāng)土文化奠定精英俘獲的文化基礎(chǔ)。一是文化認同。從古至今，農(nóng)村地區(qū)一直沿用“精英治理”范式，農(nóng)民對農(nóng)村精英具有天然的認可度。特別是貧困的農(nóng)村地區(qū)，由于資源缺乏，民生凋敝，老百姓對資源的渴求程度極高。在對扶貧資源和項目的爭取上，村民更認可村干部的能力并且認為是從村干部手中獲取到了利益，而對村干部占取的不合法的扶貧資源他們反倒認為是合法的，這種文化認同進一步助長村干部腐敗的氣焰。二是腐敗文化滋生。村干部雖有政治身份，但前提是作為“經(jīng)濟人”存在。在理性主義刺激下，往往無視法理，將村民賦予的公權(quán)異化為徇私舞弊的私權(quán)，衍生出“腐敗有理”的畸形文化，腐敗政治生態(tài)文化成為精準(zhǔn)扶貧工程順利推進的阻滯力量。[14]三是僥幸文化心理。作為現(xiàn)代化進程中的邊緣地帶，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中形成的“小貪不算貪”“雁過拔毛不算犯法”等糟粕的文化心理影響村干部的行為邏輯，在龐大的扶貧資金面前，村干部的權(quán)力任性得到釋放，將黑手伸到扶貧領(lǐng)域的各個角落。

四、分利秩序：扶貧領(lǐng)域精英俘獲的鄉(xiāng)土邏輯

賀雪峰首先提出“分利秩序”的概念，認為利益不僅引發(fā)爭奪還會滋養(yǎng)出多種力量主導(dǎo)利益分配的結(jié)果。農(nóng)村的政治精英村干部在農(nóng)村社會的權(quán)力-利益網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)關(guān)鍵地位，掌握著扶貧資源的控制權(quán)和分配權(quán)，是不規(guī)則利益分配格局形成的重要原因。同時，這種不規(guī)則的利益分配秩序又反過來鞏固了農(nóng)村政治精英的權(quán)力地位，滋生了基層小微權(quán)力腐敗的土壤，形成精英俘獲的鄉(xiāng)土邏輯。[15]因此，解讀分利秩序的形成原因及社會后果有助于正確把握農(nóng)村基層權(quán)力腐敗的發(fā)生機理，為小微權(quán)力腐敗治理提供路徑指向。

（一）分利秩序形成的四維成因

1.權(quán)力懸浮與依附。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借收取各種稅、攤派和費來獲取收入，以維持自身的生存和機構(gòu)的正常運作。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政稅收的獨立性喪失，鄉(xiāng)和村的關(guān)系由依附變?yōu)閼腋?。由于沒有之前相對寬裕的財政來源，面對大量的自上而下的扶貧資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為方式和運行機制發(fā)生變化，他們試圖與鄉(xiāng)村干部達成某種協(xié)議，并形成利益共同體，以便攫取扶貧資源。當(dāng)前在扶貧領(lǐng)域村干部的貪污腐敗案件查辦過程中，出現(xiàn)取證困難的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的庇護。[16]另外，權(quán)力懸浮導(dǎo)致國家基層政權(quán)對村干部的行為缺乏有效的監(jiān)督和制約。村干部掌握著扶貧資源在鄉(xiāng)村的控制權(quán)和分配權(quán)，“差序格局”的鄉(xiāng)土邏輯會促使將其資源優(yōu)先給予與自己關(guān)系親近的群體，而真正貧困的群體利益被擱置。

2.村莊社會結(jié)構(gòu)變遷。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了農(nóng)村剩余勞動力，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化浪潮的推動下，大量農(nóng)民工進城經(jīng)商務(wù)工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重并引發(fā)村莊社會結(jié)構(gòu)的變遷。當(dāng)前農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民更加原子化，青年群體大量流失，老幼病殘是農(nóng)村主要的常住人口。在這樣的村莊背景下，村干部的權(quán)力“一支獨大”，特別是農(nóng)村青壯年精英的流失弱化了對村干部權(quán)力的監(jiān)督。農(nóng)業(yè)稅費改革后，國家政權(quán)基本懸浮于鄉(xiāng)村社會，原有的被壓制的各種離散力量紛紛發(fā)生。為了解決“釘子戶”問題，農(nóng)村的“能人”、狠人登上村莊政治舞臺，成為農(nóng)村“兩委”的重要成員，這些所謂的“精英”群體以自身利益最大化為目的，主導(dǎo)著扶貧資源的分配和使用。

