●毛君豪

“按效付費(fèi)”作為PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的必要條件，越來(lái)越被PPP項(xiàng)目參與各方關(guān)注，尤其是在《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金 〔2019〕10號(hào)） 出臺(tái)之后。 但是在2014年以來(lái)的PPP模式推廣過(guò)程中，因?yàn)檎呶募牟粩喔拢约皩?duì)前期政策指導(dǎo)文件理解與落實(shí)不足等各種因素，較多的PPP項(xiàng)目在前期策劃與推進(jìn)過(guò)程時(shí)，存在績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺項(xiàng)、簡(jiǎn)單或者可操作性差等各種影響PPP項(xiàng)目履約推進(jìn)的問(wèn)題。怎么完善已處于執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目的“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，成為擺在各方面前迫切需要解決的問(wèn)題。本文擬在分析PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺項(xiàng)、簡(jiǎn)單或者可操作性差等“先天性缺陷”情況產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)現(xiàn)行的政策理解，提出PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善建議，初步構(gòu)建PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善機(jī)制，以供PPP項(xiàng)目相關(guān)方參考。

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的“先天性缺陷”原因分析

財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)）之前，雖然2014年財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布的 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)）中提出“穩(wěn)步開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”，并明確指出，“省級(jí)財(cái)政部門(mén)要督促行業(yè)主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量”、“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定”，以及2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中提出了“建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”，并將政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)寫(xiě)入了PPP模式的定義 （政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益）中，使“按效付費(fèi)”成為PPP模式的一個(gè)基本內(nèi)涵，但是，在PPP項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，參與各方并未將“績(jī)效評(píng)價(jià)”在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中體現(xiàn)或者深化，分析原因，主要有以下幾方面：

（一）政府大力推進(jìn)PPP模式，各方開(kāi)啟“綠色通道”

在新時(shí)代深化供給側(cè)改革的大潮中，為了緩解地方政府債務(wù)，進(jìn)行現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，PPP模式得以自上而下推廣。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等先后發(fā)布一系列積極推進(jìn)PPP模式的政策文件，隨后各省、市級(jí)政府紛紛響應(yīng)，發(fā)布適合本地特點(diǎn)的PPP模式推廣與實(shí)施指導(dǎo)文件，同時(shí)各地政府也成立一系列PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，為PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批監(jiān)督開(kāi)辟“綠色通道”，以簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程、縮短項(xiàng)目審核周期，快速推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。這些舉措，起到了高效推廣PPP模式的作用，但是，一定程度上也造成了PPP項(xiàng)目前期策劃工作不嚴(yán)謹(jǐn)、政策文件貫徹與落實(shí)不力、監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目中“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”缺省、簡(jiǎn)單或者可操作性差等情況發(fā)生，造成PPP項(xiàng)目“先天性缺陷”。

（二）律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)能力良莠不齊

在PPP模式推廣過(guò)程中，由于PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府職能部門(mén)或者事業(yè)單位，而其往往缺乏駕馭“PPP模式”的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因此，推進(jìn)PPP項(xiàng)目一般都需要借助第三方機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等）作為外腦，提供PPP咨詢服務(wù)，以完成PPP項(xiàng)目項(xiàng)目前期策劃與方案設(shè)計(jì)以及社會(huì)資本采購(gòu)。但是，PPP模式自2014年開(kāi)始大范圍推廣，可以說(shuō)是一種新生投融資模式，對(duì)國(guó)內(nèi)大多數(shù)的從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，PPP是新鮮事物。因此，在PPP模式推廣的初期，不同第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其學(xué)習(xí)、理解以及把握的程度差異很大，導(dǎo)致其提供服務(wù)的水平與質(zhì)量差別很大；同時(shí)，由于部分第三方機(jī)構(gòu)擁有市場(chǎng)先入優(yōu)勢(shì)，已形成了一定的品牌效應(yīng)和技術(shù)領(lǐng)先，后期進(jìn)入市場(chǎng)的第三方機(jī)構(gòu)為了贏得市場(chǎng)，主動(dòng)或者被動(dòng)地進(jìn)行盲目降價(jià)、不顧成本的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”；“惡性競(jìng)爭(zhēng)”導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)為了保持盈利而不得不降低人力成本的投入，而降低人力成本的投入又反過(guò)來(lái)影響更多資源投入到自身能力的提升上，自身能力沒(méi)有得到提升又導(dǎo)致其提供的服務(wù)水平與質(zhì)量不斷下降，提供的服務(wù)水平與質(zhì)量不足又導(dǎo)致只能從降低服務(wù)價(jià)格方面去爭(zhēng)取市場(chǎng)，從而陷入“低成本-低質(zhì)量”的惡性循環(huán)。先天性的不足，加上“低成本-低質(zhì)量”的惡性循環(huán)，最終造成PPP咨詢服務(wù)輸出質(zhì)量的良莠不齊，進(jìn)而加劇PPP項(xiàng)目“先天性缺陷”。

