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（中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193）

一、引言

貧困問題一直是困擾人類社會的重要問題之一，也是國際社會面臨的重要挑戰(zhàn)之一。我國作為一個農(nóng)業(yè)人口大國，貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，消除農(nóng)村貧困和促進農(nóng)村發(fā)展一直以來都是我國的一項重要民生工作。中華人民共和國成立以來，我國在減少農(nóng)村貧困人口和降低農(nóng)村貧困發(fā)生率方面，投入了大量的人力、物力和財力，經(jīng)過中央政府和地方政府的共同努力，我國的反貧困事業(yè)取得了舉世矚目的成就，絕對貧困問題已經(jīng)基本解決。進入新世紀(jì)以來，為進一步縮小貧富差距，實現(xiàn)“共同富?！焙腿娼ǔ尚】瞪鐣覈诌M一步加快了反貧困的步伐。尤其是黨的十八大以來，中共中央和國務(wù)院相繼出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等一系列指導(dǎo)性的扶貧開發(fā)規(guī)劃，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，并積極動員社會各界力量參與扶貧攻堅，逐漸形成了“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”的精準(zhǔn)扶貧基本戰(zhàn)略，我國的扶貧工作從開發(fā)式扶貧向開發(fā)式與保護式并舉的大扶貧轉(zhuǎn)變。

精準(zhǔn)扶貧是對傳統(tǒng)扶貧開發(fā)策略的調(diào)整，在反思與總結(jié)以往扶貧經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將瞄準(zhǔn)對象進一步聚焦到戶，堅持因人因地施策，因致貧原因和貧困類型施策，試圖通過“五個一批”實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但是，在實踐中卻遭遇了諸多結(jié)構(gòu)化困境，制約著精準(zhǔn)扶貧的有效推進和扶貧成效的提升。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于受到傳統(tǒng)扶貧思維慣性的影響，基層的精準(zhǔn)扶貧實踐仍以提升貧困戶的收入為主要著力點，雖對貧困戶其他能力的提升有所兼顧，但還尚未形成系統(tǒng)性和制度性的安排。大部分扶貧措施只能幫助貧困戶在短期內(nèi)實現(xiàn)脫貧，而脫貧的穩(wěn)定性卻面臨巨大考驗。從本質(zhì)上來講，主要問題在于尚未建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，既有的基層扶貧工作是一種“治標(biāo)”而不“治本”的實踐策略。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實踐并未真正落實以人為中心的發(fā)展，沒有將人的能力建設(shè)放在重要位置。在“對上負(fù)責(zé)”的行政體制中，一些基層政府制定的幫扶措施與貧困戶的致貧原因、發(fā)展需求之間發(fā)生錯位，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，其他社會力量的參與空間比較小、貧困人口的參與能力比較弱、參與機制不健全等因素都制約著精準(zhǔn)扶貧效果的提升。為此，筆者基于對L縣的實地調(diào)查，對當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧基層實踐中出現(xiàn)的“不精準(zhǔn)”現(xiàn)象進行分析，試圖提出破解當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實踐困境的優(yōu)化路徑，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧的長效機制。

