湯 勇

（湖南城市學院a.管理學院，b.湖南省新型城鎮(zhèn)化研究院，湖南 益陽 413000）

在城鎮(zhèn)化過程中，由于空間分配所造成的住房、交通、公共空間和社會福利分配不平衡問題已顯現。鄉(xiāng)村雖有廣闊的空間和數量不菲的自然資源，但無法有效形成較強的市場競爭力，規(guī)?；?、導質性、創(chuàng)新性產業(yè)發(fā)展相對滯后，同時，還產生了年齡結構衰老、經濟衰退、文化衰落、生態(tài)衰敗等系列問題。為在城市和鄉(xiāng)村之間建立起交互機制，形成具備良性互動交流關系、平衡關系和制約關系，使城市和鄉(xiāng)村均衡發(fā)展，以資源合理交流、特別是引導資源從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動的逆城鎮(zhèn)化出現。2018年兩會期間，習近平總書記指出“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動；城鎮(zhèn)化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成”，明確提出城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步推進中必須關注逆城鎮(zhèn)化問題。

一、逆城鎮(zhèn)化研究綜述

對逆城鎮(zhèn)化現象的認知和定義是在西方國家城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進下，城市在資源利用、環(huán)境保護、人居消費傾向轉向等背景下開展的。Berry、Antrop 等均一致地將逆城鎮(zhèn)化定義為城鎮(zhèn)化推進過程中人口回流至近郊甚至鄉(xiāng)村，從而降低已有城鎮(zhèn)人口比重、增加農業(yè)地及偏遠地區(qū)人口數量的過程。[1-2]早在19世紀末，受英國人霍華德《美麗的田園生活》的影響，美國富裕階層開始向城市郊區(qū)流動，并帶動了包括通訊、交通等在內的基礎設施向農村縱深推進。[1]英國政府面對二戰(zhàn)后較為集中的農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移所產生的農村凋敝現象，推進以“中心村”為主的逆城鎮(zhèn)化運動，促進住房、消費及基礎設施向“中心村”集中。[3]日本則在20世紀70年代推進了影響深遠的“造村”運動，政府主導“一村一品”，讓每個村從自身文化特色和資源優(yōu)勢出發(fā)，開發(fā)最能代表本村（本區(qū)域）的龍頭產品，以通過產業(yè)振興獲得持續(xù)市場。[4]

由此看出，國外逆城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化水平發(fā)展到一定程度，城鎮(zhèn)要素資源與農村要素資源平衡矛盾突出時，雙向資源通過市場化交流推進區(qū)域發(fā)展的一種普遍現象，是應對快速城鎮(zhèn)化過程中出現的城市病、區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的一種機制。但西方學者對逆城鎮(zhèn)化的認識相對處于孤立，普遍認同逆城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的反方向，不管是主體自愿選擇還是經濟社會環(huán)境使然，均將逆城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化對立起來。在資源流動選擇下，由于市場化色彩濃厚，真正能實現按意愿流動的主體往往最具備逐利要求，城市貧民化及鄉(xiāng)村新權貴階層的出現表明逆城鎮(zhèn)化不過是不同階層在城鄉(xiāng)區(qū)域的重置，從整體看并沒有降低階層的貧富懸殊和區(qū)域不平衡發(fā)展。[5]