（三）缺乏統(tǒng)一的規(guī)范實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)之前，盡管“按效付費(fèi)”已經(jīng)明確，但是，由于缺乏PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的規(guī)范實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，“入庫(kù)”（指PPP項(xiàng)目申請(qǐng)納入“財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)”和發(fā)改委“全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)”）、“列入政府中長(zhǎng)期預(yù)算”、“績(jī)效評(píng)價(jià)”等未形成硬性約束。在PPP模式推廣的前期，PPP項(xiàng)目一般在完成“兩評(píng)一案”審批后，即能進(jìn)行社會(huì)資本采購(gòu)，而在完成社會(huì)資本采購(gòu)、組建項(xiàng)目公司、簽訂PPP項(xiàng)目合同后，即可以進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。

因此，在PPP模式推廣的前期，由于對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府各職能部門(mén)、律師、專(zhuān)家等對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注不夠，在審批與監(jiān)管過(guò)程中，對(duì)PPP項(xiàng)目“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”把關(guān)不嚴(yán)。缺乏統(tǒng)一的規(guī)范實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，在制度上，一定程度上也造成了PPP項(xiàng)目“先天性缺陷”。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)行政策

隨著PPP模式的不斷深入推進(jìn)，針對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的指導(dǎo)與約束性政策不斷發(fā)布，逐漸形成從中央到地方、多部門(mén)多領(lǐng)域的政策體系。由于PPP尚未立法，針對(duì)PPP項(xiàng)目“績(jī)效評(píng)價(jià)”的頂層法律設(shè)計(jì)尚未完成，但就目前而言，“績(jī)效評(píng)價(jià)”現(xiàn)行政策的“里程碑式”文件，筆者認(rèn)為是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（2018年9月1日）和《政府投資條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令712號(hào)）。其中，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》在明確“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”的基礎(chǔ)上，提出了“建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”；而《政府投資條例》第三十一條指出“政府投資項(xiàng)目的績(jī)效管理、建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理等事項(xiàng)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。PPP項(xiàng)目作為一類(lèi)特殊的政府采購(gòu)服務(wù)，涉及政府投資與政府預(yù)算資金，因此，可以說(shuō)，以上兩份文件分別從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層面和法律法規(guī)層面明確了PPP項(xiàng)目進(jìn)行“績(jī)效評(píng)價(jià)”的必要性，也必然會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間約束PPP項(xiàng)目“績(jī)效評(píng)價(jià)”的貫徹實(shí)施，并為以后PPP立法提供參考。

而 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》之后的《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見(jiàn)稿)》（財(cái)辦金〔2019〕39 號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）等文件，則是進(jìn)一步加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目進(jìn)行“績(jī)效評(píng)價(jià)”的必要性。如財(cái)金 〔2019〕10號(hào)進(jìn)一步明確規(guī)范實(shí)施的PPP項(xiàng)目應(yīng)“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”等。