二、精準(zhǔn)扶貧在實踐中遭遇的現(xiàn)實困境

精準(zhǔn)扶貧具有豐富的內(nèi)涵，是對傳統(tǒng)扶貧理念的豐富與升華，該理念的提出對我國的扶貧實踐有著重要的指導(dǎo)意義。[1]但是，精準(zhǔn)扶貧的基層實踐卻并未準(zhǔn)確按照精準(zhǔn)扶貧的理論預(yù)設(shè)進行，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實關(guān)懷也出現(xiàn)偏差。扶貧政策工具的設(shè)計中雖然有考慮提高貧困人口的個人發(fā)展能力，但鑒于指標(biāo)性的政策評估要求，以及受行政壓力和政績工程的“誘導(dǎo)”，基層實踐往往只追求短期內(nèi)完成脫貧攻堅的任務(wù)，而對貧困人口的自我發(fā)展能力和穩(wěn)定脫貧考慮不足，致使精準(zhǔn)扶貧實踐陷入結(jié)構(gòu)化困境。L縣屬于革命老區(qū)縣和集中連片特困地區(qū)縣，是S市唯一劃歸秦巴山區(qū)的國家級扶貧開發(fā)工作重點縣，是全省面積最大、人口密度最小、平均海拔最高的山區(qū)縣，地貌特征可以概括為“三山三河兩流域、八山一水一分田”。2017年末全縣戶籍總?cè)丝?79627人，全縣城鎮(zhèn)人口70964人，鄉(xiāng)村人口308663人。2017年實現(xiàn)1.09萬名貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率由15.23%下降為12.03%。2017年末全縣共有城市低保對象2833人，農(nóng)村低保對象23434人。全縣共發(fā)放城市居民最低生活保障資金924.6萬元，發(fā)放農(nóng)村居民最低生活保障資金3721.2萬元。2017年全縣農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)到44家，合作社達(dá)到1349家，家庭農(nóng)場13家。建成培訓(xùn)就業(yè)基地19個、產(chǎn)業(yè)扶貧就業(yè)基地176個、產(chǎn)業(yè)扶貧增收大棚1213個，帶動貧困群眾12985人，戶均增收3500余元。①交通、水利、電力、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)加快推進，為脫貧致富奔小康構(gòu)筑了堅實的支撐，63個貧困村達(dá)到“五有六通“標(biāo)準(zhǔn)。2012年以來，L縣在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧領(lǐng)域取得了一些重要成就，但在精準(zhǔn)扶貧政策落地的過程中仍遭遇著一些現(xiàn)實困境。

（一）幫扶措施的“簡單化”與農(nóng)戶發(fā)展需求“多元性”之間的結(jié)構(gòu)性矛盾

貧困是一個集經(jīng)濟、社會、政治、文化、環(huán)境等各種因素于一身的復(fù)雜事物，這決定了反貧困戰(zhàn)略不應(yīng)該以一因一果的線性思維來確定，但在實際工作中，簡而化之的思維定勢卻常常成為政策制定的路徑依賴。[2]從頂層設(shè)計層面來看，我國的幫扶措施涉及就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、教育、易地搬遷和社會保障等多個層次和多個領(lǐng)域，扶貧措施非常多樣。但是，在基層幫扶實踐中卻出現(xiàn)了“簡單化”的幫扶路徑，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

一是“產(chǎn)業(yè)扶貧走天下”，即扶貧路徑單一化。如在L縣實地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，Z村共有建檔立卡貧困戶134戶，全村幫扶措施主要為蔬菜種植、焊工職業(yè)技能培訓(xùn)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中產(chǎn)業(yè)扶貧成為全村最重要的幫扶措施，覆蓋面達(dá)95%。但實際上，一些貧困戶并無發(fā)展產(chǎn)業(yè)的意愿和能力，即貧困戶只要形式上參與扶貧產(chǎn)業(yè)就可獲得相應(yīng)的資金補助，這實質(zhì)上讓產(chǎn)業(yè)扶貧淪為一種變相的“有條件”轉(zhuǎn)移支付扶貧。二是外出務(wù)工成為脫貧的關(guān)鍵舉措，但缺乏可持續(xù)的就業(yè)保障。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐拿撠毬窂街饕蕾囉谪毨糇园l(fā)外出務(wù)工，當(dāng)?shù)啬J(rèn)只要貧困戶有一位家庭成員在外打工，按照貧困戶打工所在地的工資標(biāo)準(zhǔn)核算，便認(rèn)為該貧困戶的收入已達(dá)標(biāo)，便可以退出貧困戶行列。這種簡單化的操作方式，顯然與“脫真貧和真脫貧”的理念相違背，外出務(wù)工雖然可以提高家庭收入，但是貧困戶的綜合素質(zhì)和工作能力都相對較弱，從事的都是簡單的體力勞動，工作穩(wěn)定性較差，一旦遭遇失業(yè)，便有再次陷入貧困的危險。三是幫扶措施和致貧原因存在邏輯上的矛盾。如Z村的134戶建檔立卡貧困戶的致貧原因可歸納為因病、因殘、因?qū)W、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金及混合原因，其中因病致貧比重達(dá)57%，然而該村的主要幫扶措施卻是產(chǎn)業(yè)扶貧。又如一些貧困戶主要是因缺勞力、因殘或因?qū)W致貧，但幫扶措施卻皆為外出務(wù)工。這些幫扶措施顯然與貧困戶的致貧原因存在錯位現(xiàn)象，幫扶措施簡單化和不精準(zhǔn)必然無法幫助貧困戶實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