我國2018年末城鎮(zhèn)化率為59.58%。根據世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，在達到60%之后，城鎮(zhèn)化會逐漸進入到相對成熟階段，未來城鎮(zhèn)化增速會略有放緩。與之對應的是，鄉(xiāng)村凋敝、“空心村”現象隨城鎮(zhèn)化縱深推進不斷涌現，成為城鄉(xiāng)二元結構體制引起的最大障礙。為此，在現行經濟社會發(fā)展背景下，引入逆城鎮(zhèn)化概念，標志著要素由傳統的從農村到城市單向流動為主轉向為城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相互促動、協同發(fā)展階段。[6]然而，逆城鎮(zhèn)化在我國國情下的含義卻從其出現就一直處于爭議之中。一些學者借鑒了西方“二分法”概念內涵，認為逆城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)化的一種否定，認為在當前國情下，推進城鎮(zhèn)化應該是政策的主要方向，逆城鎮(zhèn)化將構成我國經濟發(fā)展的一種“危機”。[7]也有學者認為當前出現的返鄉(xiāng)現象只是城鎮(zhèn)化進程中的一類非主導現象，并未構成具備趨勢性意義的經濟格局，因此提出“切莫誤判”逆城鎮(zhèn)化。[8]然而，針對已發(fā)生的如“逃離北上廣”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”等事實，學者們更愿意從積極角度審視內在含義，將“逆城鎮(zhèn)化”視為我國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步推進下的一種有益的趨勢和手段。彭兆榮從歷史和文化的視角認為我國城鎮(zhèn)化從一開始就包含著“逆城鎮(zhèn)化”的對話與選擇、交流和互動。[9]沈東結合逆城鎮(zhèn)化的交流功能和篩選功能，認為“逆城鎮(zhèn)化不是城市化的對立與反叛，而只是城鎮(zhèn)化的一個重要階段”，并認為逆城鎮(zhèn)化是體現“以人為本”的城鎮(zhèn)化的深化，是人作為城鎮(zhèn)化驅動力量的自由流動的體現。[10-11]上述研究集中認為逆城鎮(zhèn)化具備市場化功能，是以人的要素流動為主要形式，深化資源互通有無，以化解城鄉(xiāng)兩個空間內在矛盾，實現區(qū)域整體均衡發(fā)展。為此，李鐵認為逆城鎮(zhèn)化應該作為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興統一的一次重大機遇，其核心是內在的網絡化手段方便了城鄉(xiāng)之間要素流動。[12]

從以上研究可以看出，國內對逆城鎮(zhèn)化研究源于城鎮(zhèn)人口回流現象的出現，在相關概念認知上，還存在直接借用國外“二元分類”法和我國特定情境下的釋義等不同視角。雖然目前整體趨勢是對逆城鎮(zhèn)化交流機制作積極性判斷，但對如何有效利用逆城鎮(zhèn)化資源手段，如何通過體制機制深化逆城鎮(zhèn)化在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間的橋梁作用還沒有形成共識。鑒于以上不足，本文試圖闡釋新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中逆城鎮(zhèn)面臨的政策背景，分析當前逆城鎮(zhèn)化群體的類型及面臨的對接障礙，進而從體制機制建設上提出對接逆城鎮(zhèn)化趨勢的發(fā)展對策。

二、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步推進中對逆城鎮(zhèn)化問題的政策背景闡釋

城鄉(xiāng)資源分配不平衡，特別是城市資源過度集中、農村地區(qū)資源大量流入城鎮(zhèn)很早就引起了黨和政府的高度關注。近年來，有效引導資源流動，強化農村地區(qū)生產資源集聚的政策體系已在黨和政府的重要文件中體現。早在2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上就提出要“堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針”，并在其它多個重大場合強調要“允許企業(yè)和社會組織在農村興辦各類事業(yè)”“推動人才下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、技術下鄉(xiāng)，推動農村人口有序流動、產業(yè)有序集聚，形成城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)的發(fā)展機制”，反映了黨中央從全局高度構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關系建設總思路，體現了破解城鄉(xiāng)二元結構政策重點是打開城鄉(xiāng)二類場所，實現優(yōu)勢資源在不同場所互通有無。

在資源開放上，首先推動的是人力資源流動。鑒于農村農業(yè)日益匱乏的人力資本和日漸萎縮的市場，從2015-2017年，國家發(fā)改委聯合相關部委分三批在全國相關縣市建立“結合新型城鎮(zhèn)化開展支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點”，明確試點縣市“對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工在整合資源、盤活存量的基礎上，予以政策支持、項目支持和渠道支持”，是一次從權威政策部門發(fā)聲以支持農村人口回流補充人力資本的政策回應，反映了逆城鎮(zhèn)化中優(yōu)勢資源對農業(yè)農村發(fā)展的重要意義。