現(xiàn)行政策文件在明確PPP項(xiàng)目 “績(jī)效評(píng)價(jià)”的必要性的同時(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)怎么開(kāi)展也在進(jìn)行較為全面的嘗試，表現(xiàn)為財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)文的發(fā)布。針對(duì)“績(jī)效評(píng)價(jià)”概念、評(píng)價(jià)主體、原則與要求、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)、工作程序、爭(zhēng)議解決、評(píng)價(jià)報(bào)告審核、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、按效付費(fèi)與使用者付費(fèi)、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、移交評(píng)價(jià)等內(nèi)容，財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)文均做出了原則性表述，而且給出了績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效指標(biāo)框架等供參考，可以說(shuō)為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐指明了方向。但是，考慮到財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)畢竟為征求意見(jiàn)稿，其沒(méi)有正式文件的權(quán)威性，在目前階段只能為我們進(jìn)行PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)與參考，其作為實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)文件還存在法理上的不足。同時(shí)，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行政策文件的嘗試（指財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)），并未很好解決PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、決算制度之間的銜接問(wèn)題，存在違約處置與績(jī)效評(píng)價(jià)重疊從而懲處效力加倍的情況，在實(shí)際執(zhí)行中，不易被社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司接受；也并未很好地解決本文提到的“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的“先天性缺陷”問(wèn)題，即怎么在PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中完善“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，以指導(dǎo)解決當(dāng)下面臨的問(wèn)題。

三、PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善建議

對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、決算制度之間的銜接問(wèn)題，本文不再展開(kāi)探討，這里主要針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的“先天性缺陷”問(wèn)題分析，在嘗試通過(guò)構(gòu)建可行的操作途徑的基礎(chǔ)上，提出PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善建議。

（一）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善路徑

績(jī)效評(píng)價(jià)體系的“先天性缺陷”問(wèn)題，體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，該階段，中選社會(huì)資本與政府方（如有）組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，中選社會(huì)資本已根據(jù)《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等法律文件的法定程序被選定，并與政府方按照《合同法》《公司法》等法律文件的法定程序組建項(xiàng)目公司、簽訂PPP項(xiàng)目合同或者協(xié)議，項(xiàng)目各方已經(jīng)基于“政府主導(dǎo)”、“社會(huì)參與”、“市場(chǎng)運(yùn)作”、“平等協(xié)商”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”、“互利共贏”原則達(dá)成合作。因此，PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議爭(zhēng)端，從法理上，是合作相對(duì)方或者叫合作伙伴之間的爭(zhēng)議爭(zhēng)端，是同等主體關(guān)系下的爭(zhēng)議爭(zhēng)端，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)按照“平等協(xié)商”原則進(jìn)行溝通。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善也應(yīng)基于該觀點(diǎn)，即基于“平等協(xié)商”原則來(lái)完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，因?yàn)镻PP項(xiàng)目涉及的是公共利益，按照《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）、財(cái)預(yù)〔2018〕167 號(hào)、財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)等文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體是各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、實(shí)施機(jī)構(gòu)等，那么，既然績(jī)效評(píng)價(jià)的主體是政府方，按照“我評(píng)價(jià)、我主導(dǎo)、我制定”的一般邏輯，針對(duì)PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中的“績(jī)效評(píng)價(jià)”的完善工作，似乎也可以同理推出“政府方是完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體”這一觀點(diǎn)?？墒?，需要提醒的是：

其一，“我評(píng)價(jià)、我主導(dǎo)、我制定”都沒(méi)有錯(cuò)，只是具體到PPP項(xiàng)目中來(lái)，深入理解政策，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，“我評(píng)價(jià)、我主導(dǎo)、我制定”是針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段的，具有不同含義的?！拔以u(píng)價(jià)、我主導(dǎo)”是針對(duì)在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行，“我主導(dǎo)、我制定”則是針對(duì)在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、采購(gòu)社會(huì)資本、組建項(xiàng)目公司、簽訂PPP合同之前雙方未談判確認(rèn)前的 “績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的制定。因?yàn)樵诓少?gòu)階段，中選社會(huì)資本是要就具體合作事項(xiàng)（包括績(jī)效評(píng)價(jià)體系，如果有的話）進(jìn)行平等磋商的，談判成功、率先達(dá)成一致才是各方合作的開(kāi)始。也就是說(shuō)，“我制定”的含義并不包括PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善。

其二，PPP模式運(yùn)作是依據(jù)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”原則的。結(jié)合現(xiàn)行PPP政策文件，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，“政府主導(dǎo)”，主要體現(xiàn)在政府對(duì)PPP項(xiàng)目的前期策劃、擇優(yōu)遴選社會(huì)資本、指導(dǎo)項(xiàng)目公司規(guī)范運(yùn)營(yíng)、政府通過(guò)績(jī)效管理控制公共服務(wù)的供給方向、質(zhì)量、效率等，但PPP模式也要求采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作PPP項(xiàng)目，市場(chǎng)化是平等主體之間的，不是行政隸屬的，同時(shí)它不是單向的，它應(yīng)該是多向的。