3.農(nóng)村法治建設(shè)滯后。分利秩序是一種以權(quán)力為主導(dǎo)，以去政治化為主要表現(xiàn)形式且以“去目標(biāo)化”為基本后果的非制度化分配規(guī)則。在扶貧領(lǐng)域，這種分配規(guī)則的結(jié)果是“化共為私”，農(nóng)村法治建設(shè)滯后是造成這種分利秩序的主要原因。法治不健全就形不成科學(xué)的以公眾利益最大化為指向的資源分配規(guī)則，各個利益主體不會受到法的約束，便會根據(jù)自身力量大小形成非正式規(guī)則。同時，農(nóng)村普法宣傳力度不夠，廣大農(nóng)民群體法治觀念和意識薄弱，當(dāng)自身合法權(quán)益受損時，不懂得如何用法維權(quán)，客觀上助長了精英團體俘獲扶貧資源的野心。

4.農(nóng)民集體行動困境。從古至今，中國農(nóng)民在各種場域的權(quán)力角逐中往往都處于劣勢，他們無法將碎片化的利益訴求進行有效的整合，從而達成一致的集體行動。農(nóng)民利益共同體形成困難導(dǎo)致其很難進入利益分割的隊伍中，甚至成為其他利益群體分割利益的對象。在幾千年的封建思想壓制下，農(nóng)民無自己的話語權(quán)，他們被迫地選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”。[17]299小農(nóng)經(jīng)濟的理性思維使得他們只顧自己的利益，極少投入集體發(fā)展。同時，在高度中央集權(quán)的歷史境遇中，農(nóng)民本身就缺乏參與鄉(xiāng)村政治的內(nèi)在需求，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治村的范式更促使農(nóng)民原子化和疏離化。即便是現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)村的政治場域依然建立在地緣、血緣和宗族基本關(guān)系的格局上，農(nóng)民對精英俘獲有著自然的文化認同，這為分利秩序產(chǎn)生奠定歷史基礎(chǔ)。

（二）分利秩序的后果呈現(xiàn)

反貧困項目實施中，農(nóng)村精英憑借著自身的機會優(yōu)勢，支配扶貧工作的開展，通過利益聯(lián)盟肆意截獲扶貧資源，在村莊中形成政治排斥和利益排斥，導(dǎo)致分利秩序的產(chǎn)生，這是精英俘獲的鄉(xiāng)土邏輯，其社會后果主要體現(xiàn)在三個方面。

1.激化官民矛盾，弱化政權(quán)合法性。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施影響國計民生，扶貧資金和扶貧項目是扶貧工作的重要資源，分利秩序?qū)е鹿操Y源并未有效惠及民生，基層小微權(quán)力腐敗引發(fā)干群關(guān)系緊張。隨著扶貧領(lǐng)域腐敗案件的頻發(fā)，黨和國家的形象在群眾心里大打折扣，極易引發(fā)群體性事件，黨和政府的合法性將會受到質(zhì)疑。

2.延緩脫貧效率，降低扶貧公信力。2014年底，數(shù)據(jù)顯示我國農(nóng)村貧困地區(qū)還有7000萬的貧困人口，而中央要求在2020年完成脫貧任務(wù)，可見扶貧壓力重大。農(nóng)村地區(qū)特別是生態(tài)環(huán)境惡劣的集中連片貧困地區(qū)脫貧攻堅的難度更大，而這些地區(qū)的扶貧腐敗問題尤為嚴重，甚至已經(jīng)發(fā)展成“集團化”的局面，這嚴重地破壞扶貧工作的可持續(xù)，拖延了扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，同時降低扶貧的公信力。