之后的政策體系更為全面具體，其中資源向鄉(xiāng)村集聚和人員向鄉(xiāng)村回流的要求有效回應了黨中央對新型城鄉(xiāng)關系構建的指導思想。2016年國務院發(fā)布《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》，提出“要著力推進新型城鎮(zhèn)化，加快農業(yè)結構調整，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，拓展農業(yè)多種功能”，正式明確了新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村建設的有機統一，明確了鄉(xiāng)村發(fā)展需通過搭建平臺、集聚資源，推進農業(yè)供給側結構性改革，著力構建農業(yè)與二三產業(yè)交叉融合的現代產業(yè)體系。各省市圍繞推進鄉(xiāng)村地區(qū)融合發(fā)展制定了一系列實施意見和辦法，如湖南省人民政府辦公廳在《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的實施意見》中提出“將農村產業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設有機結合，有序調整農村產業(yè)布局”，通過融合發(fā)展打造新的農村產業(yè)發(fā)展模式。貴州省政府下發(fā)的《意見》明確提出“將農村產業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設有機結合，引導農村二三產業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產業(yè)園區(qū)等集中”。由此可見，在新型城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略部署中，通過系統化、全局化手段引導資本、人才、技術在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集，發(fā)掘區(qū)域內特色資源優(yōu)化產業(yè)布局，改變傳統小農產業(yè)推進模式，實現產業(yè)振興與鄉(xiāng)村建設同步，帶動鄉(xiāng)村生態(tài)、生產、生活全面發(fā)展。

2018年推出的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》進一步深化了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步推進下城鄉(xiāng)關系的內涵，指出要“堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅動”“堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。

從以上政策可以看出，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是當前城鄉(xiāng)兩大戰(zhàn)略重點，其實現路徑具備形式和內容統一，即以實現人的自由流動帶動城市和鄉(xiāng)村具備比較優(yōu)勢的資源調整分配成為核心，讓資源在不同場所配置，推動均衡發(fā)展，化解現階段主要經濟社會矛盾。全域范圍內要素流動，特別是吸引優(yōu)勢資源支持鄉(xiāng)村發(fā)展，其本質是以人為主要載體的逆城鎮(zhèn)化。也就是說，黨和政府關于城鄉(xiāng)關系構建的重要論述和政策已認識到資源回流對于鄉(xiāng)村發(fā)展的重要意義，把握逆城鎮(zhèn)化現象，通過逆城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村獲得積極要素，是今后一段時間鄉(xiāng)村地區(qū)實現振興的重要突破口。

三、逆城鎮(zhèn)化潛在群體與回流對接存在的問題

從上文可以看出，當前政策已明確了回流資源對于鄉(xiāng)村振興的意義，依托逆城鎮(zhèn)化帶來的資金、技術和人才要素回流勢必進一步激發(fā)鄉(xiāng)村產業(yè)向質量和規(guī)模要效益，提升其內涵發(fā)展、轉型發(fā)展水平。然而，多年的城鎮(zhèn)化實踐已基本奠定了我國經濟社會整體格局，未來城鎮(zhèn)化大趨勢沒有發(fā)生改變，人的多樣化差異化需求決定了并非所有群體有強烈逆城鎮(zhèn)化傾向。同時，長期以來鄉(xiāng)村受經濟、文化、環(huán)境等問題影響，對逆城鎮(zhèn)化群體還可能存在一系列干擾。本部分重點分析逆城鎮(zhèn)化潛在回流主體及可能面臨的回流問題。

（一）當前逆城鎮(zhèn)化潛在群體分析

在我國較長時間高速城鎮(zhèn)化進程中，大量人口轉移到城市以及城市戶籍人口基數加大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題日益嚴竣的同時，城市病問題、鄉(xiāng)村振興內在發(fā)展需求形成的推拉效應創(chuàng)造了數量不菲的潛在逆城鎮(zhèn)化群體，主要的潛在逆城鎮(zhèn)化群體集中在如下三類：

一是受制于大中城市的擠出效應而產生的一部分群體。一批傳統農耕底蘊較為深厚的省份如湖南、四川等在城鎮(zhèn)化進程中較長一段時間一直作為傳統勞務輸出大省，向東部、南部等經濟相對發(fā)達省份輸送勞動力，并將勞務收入帶回戶籍地。但由于受用工限制，或者用工地成本高等原因，這部分“候鳥式”人群往往具備較高的返回原籍的愿望。從經濟要素質量看，這類勞務群體一般具備良好的發(fā)展要求和較強的勞動力資本儲備，接受過城市產業(yè)生產與組織技能訓練，能作為鄉(xiāng)村振興基礎性人力資本的主體，同時其公平發(fā)展意識也決定其更需要良好的競爭環(huán)境。

