張軍紅

2019年1月20日，由《經(jīng)濟(jì)》雜志社、上海元亨祥基金集團(tuán)有限公司聯(lián)合主辦，中經(jīng)國(guó)元（北京）文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司承辦的“中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)投融資（PPP）研討會(huì)”在京舉行。

《經(jīng)濟(jì)》雜志社社長(zhǎng)兼總編輯陳志強(qiáng)在致辭中表示，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的成就，這與我國(guó)以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是分不開(kāi)的。特別是PPP投融資模式的出現(xiàn)，有效解決了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題，大大改善了國(guó)有機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的運(yùn)營(yíng)效率，在維護(hù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的同時(shí)，通過(guò)社會(huì)化效益的實(shí)現(xiàn)為企業(yè)爭(zhēng)取利潤(rùn)，加快城市建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為高水平的城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，產(chǎn)生了強(qiáng)大的推動(dòng)和示范效應(yīng)，得到了社會(huì)各界的高度關(guān)注。

元亨祥集團(tuán)創(chuàng)始人、董事局主席程芳也表示，元亨祥集團(tuán)專注于基礎(chǔ)設(shè)施和新型城鎮(zhèn)化投資建設(shè)，自2012年發(fā)展至今，在行業(yè)內(nèi)知名度和業(yè)績(jī)不斷攀升。中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，工業(yè)化從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，城市化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)向大健康和文旅方向發(fā)展，元亨祥集團(tuán)將繼續(xù)踐行金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的使命，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

PPP是一種工具

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行PPP專家孫潔表示，自2013年P(guān)PP模式全面推廣以來(lái)，雖然立項(xiàng)了很多項(xiàng)目，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍然存在著很多差異，結(jié)果并不盡如人意。2018年4月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)PPP示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)還不充分、不清晰。

他認(rèn)為，PPP模式不能停留在過(guò)去項(xiàng)目融資的概念中，“很多人搞不清BOT、PPP的概念，到底什么是PPP？其實(shí)際上是政府公共管理的工具，強(qiáng)調(diào)的是管理功能?！痹谒磥?lái)，管理與融資的區(qū)別在于，融資是借錢辦事，管理是借能力辦事，通過(guò)別人來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！癙PP模式也是這樣，不是政府自己干，一定是通過(guò)社會(huì)資本方或者事業(yè)部門，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，這是最基本、最核心的理念?！?/p>

如何實(shí)現(xiàn)這一借力？孫潔表示，一定要把社會(huì)資本方逐利性這一內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)出來(lái)，只有這樣才能提高效率，保證質(zhì)量。因此，“在PPP模式推廣過(guò)程中，一定要設(shè)立一系列機(jī)制，這個(gè)機(jī)制如果設(shè)得好，項(xiàng)目就能達(dá)到政府預(yù)期的目標(biāo)，反之就會(huì)變成空談”。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)PPP治理研究院院長(zhǎng)曹富國(guó)也認(rèn)為，PPP是政府提供公共服務(wù)的一種高級(jí)工具，這種工具沒(méi)有最好，只有最適合。選擇這種工具的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是，將其所帶來(lái)的“物有所值”與傳統(tǒng)模式相比較，如果PPP能夠帶來(lái)更多的“物有所值”，其就具有正當(dāng)性，而這個(gè)“值”不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)層面，還要涉及社會(huì)福利和可持續(xù)發(fā)展。

在他看來(lái)，“昨天”的PPP與“今天”PPP的本質(zhì)區(qū)別在于，“今天”的PPP是一個(gè)高質(zhì)量發(fā)展的根據(jù)地，PPP本質(zhì)上是要提升公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，為老百姓服務(wù)，PPP模式雖然走了很多彎路，但是仍要正確看待示范項(xiàng)目，一方面，作為推動(dòng)大政策落地的有效工具，示范項(xiàng)目能夠迅速形成經(jīng)驗(yàn)、復(fù)制推廣，但既然是示范項(xiàng)目，本身也包含著實(shí)驗(yàn)的意思，要允許出錯(cuò)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整之后，將更有利PPP模式的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

PPP有利于化解下行壓力

研討會(huì)上，著名宏觀經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”政策專家馮海發(fā)表示，就中國(guó)而言，PPP模式還是一個(gè)新生事物，近年來(lái)該模式進(jìn)入實(shí)踐之后效果顯著，為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)提供了很好的資金渠道，針對(duì)這其中產(chǎn)生的問(wèn)題，財(cái)政部和發(fā)改委等相關(guān)部門也在進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。