3.破壞政治生態(tài)，加劇腐敗滋生。有腐敗行為的村干部出于自身政治保護的需要，往往會拉攏上級領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)筑自身的保護體系，擴大腐敗范圍，極大惡化了基層政治文化和整個國家的政治生態(tài)。目前，扶貧領(lǐng)域的腐敗行為已經(jīng)擴展到各個領(lǐng)域，形成“權(quán)力饑渴”的心理，導(dǎo)致農(nóng)村政治生態(tài)破壞，腐敗鏈條的惡性循環(huán)滋生新的腐敗問題。

五、秩序重構(gòu)：扶貧領(lǐng)域腐敗治理的路徑選擇

扶貧領(lǐng)域的腐敗治理不僅是一個技術(shù)問題，更是一個復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)制度設(shè)計問題，農(nóng)村精英掌握著扶貧資源的支配權(quán)，通過將公權(quán)異化為私權(quán)，壟斷攫取扶貧資源，而分利秩序形成精英俘獲的鄉(xiāng)土邏輯，這種非正式的利益分配規(guī)則，導(dǎo)致扶貧資源流失和鄉(xiāng)村扶貧的內(nèi)卷化，是農(nóng)村公共秩序失范的表現(xiàn)，因此，要解決扶貧領(lǐng)域的腐敗問題，就要重塑農(nóng)村公共秩序。

（一）改變雙重角色，促進村干部職業(yè)化

作為村級組織的權(quán)力主體，村干部既是政府體系的代理人，又是基層自治體系的當(dāng)家人。雙重角色在面對村莊公共事務(wù)和公共利益時有不同的行為邏輯，面對公共事務(wù)，選擇“雙重角色邊緣化”；而面對公共利益，選擇建構(gòu)“分利秩序”。改變村級權(quán)力主體的構(gòu)成，通過專業(yè)分工將村干部劃分為“職業(yè)村干部”和“兼職村干部”可有效規(guī)避村干部因“雙重角色”而出現(xiàn)權(quán)責(zé)邊界模糊問題。職業(yè)化的村干部主要是完成上級下達的行政任務(wù)，以單位制為坐班制度，而工資收入主要取決于績效考核，在政治身份上單獨承擔(dān)國家代理人角色。[18]職業(yè)化促使村干部全身心投入自己的事業(yè)和職業(yè)中，他們考慮更多的是如何在完成上級任務(wù)的同時提升績效，其行為邏輯不具備機會主義傾向，這可有效規(guī)避“分利秩序”。職業(yè)化的村干部的工資收入要遠高于當(dāng)前雙重身份的工資水平，穩(wěn)定且高的工資體系壓縮了權(quán)力尋租的空間，也抑制其對扶貧資源進行俘獲的心理傾向。

（二）嵌入外部力量，健全村民自治制度

外部力量嵌入打破農(nóng)村封閉的政治系統(tǒng)，可有效地制衡村干部權(quán)力，沖擊村莊利益共同體，在健全村級治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，促進利益分配規(guī)則范式變革。第一，健全大學(xué)生村干部長效機制。創(chuàng)新村干部的社會保障和人才培養(yǎng)制度，鼓勵大學(xué)生村干部扎根基層，從而形成一支穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理隊伍。在對大學(xué)生村干部的實踐培養(yǎng)上，著重提升核心能力素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力，同時，應(yīng)該以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，建構(gòu)符合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的鄉(xiāng)村新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。第二，完善駐村第一書記制度。第一書記委派的基本原則是選派優(yōu)秀的年輕干部到村任職，委派單位要加大對第一書記政治待遇和經(jīng)濟待遇支持力度。駐村的第一書記要樹立真正為農(nóng)民“做好事、做實事”的理念，不能因為服役時間短而消極怠工。第三，優(yōu)化包村干部制度。包村干部要認真履行包村的工作職責(zé)，及時了解和掌握鄉(xiāng)村扶貧工作情況，協(xié)助村支部和村委解決在扶貧工作開展中的攻堅問題，監(jiān)督扶貧資源的分配使用情況。