由于社會環(huán)境的復(fù)雜性、個人發(fā)展能力的差異、家庭結(jié)構(gòu)和社會分工的不同，貧困戶發(fā)展需求呈現(xiàn)出“多樣性”，這已成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧必須關(guān)注的重要問題。目前我國的精準(zhǔn)幫扶措施雖已經(jīng)非常多元，但在具體落實到貧困戶個體上時卻遭遇“簡單化”處理，消解了精準(zhǔn)扶貧的效果。

（二）精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的“豐富性”與基層實踐的“局限性”之間存在矛盾

精準(zhǔn)扶貧要求秉持“精細(xì)化”的工作理念，對各類扶貧資源進行精細(xì)化管理和精確配置，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。②進行精準(zhǔn)識別的前提是正確理解貧困，精準(zhǔn)扶貧的理念強調(diào)的是一種多維度的貧困治理，要求找到最貧困的人口進行幫扶。這里的貧困與森教授提出的可行能力貧困有契合之處，實質(zhì)上強調(diào)的是人們?nèi)狈Ω淖兤渖鏍顩r、抵御各種生活風(fēng)險、抓住經(jīng)濟機會和獲取經(jīng)濟收益的“能力”，無法平等地獲取許多公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不具備把這些產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成效用的“功能”或“權(quán)利”[3]46[4]6。由此可見，精準(zhǔn)扶貧具有豐富的內(nèi)涵，但在基層實踐中，卻往往受到很大的局限性。

一是基層實踐人員對精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的理解過于狹隘或浮于表面。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，L鎮(zhèn)的基層實踐人員認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是找到收入最低的人，然后實施具有針對性的幫扶措施，將收入提高至貧困線以上，這種理解過于狹隘，不能全面反映精準(zhǔn)扶貧豐富的內(nèi)涵。二是不同的人進行精準(zhǔn)識別的結(jié)果有所差異。精準(zhǔn)扶貧雖然提出了以收入為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮“兩不愁三保障”等因素來進行綜合判斷，但在實際操作過程中，由于受客觀因素和個人主觀判斷的影響，不同的人在對同一農(nóng)戶進行識別時，會出現(xiàn)判斷差異。三是非涉農(nóng)部門的幫扶效果較差，局限性凸顯。由于當(dāng)前的大扶貧格局已經(jīng)形成，面對艱巨的脫貧攻堅任務(wù)，已經(jīng)形成了全社會參與扶貧的態(tài)勢，幾乎各個政府部門都要抽調(diào)干部下村進行駐村幫扶，但實地調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，非涉農(nóng)部門工作人員的農(nóng)村工作經(jīng)驗相對匱乏，在農(nóng)村開展工作難度大且針對性不強，幫扶效果較差。因此，精準(zhǔn)扶貧豐富的內(nèi)涵在遭遇復(fù)雜的現(xiàn)實問題和基層實踐的局限性時，精準(zhǔn)扶貧的效果被消解。