二是能充分認識與發(fā)掘鄉(xiāng)村要素的開創(chuàng)性群體。目前我國全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農村地區(qū)人才、資本、技術的需求旺盛，政策導向和農村地區(qū)本身具備的創(chuàng)業(yè)機會使其營商環(huán)境得以改善。這部分群體較強的鄉(xiāng)土意識和強烈的創(chuàng)業(yè)意愿能有效促進他們回歸鄉(xiāng)村發(fā)掘市場，回報家鄉(xiāng)、回味鄉(xiāng)愁。這類群體所具備的資本、人力及技術的逐利使命使他們能充分發(fā)掘鄉(xiāng)村中存在的市場失靈部分，尋求創(chuàng)業(yè)機會，其開發(fā)意識和領導能力能有效保證對鄉(xiāng)村資源的有效開發(fā)，是鄉(xiāng)村振興產業(yè)生產函數的引領者和奠基人，也是企業(yè)家精神在鄉(xiāng)村產業(yè)振興中的主要體現者。

三是對傳統農耕文化、鄉(xiāng)村文明具備深厚認同的群體。包括由農村外出、但與農村長期以來建立文脈、血脈和地緣關系的群體以及不滿足當前城市生活狀態(tài)，期望融入鄉(xiāng)土社會的群體。這類群體具備很強的歸屬意識和自我實現需求，是鄉(xiāng)村振興中文化提升和治理有效的有力倡導者，同時也是鄉(xiāng)村生活、生產、生態(tài)質量提升的堅定支持者和實踐者。

（二）逆城鎮(zhèn)化回流對接不暢的主要表現

就逆城鎮(zhèn)化主體而言，絕大多數逆城鎮(zhèn)化群體追求的是融入鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、體會鄉(xiāng)村人文歷史情懷、獲得鄉(xiāng)村干事創(chuàng)業(yè)機會，安居樂業(yè)成為要素回流最主要動機。但長期以來，鄉(xiāng)村自治模式使基層政府頂層設計不足，生產生活基礎性建設缺乏，部分資源投入粗放，產業(yè)指導能力低下，環(huán)境等負外部性問題顯著，加之鄉(xiāng)村本身資源匱乏或內部要素潛力發(fā)掘不足，新的生產要素特別是資金、技術、人才等難以納入本地生產，造成了以下幾類影響逆城鎮(zhèn)化群體的現象：

首先，傳統農業(yè)運作范式隔閡引發(fā)“回不了的農村”的困惑。雖然政策號召力產生了一定影響，但農業(yè)發(fā)展多基于所在區(qū)域基礎稟賦，包括以所在地村民為主體的產業(yè)勞動力群體和以植根于鄉(xiāng)土、通過傳統經濟集聚、延伸為主要形式的小農產業(yè)結構。在產業(yè)推進上，傳統農業(yè)普遍拋棄了規(guī)模產業(yè)、特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展所應具備的創(chuàng)新和開放發(fā)展要求，通過粗放的自治制度和隔離的文化環(huán)境，以自給自足的方式組織生產，天然形成了外來資源進入屏障。在資源利用上，最具備生產力水平的土地等要素被禁錮在承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益權等框架內，在流轉機制還不清晰情況下，只有具備本地戶籍的村民能利用自然稟賦組織生產，以致對產能升級或新增產能所需空間和資源利用缺少整體把握。在產業(yè)運行制度上，血緣、地緣等關系成為產業(yè)契約形成的基礎和保障，行政體制職能空間有限，造成產業(yè)延伸、空間利用、權益保障等不足。因此，逆城鎮(zhèn)化群體身份合法性、資源利用和開拓能力等均受不同程度限制，從根本上影響了返鄉(xiāng)意愿，形成“回不了的農村”的現實困惑。

其次，鄉(xiāng)村產業(yè)承載力不足造成“守不了的家業(yè)”的困惑。家業(yè)穩(wěn)定、高質是確保逆城鎮(zhèn)化進程推進有效的出發(fā)點和落腳點。傳統鄉(xiāng)村產業(yè)存在內容單一、特色不鮮明、市場競爭力弱的特點，多數倡導城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其產業(yè)圍繞傳統農業(yè)生產，形式單一、鏈條較短、效能挖掘不足、生產能力低下，對新增就業(yè)人口承載能力較低。正如習近平總書記所指出的，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農生產方式，是我國農業(yè)發(fā)展需要長期面對的現實”。就目前生產配置而言，多數農村地區(qū)既有生產條件消化本土新增就業(yè)人口都較為困難，更無法滿足逆城鎮(zhèn)化中回流人群要求。另外，在農業(yè)產業(yè)上創(chuàng)新發(fā)展不足，產業(yè)發(fā)展缺乏長效機制，產業(yè)治理意識較為薄弱，產權機制還不清晰，產業(yè)進入權和退出權缺少機制設計，產業(yè)組織所依賴的用地權、用水權等較為隨意，生產模式與實現功能等問題也影響了逆城鎮(zhèn)化群體“家業(yè)”進駐與提質的要求。

