□劉彧吉

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景、概念與意義

我國(guó)在1952年底完成了土地改革，順利實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的目標(biāo)，徹底消滅了封建剝削制度，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。隨后，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村掀起了一場(chǎng)革命。1978年我國(guó)實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制項(xiàng)目，分開(kāi)了農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在當(dāng)時(shí)的情況下激發(fā)了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。但是隨著經(jīng)濟(jì)水平和科技水平的不斷發(fā)展，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，個(gè)體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)模式不滿足于規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展，無(wú)法在錯(cuò)雜復(fù)雜的市場(chǎng)中提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力，技術(shù)能力的短缺也無(wú)疑在農(nóng)業(yè)科技不斷發(fā)達(dá)的今天更加凸顯。越來(lái)越多的農(nóng)民伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而外出務(wù)工，致使土地?zé)o心耕種而被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)。使得這種自產(chǎn)自銷為目的的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在風(fēng)云變幻的市場(chǎng)中搖搖欲墜。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著非常重要的角色，它是指建立在土地的承包方和受讓方雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組，且土地流轉(zhuǎn)不能用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其中，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間有決定土地是否流轉(zhuǎn)和獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)用等權(quán)力。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)重要的民生問(wèn)題之一，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)有利于形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增加收入和穩(wěn)定全社會(huì)和諧，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的發(fā)展和深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)狀及困境

隨著分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)行，使得行政和財(cái)政上的分權(quán)，讓地方政府擁有更大的自主權(quán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策就各不相同。在實(shí)際的流轉(zhuǎn)工作中會(huì)出現(xiàn)許多的難題，而破壞了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，損壞了農(nóng)民的利益。其主要有以下的表現(xiàn)形式。

(一)土地流轉(zhuǎn)的法律制度較缺乏。從20世紀(jì)80年代初到2007年期間，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制在不斷的完善，但由于各地情況差異較大，地形、氣候等也不同，所以仍然需要地方政府來(lái)制定具體的土地制度。部分法律條文的內(nèi)容較于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)，致使多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有盲目性和隨意性，雖然雙方都會(huì)簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同，但缺少對(duì)于雙方的權(quán)責(zé)及不規(guī)范行為等條例的標(biāo)注，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛逐年上升，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

(二)強(qiáng)制決定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。政府是人在進(jìn)行治理的，為了保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府也會(huì)和社會(huì)中的其他主體一樣實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，會(huì)選擇成本低但收益高的決策[1]。土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是招商引資來(lái)進(jìn)行的，政府作為“代理人”與企業(yè)商討價(jià)格，政府通常會(huì)為了項(xiàng)目盡快落地并快速完成績(jī)效考核目標(biāo)，而偏向于企業(yè)所制定的低價(jià)格，從而損傷了老百姓的利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格多數(shù)是地方政府與企業(yè)商談，企業(yè)為了自身利益的最大化，所以會(huì)壓低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，低廉的價(jià)格打擊了農(nóng)民的積極性，嚴(yán)重還會(huì)影響干群關(guān)系，阻礙了土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展。

(三)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全。隨著科技水平和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，為更好地解決“三農(nóng)問(wèn)題”，中央和省級(jí)政府出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)政策并將此項(xiàng)工作納入到政府的績(jī)效考核。部分市縣政府會(huì)以政府流轉(zhuǎn)的土地面積大小來(lái)衡量政府的能力，各地方政府便加入“錦標(biāo)賽”中，地方政府在招商引資中并沒(méi)有考察企業(yè)的經(jīng)營(yíng)制度和運(yùn)作模式，企業(yè)與政府之間沒(méi)有健全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，當(dāng)被引入的項(xiàng)目不適應(yīng)本地區(qū)的發(fā)展時(shí)就會(huì)有很高的風(fēng)險(xiǎn)。政府在土地流轉(zhuǎn)之前沒(méi)有對(duì)種植作物市場(chǎng)進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查，沒(méi)有考慮到經(jīng)濟(jì)作物在銷售中所存在的實(shí)際困難，當(dāng)企業(yè)的資金斷裂而無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)時(shí)，就會(huì)造成農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失和土地資源的巨大浪費(fèi)。