（三）脫貧攻堅的“暫時性”與能力建設(shè)的“長效性”之間存在矛盾

消滅貧困既是一場“攻堅戰(zhàn)”，又是一場“持久戰(zhàn)”，減貧既要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，還要有短期的奮斗目標(biāo)。當(dāng)前正處于脫貧攻堅的沖刺階段，時間緊、任務(wù)重，要在短時間內(nèi)完成脫貧目標(biāo)，這便決定了脫貧攻堅的暫時性，但自我發(fā)展能力的提升卻需要通過長期的努力，構(gòu)建長效機制來保障。在基層實踐中，脫貧攻堅的“暫時性”與能力建設(shè)的“長效性”之間常常遭遇張力，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是扶貧項目落實追求“短平快”，缺乏長期發(fā)展規(guī)劃。面對艱巨的扶貧任務(wù)，基層操作時更傾向于實施“周期短，見效快，易實施”的扶貧項目，追求短時間內(nèi)實現(xiàn)增收，達(dá)到脫貧目標(biāo)，但整體缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。如在A村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，村里原計劃的產(chǎn)業(yè)扶貧項目是種植梨樹，且已開工建設(shè)，但考慮到2017年底該村要整村脫貧，退出貧困村行列，駐村工作隊和村兩委又臨時決定，請示鎮(zhèn)里批復(fù)，在A村發(fā)展周期更短、見效更快的養(yǎng)殖業(yè)，以求能夠在2017年底提高貧困戶的收入，實現(xiàn)全村脫貧。但對地理環(huán)境、市場因素和貧困戶的能力等因素均未進行考察論證，這種追求“短平快”的思想和缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象，在當(dāng)前的基層實踐中較為普遍。二是幫扶措施與農(nóng)戶的發(fā)展需求出現(xiàn)“錯位”。當(dāng)前脫貧任務(wù)的緊迫性迫使各駐村幫扶人員在幫扶工作中高度重視硬件建設(shè)和貧困戶收入達(dá)標(biāo)，沒有將貧困戶的觀念改變、知識增長和技能提高等“軟件建設(shè)”作為幫扶的主要目標(biāo)，缺乏對貧困人口自我發(fā)展能力的建設(shè)。問卷調(diào)查顯示，L縣44.1%的脫貧戶更贊同“提高技術(shù)更有利于自身有效脫貧”，而實際僅有22.2%的脫貧戶通過技術(shù)培訓(xùn)脫貧，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通過產(chǎn)業(yè)（30.4%）和自發(fā)性務(wù)工（40.2%）實現(xiàn)脫貧的比率。貧困是一個動態(tài)且多維的概念[5][6][7]，具備脫貧的人力資本是貧困戶實現(xiàn)有效脫貧的基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的長效機制不能靠臨時救濟或提供簡單的工作，只有強化貧困人口的自我發(fā)展能力，提高內(nèi)生發(fā)展動力，才能促進貧困戶穩(wěn)定脫貧。

（四）貧困戶的主體性缺失和參與能力不足影響精準(zhǔn)扶貧“質(zhì)”的提升

貧困人口自我發(fā)展能力的提高是實現(xiàn)根本脫貧的重要基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧是對傳統(tǒng)扶貧理念的補充和創(chuàng)新，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念，旨在為貧困人口創(chuàng)造表達(dá)意愿的機會，賦予貧困戶知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并激發(fā)其參與意愿，發(fā)動群眾參與扶貧項目的決策、實施和監(jiān)督過程，從而提高貧困戶自主脫貧、自我發(fā)展能力的提高，從根本上解決貧困問題。[8]然而，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實踐仍然受傳統(tǒng)扶貧思維慣性的影響，政府主導(dǎo)的多，貧困戶參與的少，并未凸顯貧困人口的主體性，普遍存在貧困對象的扶貧參與性不強和脫貧自主性欠缺等問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是貧困戶的評選、退出等信息公布不及時，透明度低。村民對村里開展的貧困工作了解較少，甚至不知情。如在B村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在公示貧困戶名單后鼓勵村民積極進行監(jiān)督，指出不符合識別標(biāo)準(zhǔn)的名單。但實際上村民不知道貧困戶評選的流程、標(biāo)準(zhǔn)和扶貧政策等相關(guān)信息，甚至出現(xiàn)村干部越過村民小組評議，直接上報貧困戶名單的情況。二是存在“數(shù)字脫貧”和“被脫貧“的現(xiàn)象。如D農(nóng)戶對自己的幫扶責(zé)任人是誰，采取了哪些幫扶措施等毫不知情。而E農(nóng)戶對自己從被列為貧困戶到退出貧困戶整個過程一無所知，只是在脫貧時，村干部找他簽字確認(rèn)脫貧時他才知道自己曾被識別為貧困戶。三是扶貧決策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展均未深入調(diào)研貧困戶的基本需求，而完全由駐村工作隊“作主”。實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，L縣多數(shù)貧困村的主要脫貧措施都是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，正如上文提到的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已幾乎成為“萬能的幫扶措施”，但問題在于這種幫扶措施，既沒有反映農(nóng)戶的差異化需求，又不能實現(xiàn)具有針對性的“精準(zhǔn)幫扶”。這種不以貧困戶發(fā)展需求為導(dǎo)向的幫扶措施，是與精準(zhǔn)扶貧的理念和工作要求相違背的，不僅影響精準(zhǔn)扶貧“質(zhì)”的提升，最重要的是制約貧困戶自我發(fā)展能力的提升，影響其可持續(xù)生計的改善。