再次，文化認知偏差產生逆城鎮(zhèn)化中“融不了的鄉(xiāng)情”的困惑?；亓魅巳褐杏邢喈斠徊糠直局硎茑l(xiāng)村情懷或者本身與鄉(xiāng)村有著千絲萬縷聯系的個體，他們懷著回歸本心、回歸自然的向往試圖融入到鄉(xiāng)村中。但當前產鎮(zhèn)融合推進中，傳統的農耕文明在傳統文化和市場文化碰撞中不斷搖擺，鄉(xiāng)村精英長年大量流失，主體文化失散嚴重，同時一些小農文化中的糟粕如人情風、攀比風、迷信風得以保留并隨之放大，成為不少鄉(xiāng)村文明的主體形態(tài)。回流人群的主導價值觀面臨挑戰(zhàn)，更擔心其后代受當地不良風氣同化，導致部分群體缺少文化歸宿和認同。

最后，治理模式異化導致逆城鎮(zhèn)化中“辦不了的家事”的困惑。在公共治理領域，受小區(qū)域發(fā)展和人情關系的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系呈現出正式制度體系部門分隔嚴重、非正式制度體系熟人社會特征明顯的問題。目前國家正在推動治理體系和治理能力現代化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的治理格局卻不容樂觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級和縣鄉(xiāng)之間各部門之間協調不暢、信息不對稱，隱瞞重要民生信息、公權部門權力尋租等現象較為普遍。同時，鄉(xiāng)鄰自治治理格局較為穩(wěn)固并成為區(qū)域治理的主要非制度性框架，甚至超越制度框架成為處理利益糾紛的決定性手段。在這種治理模式下，熟人群體往往更具備解釋、利用和創(chuàng)新治理手段的能力和權力，新進入者由于受制于熟人社會固有的治理模式，往往難以有效利用這種治理體系維護自身權益。

四、深化逆城鎮(zhèn)化對接機制的對策

鄉(xiāng)村作為經濟生產和消費單元，對于區(qū)域平衡發(fā)展意義重大，其內在的創(chuàng)業(yè)干事機會和發(fā)展需求為逆城鎮(zhèn)化群體提供了廣闊平臺。因此，重視逆城鎮(zhèn)化新趨勢，把握逆城鎮(zhèn)化新機遇，推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同步，開創(chuàng)融合發(fā)展新局面，建設宜業(yè)宜居新景象正當其時。鑒于當前存在的一系列對接不暢的問題，主要對策有：

（一）堅持頂層設計，突出主動對接，明確以制度穩(wěn)定區(qū)域發(fā)展愿望和決心

對接逆城鎮(zhèn)化，首先是提升農村地區(qū)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對優(yōu)質回流資源的吸附功能，主動向逆城鎮(zhèn)化主體展示發(fā)展的愿望、擔當的決心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要充分發(fā)揮“領路人”作用，強化頂層設計能力，充分考慮逆城鎮(zhèn)化群體回流意愿，堅持公平和效率，主動謀劃社會經濟布局，深挖區(qū)域自然和人文資源，找準本區(qū)域資源與外來優(yōu)勢資源的融合點，構建具備更高質量的區(qū)域發(fā)展新引擎?？梢圆扇〉木唧w措施包括強化政府宣傳職能，主動向具備回流意識的群體展示本區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?；政府主動摸清發(fā)展思路，通過將處在上位的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、文化與生態(tài)旅游資源及社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃銜接強化，以制度形式穩(wěn)定區(qū)域內各類資源的布局；注重政府服務職能轉化，以開放姿態(tài)了解逆城鎮(zhèn)化群體發(fā)展愿望和要求，盡量解決逆城鎮(zhèn)化群體回流過程中的顧慮。

（二）堅持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅動”，促進產業(yè)發(fā)展，提升區(qū)域人口及產業(yè)綜合承載力