（三）加大腐敗懲治力度，降低腐敗犯罪率

對腐敗行為進行嚴懲可表明中央在扶貧攻堅戰(zhàn)中反腐的決心，同時可有效降低腐敗犯罪發(fā)生率。假設(shè)M代表村干部的普通工資，W代表腐敗所得的收益，f（0-1）表示受賄行為被懲戒的概率。一個村干部的總收入R=（M+W）*（1-f），一般情況下，被發(fā)現(xiàn)的概率p是和被懲戒的概率f之間呈正比關(guān)系，因此，從這個公式我們知道：一個村干部總收入R與受賄行為被懲戒的概率f成反比關(guān)系。在被懲戒概率小的情況下，總收入高，灰色收入也多，權(quán)力腐敗發(fā)生的可能性就大。[19]一般來講，加大對權(quán)力腐敗的經(jīng)濟懲罰可以有效降低腐敗的收益，同樣有助于減少小微權(quán)力腐敗的機會。為此，第一，建立問責(zé)機制。通過嚴格的問責(zé)機制，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的命運共同體，“個人違法，他人受牽連”的問責(zé)機制必定形成各個利益主體相互監(jiān)督的效果。第二，加強突擊檢查。堅持“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起”的原則，根據(jù)情節(jié)輕重嚴肅處理，該移交司法機關(guān)的絕不含糊。第三，對腐敗的村干部不僅要有經(jīng)濟上的懲罰，還要通過公開通報方式使其身敗名裂，進而遏制腐敗滋生。

（四）完善腐敗預(yù)防機制，壓縮權(quán)力尋租空間

扶貧領(lǐng)域的權(quán)力腐敗，嚴重侵蝕農(nóng)村政治生態(tài)，激發(fā)干群矛盾，影響國家戰(zhàn)略實施，因此，必須完善腐敗的預(yù)防機制。第一，加強村干部廉潔教育。大多數(shù)村干部俘獲扶貧資源，萌生腐敗念頭都是一種投機行為。要通過教育培訓(xùn)，形成干部清正和政治清明的廉潔環(huán)境，樹立防微杜漸的防腐意識。通過拓展廉潔教育的形式，比如觀看反腐教育專題片、反腐課堂、腐敗案例研討會等形式使廣大村干部形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的觀念。第二，建立第三方評估機制。在涉及扶貧開發(fā)領(lǐng)域問責(zé)考評制度建構(gòu)上，可以通過政府購買或者社會招標(biāo)的形式引入第三方評估機制，利用第三方的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性對扶貧工作的綜合成效進行動態(tài)監(jiān)測，避免政府人員充當(dāng)村干部腐敗的保護傘。第三，完善扶貧資金動態(tài)管理機制。針對扶貧資金被占有、挪用及流失等違法行為，通過建立動態(tài)管理機制明確資金的流向，壓縮權(quán)力尋租空間。通過完備的信息對賬制度，明確責(zé)任主體，有效對資金進行動態(tài)信息跟蹤，保證讓有限的資金用在刀刃上。

（五）提升基層黨組織活力，優(yōu)化鄉(xiāng)村政治生態(tài)

作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層黨組織是黨聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，是落實黨的農(nóng)村扶貧工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。重構(gòu)農(nóng)村公共秩序，遏制腐敗滋生，必須提升基層黨組織的活力。第一，提升黨員的黨性修養(yǎng)。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村黨員文化素質(zhì)低、理想信念不堅定等問題，各級黨組織要加強對黨員思想政治和科學(xué)文化的教育，通過生動活潑的黨性教育強化黨員在精準(zhǔn)扶貧中的紀律和服務(wù)意識并內(nèi)化為一種自覺的行動。第二，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)。當(dāng)前鄉(xiāng)村黨員結(jié)構(gòu)存在嚴重失衡的問題，主要表現(xiàn)在黨員學(xué)歷普遍較低、女性黨員數(shù)量較少、黨員老齡化現(xiàn)象嚴重。黨員結(jié)構(gòu)不合理是造成基層黨組織在扶貧攻堅中功能弱化的主要原因，因此，必須大力發(fā)展年青黨員和女性黨員，通過內(nèi)部培養(yǎng)和外部吸納的方式優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，提升基層黨組織鄉(xiāng)村振興的活力。第三，嚴格落實各項政治規(guī)矩。黨內(nèi)制度建設(shè)可有效約束黨員干部的行為，通過健全黨員干部的任免報告制度、民主生活會制度、干部培養(yǎng)、培訓(xùn)制度和科學(xué)的考評制度，強化黨員干部廉潔從政意識，提升規(guī)范管理能力，從根本上優(yōu)化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。