（五）精準(zhǔn)扶貧工作中忽略女性的發(fā)展權(quán)利與發(fā)展需求

貧困具有顯著的性別差異，女性通常比男性有更大的致貧風(fēng)險。[9]在家庭經(jīng)濟分配中，男性總是處于支配地位，女性的可支配收入很少，但實際上女性在家庭中扮演著重要角色，承擔(dān)家務(wù)勞動、教育子女等都對家庭發(fā)展具有重要貢獻，但長久以來婦女的這種發(fā)展權(quán)利沒有受到足夠重視。尤其是在貧困家庭中，女性的發(fā)展權(quán)益常常被忽視，甚至發(fā)展機會也在一定程度上被剝奪，這將影響女性自我發(fā)展能力的提升。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層精準(zhǔn)扶貧實踐中缺乏性別意識，女性的發(fā)展需求沒有得到足夠的重視，這主要有以下兩個表現(xiàn)。

一是幫扶措施未考慮性別差異。如L縣大部分貧困村在召開貧困戶大會商討幫扶措施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，均是貧困戶的戶主參加，而戶主基本上都為男性，女性比例極小，最終制定的村莊發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，多是以男性為主導(dǎo)，婦女的發(fā)展訴求得不到及時表達(dá)，發(fā)展需求被忽視。二是技術(shù)的供給與需求發(fā)生“錯位”。即參加技術(shù)培訓(xùn)的人與技術(shù)的使用者不是同一人。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)村開展了農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，但參加者多為男性，婦女比例較小，而實際上這些男性多為季節(jié)性往返于家庭和城市之間的農(nóng)民工，即使學(xué)到農(nóng)技知識也很少在鄉(xiāng)村使用，留在鄉(xiāng)村的女性是真正的技術(shù)需求者，然而她們卻缺少學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)的機會，這是一個值得關(guān)注的問題。

在農(nóng)村大量青壯年男性勞動力流入城市的背景下，留守農(nóng)村的基本都是老人、婦女和兒童，在這三個群體中基本上是由婦女承擔(dān)家務(wù)勞動和農(nóng)業(yè)勞動。在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實踐中，應(yīng)該更加關(guān)注性別差異，重視女性貧困。當(dāng)前的政策設(shè)計、項目規(guī)劃和基層實踐都對家庭內(nèi)部的性別不平等關(guān)注不足，忽視婦女的發(fā)展需求，幫扶措施也不利于婦女發(fā)展能力的提升，這勢必會影響精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度和扶貧效果。

三、構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制的優(yōu)化路徑

精準(zhǔn)扶貧的理論預(yù)設(shè)是以提升貧困人口的自我發(fā)展能力為目的，期望為基層反貧困實踐提供理論上的指導(dǎo)，建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，從制度上保障貧困人口能夠獲得發(fā)展的機會，從而消除貧困和阻斷貧困的代際傳遞。但是，在基層實踐中往往因為現(xiàn)實問題的復(fù)雜性和執(zhí)行人員的局限性遭遇種種結(jié)構(gòu)化困境，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧應(yīng)有的效果難以顯現(xiàn)。為此，從構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制的角度出發(fā)，就如何進一步優(yōu)化當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧路徑，提出幾點可供參考的建議。

（一）嚴(yán)格執(zhí)行多維貧困識別機制，確保精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)脫貧“不走樣”

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的前提，納入多維貧困識別機制，才能確保貧困人口識別的精準(zhǔn)性。精準(zhǔn)扶貧強調(diào)不能簡單地以低收入作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)，而是要在以收入為基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，綜合考慮“兩不愁，三保障”等綜合因素來識別貧困人口，實質(zhì)上強調(diào)的是一種多維貧困識別機制。但是，在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實踐中卻出現(xiàn)了“簡單化操作”和“選擇性執(zhí)行”的問題，導(dǎo)致精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)脫貧的標(biāo)準(zhǔn)“走樣”。要避免精準(zhǔn)扶貧實踐“不走樣”，就需要努力做到以下幾點：一是形成責(zé)任倒查機制?！罢l識別，誰負(fù)責(zé)”形成“終身制”的責(zé)任倒查機制，要求負(fù)責(zé)識別工作的人員要嚴(yán)格執(zhí)行既定的識別標(biāo)準(zhǔn)，杜絕弄虛作假行為。二是賦予基層人員一定的自由裁量權(quán)。雖然要嚴(yán)格執(zhí)行既定的識別標(biāo)準(zhǔn)，但也應(yīng)該讓基層工作人員有一定的自由裁量權(quán)，確?；鶎庸ぷ鞯撵`活開展。三是要形成良好的貧困識別和脫貧監(jiān)督機制。成立專門的工作督查小組，不定期抽查貧困人口識別和脫貧的準(zhǔn)確性，監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展。嚴(yán)格執(zhí)行多維貧困識別機制是保證精準(zhǔn)扶貧工作有效開展的前提，只有找到最貧困的人口和致貧的根本原因，才能“對癥下藥，靶向治療”，確保精準(zhǔn)扶貧的理論預(yù)設(shè)和現(xiàn)實關(guān)懷落到實處，讓全體人民共享發(fā)展的成果，共同邁進小康社會。