“干事創(chuàng)業(yè)”是逆城鎮(zhèn)化群體回流的關鍵因素。發(fā)達國家農業(yè)現代化事實告訴我們，農業(yè)產業(yè)對新增人口的消化能力遠低于其它產業(yè)。盡管存在數量較大的潛在逆城鎮(zhèn)化群體，農業(yè)區(qū)域本身不具備承載所有潛在回流群體的能力。為此，政策需要從兩方面發(fā)力：一是堅持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“產業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，挖掘區(qū)域內產業(yè)資源，推動特色發(fā)展，吸引更多干事創(chuàng)業(yè)群體加入；二是繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有序轉移本地富余勞動力，倒逼本地產業(yè)發(fā)展。值得一提的是，在實現產業(yè)特色發(fā)展、規(guī)模發(fā)展過程中，針對可能出現的基礎服務、物流服務、信息服務等公共服務，政府要運用公共資源，彌補經營體系和產業(yè)鏈中市場失靈環(huán)節(jié)。

（三）打造融合發(fā)展平臺，打通外來要素通道

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是通過產業(yè)發(fā)展促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的模式，要實現“業(yè)”的繁榮，就要注重外來要素提供“業(yè)”時所關注的其它問題。前文分析了逆城鎮(zhèn)化群體面臨的“家鄉(xiāng)、家業(yè)、家事”等問題，這些問題直接決定了逆城鎮(zhèn)化群體能否有效在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間架設一座橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在推進融合發(fā)展過程中要狠修內功、狠筑平臺，全面深化體制機制改革。在平臺打造方面，一是打造產業(yè)基礎平臺。堅持深化農村地區(qū)土地制度和宅基地制度改革，以農業(yè)產業(yè)發(fā)展為基礎，充分挖掘農業(yè)產業(yè)多種功能，實現產業(yè)鏈延長、產品附加值增加、綜合效益提升，建立現代農業(yè)產業(yè)制度，推動更多的資本、技術、人才向農村流動。二是高質量建設生態(tài)宜居平臺。明確鄉(xiāng)村最大的優(yōu)勢在生態(tài)，確保守住生態(tài)保護紅線，按照美麗鄉(xiāng)村建設要求，遵循鄉(xiāng)村傳統肌理和格局，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的生活圈建設，以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)，保留鄉(xiāng)村景觀特色，傳承鄉(xiāng)村文化，留住鄉(xiāng)愁記憶。三是筑牢城鄉(xiāng)交流平臺。把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展、均衡發(fā)展的關鍵節(jié)點，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農村人口和城鎮(zhèn)人口實現轉移最重要的窗口和領地，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成產業(yè)加工地、貿易集聚地和農村一二三產業(yè)融合空間載體。

（四）堅持多元共治建設，營造文化交融、居家創(chuàng)業(yè)和諧有序新環(huán)境

逆城鎮(zhèn)化主體不僅代表著一類新的生產力，更是一種新的文化現象和治理主體。要以逆城鎮(zhèn)化對接新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，就要突破傳統鄉(xiāng)村治理庸俗化、粗放化、過度人情化和無序化的治理格局，從政府和民眾兩方面入手，尊重鄉(xiāng)土民情、實現文化交融，以法治奠定總的治理基調，以德治明晰治理思路，以自治推進治理效率，形成包容、和諧、公平、公正、有效的治理新機制，努力打造文化交融新格局、營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧有序居家創(chuàng)業(yè)環(huán)境。為此，建議包括：一是全面反思傳統鄉(xiāng)村文化陷落的根源和現代文化的不足，找準本土文化和外來文化的結合點，引導新群體認識傳統文化魅力，培育具備現代文明需求的文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，推動以新文化、新思維完善傳統文化傳承創(chuàng)新的新路徑。二是圍繞經濟發(fā)展和社會服務特別是民生服務堅持構建簡約有效的基層政權，堅持推進政府職能轉變，健全基層服務體系，讓群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。三是堅持法治、德治和自治多種模式并存、有效互補的治理手段，增強回流人群和本地村民的法律意識，提升基層執(zhí)法能力和水平，發(fā)掘鄉(xiāng)村內部和回流人群中道德模范、新鄉(xiāng)賢的示范和引領作用，強化區(qū)域內道德教化的作用。四是在產鎮(zhèn)融合過程中構建公平正義和效率。要特別注意利用政府和市場手段促進稟賦資源和衍生資源的公平和效率，在尊重個人意愿的基礎上實現資源權利讓渡過程中共享共贏的基本要求，利用自然資源收費體系、資源變資產體系等不同資源稟賦和能力獲得土地紅利、產業(yè)效益和社會福利，尤其要警惕由于資源分配而產生的“農村內部二元結構”等不均衡、不平等發(fā)展問題。