在他看來(lái)，2019年P(guān)PP模式將迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇，“新一年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力依然較大，如何化解這一壓力，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是一個(gè)重要手段”。2018年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，2019年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)要加力提效，馮海發(fā)認(rèn)為，所謂“加力”，是指加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，這將為地方政府立項(xiàng)更多PPP項(xiàng)目提供很好的資金支撐；而“提效”是指相應(yīng)資金下?lián)芩俣纫涌?，與往年兩會(huì)之后下?lián)懿煌磥?lái)3年，中央財(cái)政向地方下?lián)芟嚓P(guān)資金的時(shí)間提前至1月份，這對(duì)PPP建設(shè)是極大的利好消息，也為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP運(yùn)作，提供了很好的平臺(tái)和機(jī)遇。

在中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成看來(lái)，我國(guó)資金投資主要經(jīng)歷了3個(gè)階段，一是計(jì)劃投資，即政府集中全社會(huì)資金搞建設(shè)；二是土地財(cái)政，盡管現(xiàn)在存在諸多非議，也不可持續(xù)，但的確給城市建設(shè)帶來(lái)了大量資金，讓基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，公共服務(wù)不斷細(xì)化，對(duì)地方建設(shè)起到了很大作用；三是PPP模式，目前我國(guó)大量資金蘊(yùn)藏于家庭、社會(huì)、企業(yè)，需要把社會(huì)資金吸納出來(lái)用于建設(shè)，這一模式順應(yīng)了新的體制變革，讓企業(yè)和老百姓能夠獲得較好收益的同時(shí)，地方政府也能得到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)三贏。

肖金成認(rèn)為，投資一定要精挑細(xì)選、選準(zhǔn)區(qū)域，一是城市群中間城市，城市群中的大都市，無(wú)論是消費(fèi)能力，還是融資能力都非常強(qiáng)，圍繞都市經(jīng)濟(jì)、都市周邊都可以進(jìn)行投資；二是經(jīng)濟(jì)帶，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例，該地區(qū)交通發(fā)達(dá)，包含三大城市群，南通、蕪湖、安慶、岳陽(yáng)、宜昌、廬州等沿長(zhǎng)江干流城市都有很大的潛力；三是未來(lái)的區(qū)域性中心城市，區(qū)域性中心城市可能不在城市群里，也不在經(jīng)濟(jì)帶上，但是它腹地比較大，人口較多，基礎(chǔ)設(shè)施的需求會(huì)越來(lái)越大，自然投資機(jī)會(huì)也會(huì)越來(lái)越多。

建立健康的PPP生態(tài)圈

在香山智庫(kù)理事長(zhǎng)、中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員周凱波看來(lái)，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，單純依靠貧困地區(qū)地方政府的財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須積極創(chuàng)新金融工具，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，而PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有廣闊的運(yùn)用空間。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年6月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)資金總量已近12萬(wàn)億。

然而，中國(guó)式PPP也面臨著復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，一是管理、技術(shù)和人才供給不足，存在設(shè)計(jì)不符合實(shí)際、各級(jí)地方政府管理不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域、符合條件的技術(shù)性人才嚴(yán)重不足等問(wèn)題。二是存在高壓反腐與復(fù)雜的政商關(guān)系，近年來(lái)，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗案件高發(fā)，與舊的政府投融資管理體制關(guān)系十分密切，他認(rèn)為，要改變不良的政商關(guān)系，很大程度上與政府推進(jìn)PPP模式的實(shí)際效果相關(guān)。三是地方信用環(huán)境和合作平臺(tái)信用等級(jí)有所變化，隨著投資負(fù)債率的高企，地方政府實(shí)際信用級(jí)別有所下降，對(duì)于信用欠佳的政府來(lái)說(shuō)，啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的難度相對(duì)較大。

他認(rèn)為，PPP回歸初心，去偽存真，是大勢(shì)所趨，應(yīng)建立健康的PPP生態(tài)圈，規(guī)范各參與方將誠(chéng)信放在第一位，并結(jié)合國(guó)家和地方人事行政和財(cái)政的具體情況，精準(zhǔn)認(rèn)定政府和社會(huì)資本的信用評(píng)價(jià)、合同履約能力、合同管理能力。PPP模式再出發(fā)，應(yīng)該加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作和開(kāi)工建設(shè)，保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施，避免形成“半拉子”工程；要妥善利用財(cái)政資金保障項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的金融支持力度，合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求；充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性，規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

（本文圖片由劉騰提供）