（二）加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，確保貧困人口享有基本公共服務(wù)

目前，深度貧困地區(qū)的貧困人口之所以陷入貧困，一個很重要的原因就在于基本公共服務(wù)不足，如道路、飲水、教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致這部分貧困人口被“困”在原地，無法獲得其他發(fā)展機會而陷入“貧困”?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》中對基本公共服務(wù)的定義如下：“基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。”③根據(jù)這一定義，提供基本公共服務(wù)是政府對公民的一項公共責(zé)任，必須予以保障。但目前由于城鄉(xiāng)差距過大，農(nóng)村地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，這就導(dǎo)致貧困人口無法獲得發(fā)展機會，以至于他們出現(xiàn)因“困”致“貧”。如今已經(jīng)到了脫貧攻堅的“拔寨”階段，最后幾年的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該變“強干預(yù)”為“軟干預(yù)”，應(yīng)該更加注重基本公共服務(wù)建設(shè)，將脫貧攻堅實踐中涌現(xiàn)出來的好的做法和舉措，通過政策性或制度性安排，轉(zhuǎn)變成具有長期性、均等化和可獲得性的基本公共服務(wù)，為貧困人口搭建發(fā)展的平臺，創(chuàng)造發(fā)展的機會與空間。這些基本公共服務(wù)的獲得對提升貧困人口的自我發(fā)展能力具有重要意義。[10]因此，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓全體公民，尤其是農(nóng)村貧困人口獲得均等化的基本公共服務(wù)，將有助于改善貧困地區(qū)和弱勢群體的生活狀況，增強貧困人口的自我發(fā)展能力[11]，確保貧困戶享有發(fā)展機會，從根本上幫助貧困人口走出貧困“陷阱”。

（三）加快推進農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)“兩項制度”銜接，筑牢社會安全網(wǎng)

當(dāng)今的社會是一個高風(fēng)險的社會，為預(yù)防低收入群體滑入貧困和已脫貧人口返貧，必須不斷建立健全風(fēng)險防范機制，通過制度性安排，筑牢社會安全網(wǎng)，以確保貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。社會安全網(wǎng)對于一個國家和社會而言是非常重要的，可以有效保障社會底層群體的基本人權(quán)，維護社會公平和正義。在發(fā)達(dá)國家，這種防護性保障已經(jīng)以社會福利的名義建立起來，而在當(dāng)前的中國，社會保障體系尚不健全，尤其是農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系更有待進一步提高。在當(dāng)前的大扶貧格局下，加快推進農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)“兩項制度”銜接是構(gòu)建防護性保障，筑牢社會安全網(wǎng)的重要途徑。必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，加快推進“兩項制度”銜接。實現(xiàn)“兩項制度”銜接是我國根據(jù)新時期貧困人口的特點，進一步轉(zhuǎn)變貧困治理方式的重要策略，“兩項制度”銜接既能發(fā)揮低保的社會穩(wěn)定功能，又能兼顧扶貧開發(fā)的發(fā)展功能。[12]因此，實現(xiàn)“兩項制度”的有效銜接，充分發(fā)揮“兩項制度”各自的優(yōu)勢，有助于將貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)緊密銜接在一起[13]，構(gòu)筑一個相對牢固的社會安全網(wǎng)，保障貧困人口在遭受天災(zāi)人禍或突發(fā)性困難時，能夠維持基本的生活保障。加快推進“兩項制度”銜接，構(gòu)筑社會安全網(wǎng)，是建構(gòu)貧困治理長效機制的重要內(nèi)容。