(四)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的基本保障危機(jī)。土地是農(nóng)民依偎生存的要素，一旦脫離了耕種幾十年的土地之后，傳統(tǒng)農(nóng)民如何再就業(yè)成為了十分重要的問(wèn)題。目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制仍然不健全，土地依然是農(nóng)民不可分割的一分子。因?yàn)橥ㄟ^(guò)招商引資的企業(yè)通常自身有團(tuán)隊(duì)人員且大多數(shù)是機(jī)械化操作，這使得留村依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生存的農(nóng)戶面臨失業(yè)的困境。

三、政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為分析

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是公共選擇理論中的主要假設(shè)，它的含義是指人都是自利主義者，人們會(huì)在約束的條件下使自身的利益最大化，社會(huì)的本質(zhì)也是一種選擇，每個(gè)人在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上進(jìn)行私人選擇，在政治市場(chǎng)中也不例外[2]。中央通過(guò)財(cái)政分權(quán)、行政分權(quán)等方式把權(quán)力下放給地方政府，地方政府通過(guò)看不見(jiàn)的手干預(yù)市場(chǎng)，其行為更偏向于“經(jīng)濟(jì)人”的行為，更多的在于追求GDP的增長(zhǎng)，表現(xiàn)的是政治市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)人的行為，從而忽視了公共事業(yè)方面。

在委托-代理理論中，中央政府是“委托人”，地方政府是“代理人”，中央政府會(huì)維持其權(quán)利與權(quán)威，保證地方政府對(duì)中央政府的命令嚴(yán)格執(zhí)行。但因其各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所不同，中央政府無(wú)法對(duì)各個(gè)地方實(shí)施考核，地方政府就會(huì)對(duì)中央政府的考核達(dá)到一種“共謀現(xiàn)象”來(lái)應(yīng)付其檢查。所以導(dǎo)致部分政策或者是命令沒(méi)有及時(shí)并準(zhǔn)確的實(shí)施。

(一)逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展的必要條件，部分法律內(nèi)容滯留于當(dāng)今時(shí)代的快速發(fā)展，所以在實(shí)踐工作中缺少法律法規(guī)的有效支撐。立法機(jī)關(guān)根據(jù)地方的實(shí)際情況來(lái)完善頂層設(shè)計(jì)，使流轉(zhuǎn)合同的簽訂和流轉(zhuǎn)的流程更加標(biāo)準(zhǔn)化，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有章可循，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得收益，提高農(nóng)民的主動(dòng)性和積極性，減少在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的糾紛，確保農(nóng)戶的主體地位，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康良好的發(fā)展。

(二)建立市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)價(jià)格體制。我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，需要讓市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮其主體作用，每塊土地的交易價(jià)格要讓市場(chǎng)來(lái)決定。為使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利開(kāi)展，緩解因流轉(zhuǎn)價(jià)格而引發(fā)的糾紛問(wèn)題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響，向農(nóng)民公示土地流轉(zhuǎn)的信息、價(jià)格、面積等內(nèi)容，讓土地需求方與土地供給方基于平等的位置。

(三)大力培育新型農(nóng)民。多數(shù)農(nóng)民所受的文化程度較低，對(duì)于土地的理解依然停留在過(guò)去，作為依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)維持生活的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是維持他們基本生活的最后一道不可攻破的防線，所以農(nóng)民再就業(yè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題日益顯現(xiàn)。政府要大力培育新型農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行思想引導(dǎo)，通過(guò)各種形式來(lái)加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳，使農(nóng)民真正地了解到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義，提供農(nóng)民例如餐飲、旅游等方面的職業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步培養(yǎng)農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式，一定程度上增加農(nóng)民的收入，提供給農(nóng)民更多從事各個(gè)產(chǎn)業(yè)的工作機(jī)會(huì)，使他們的生活有一定的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)重要的民生問(wèn)題就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村土地的合理開(kāi)發(fā)與利用是解決民生問(wèn)題的核心關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“脫貧攻堅(jiān)”的重要方式就是要依靠合理有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。積極的地方政府行為既可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，又對(duì)改善農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式轉(zhuǎn)化為了規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，適應(yīng)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，增加了農(nóng)民的收入。不斷完善法律法規(guī)的建設(shè)，建立市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)價(jià)格體制和加大新型農(nóng)民的培育力度，更好地解決在實(shí)踐工作中所遇到的困難，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作可以更加有序、合理的進(jìn)行，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。