（四）加快基層扶貧治理體制機制創(chuàng)新，保障貧困戶享有知情權(quán)和參與權(quán)

知情權(quán)和參與權(quán)是提升貧困人口自我發(fā)展能力的重要保證，但在當(dāng)前的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實踐中，貧困戶的主體性和參與能力均不足，從精準(zhǔn)識別到精準(zhǔn)脫貧的整個過程中，都呈現(xiàn)出一種“弱參與性”與“弱主體性”，甚至還出現(xiàn)了有貧困戶從被識別為貧困戶到脫貧的整個過程都毫不知情的極端情況。這些情況都嚴(yán)重制約著貧困人口自我發(fā)展能力的提升，面對如此窘境，要想提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量，確保貧困人口如期實現(xiàn)脫貧，就必須不斷創(chuàng)新基層貧困治理機制，提高貧困人口的自我發(fā)展能力，完善貧困人口識別、幫扶和管理等信息的公開與監(jiān)督機制，確保貧困人口切實享有知情權(quán)和參與權(quán)。同時，要建立和完善貧困人口參與扶貧資金使用監(jiān)督和管理的機制，因為只有參與其中，才能更好地發(fā)揮監(jiān)督職能，同時也是提升貧困人口自我發(fā)展能力的重要途徑。可在貧困村建立村級扶貧理事會，以貧困戶代表和村級老黨員為主要成員，作為第三方監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督第一書記、駐村工作隊和村兩委等其他工作人員的工作，監(jiān)督扶貧資金的管理和運營等。讓貧困人口參與到扶貧治理和村莊治理中，創(chuàng)造條件保障貧困戶的知情權(quán)和參與權(quán)，是確保貧困戶自我發(fā)展能力提升，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制的重要舉措。

（五）納入社會性別意識，確保女性在精準(zhǔn)扶貧中享有平等的發(fā)展權(quán)

家庭是考察收入的基本單位，家庭內(nèi)部的收入分配規(guī)則可以對家庭中單個成員的成就和失敗產(chǎn)生重要作用，而當(dāng)前的農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入和分配中，均是以男性為主，女性則處于被支配地位。而在精準(zhǔn)識別中也對女性群體形成了性別盲視，往往只重視男性的顯性收入，而忽略女性在家務(wù)勞動、子女教育等方面的隱性貢獻，導(dǎo)致女性的貧困深度往往大于男性。同時，在農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理中，受長期以來文化傳統(tǒng)和戶籍制度的影響，村莊公共事務(wù)和扶貧決策中均呈現(xiàn)出男性主導(dǎo)的現(xiàn)象，女性很少有公開表達(dá)自身發(fā)展需求和想法的機會，這將影響婦女的發(fā)展權(quán)益。精準(zhǔn)扶貧的理念強調(diào)每一個個體的重要性，并要求對個體進行精準(zhǔn)幫扶，因此，在實踐中要關(guān)注不同個體的發(fā)展需求，為他們創(chuàng)造發(fā)展的平臺和機會，確保扶貧路上每一個貧困人口都“不掉隊”。這里需要重點強調(diào)的是不分性別、不分年齡和家庭背景，對每一個貧困戶都應(yīng)該平等對待，公平地享受每一項扶貧政策和發(fā)展機會。因此，精準(zhǔn)扶貧在進行制度設(shè)計、政策制定、發(fā)展項目規(guī)劃和基層實踐時，均需要納入社會性別意識，尊重和保障婦女多元化的發(fā)展需求，在教育、保健和村莊管理等方面為婦女創(chuàng)造更多的機會，使女性的自我發(fā)展能力得到提升，確保其享有平等的發(fā)展權(quán)利，是構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制的重要內(nèi)容。

（本文曾在2017年清華農(nóng)村研究博士生論壇上宣讀，對與會專家提出的寶貴修改意見一并表示感謝，但文責(zé)自負(fù)。）

注釋：

①此處的數(shù)據(jù)和資料是筆者根據(jù)《2017年L縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《2018年L縣政府工作報告》和L縣政府網(wǎng)站整理得來。

②參見國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》的通知（國開發(fā)辦[2014]30號），2014年5月12日。

③參見國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的通知（國發(fā)〔2012〕29號），2012年7月11日，http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。