同時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目公司或者社會(huì)資本的逐利本質(zhì)，以及作為被考核對(duì)象等原因，為了防止“自己給自己定考核標(biāo)準(zhǔn)”的情況發(fā)生，其也不能主導(dǎo)完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。筆者認(rèn)為，可選的答案不多，引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以及專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制或許能比較有效地解決這一問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，其一般完善路徑為：首先由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司作為共同的采購(gòu)人，公平、公開(kāi)、透明地?fù)駜?yōu)選擇第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；在第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和專(zhuān)業(yè)支持下，雙方針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行平等磋商、逐步完善、達(dá)成最終一致，并完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系、簽訂補(bǔ)充協(xié)議；如果雙方未達(dá)成一致，可參照財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)中“異議處置”辦法，引入專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制，通過(guò)進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審會(huì)等形式，參照專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)，以達(dá)成最終的一致，即可參照“通過(guò)評(píng)審的，按照調(diào)整后的簽訂補(bǔ)充協(xié)議并執(zhí)行，未通過(guò)評(píng)審的，按照專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)修改后執(zhí)行”，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，當(dāng)然，如果雙方最終仍不能達(dá)成一致，可按照PPP合同中相應(yīng)條款協(xié)商解除合作。另外，如果實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司擁有足夠的人員、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等，能夠有能力協(xié)商完善“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，也可以不委托第三方提供服務(wù)。

（二）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的動(dòng)態(tài)完善機(jī)制

PPP模式是基于“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”等原則構(gòu)建的合作關(guān)系，由于PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)存在不確定，盡管前期已初步對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了合理分擔(dān)，但是仍然存在執(zhí)行時(shí)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)明顯超過(guò)承擔(dān)方上限的情況、新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)等情況，因此，需要在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配中需要考慮動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則。但是，在PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分配觸動(dòng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的時(shí)候，績(jī)效產(chǎn)出也會(huì)在一定程度上發(fā)生變化，導(dǎo)致原有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系與調(diào)整后的項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出可能出現(xiàn)不相匹配的情況，而不能達(dá)到“績(jī)效評(píng)價(jià)”規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益的目的，起不到約束激勵(lì)的作用。

因此，筆者建議，結(jié)合PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考慮項(xiàng)目執(zhí)行階段的實(shí)際情況與不斷變動(dòng)的外部性因素影響，在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系中增加動(dòng)態(tài)完善機(jī)制，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制的觸發(fā)條件、磋商談判程序、磋商結(jié)果確認(rèn)機(jī)制、專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制等，增加PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的彈性空間，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)和項(xiàng)目各方的利益訴求。

（三）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的公平機(jī)制

PPP模式是政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域展開(kāi)合作的一種特殊形式，由于其合作領(lǐng)域的公益性特性，因此，保證公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益的穩(wěn)定、高質(zhì)、高效供給，是PPP項(xiàng)目一切合作的前提，也是進(jìn)行PPP項(xiàng)目“績(jī)效評(píng)價(jià)”的最終目的?；谶@一出發(fā)點(diǎn)，PPP項(xiàng)目參與各方旨在“互利共贏”。然而，盡管隨著ESG理念（ESG即環(huán)境、社會(huì)、公司治理，財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)）興起，企業(yè)更多地關(guān)注社會(huì)公益、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，政府方的訴求“滿足公共利益、高效、高質(zhì)、低投入”，與社會(huì)資本和項(xiàng)目公司的更多關(guān)注“企業(yè)盈利”（高回報(bào)、低風(fēng)險(xiǎn)）存在對(duì)立性的矛盾，也即是說(shuō)，因?yàn)槠髽I(yè)的逐利性與PPP項(xiàng)目提供服務(wù)的公益性是根本性沖突，推廣ESG理念，并未實(shí)質(zhì)地緩解社會(huì)資本和政府方之間的零和博弈，無(wú)非是一種你退我進(jìn)的態(tài)勢(shì)。這種情況下，PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中“績(jī)效評(píng)價(jià)”的公平公正如何保證，是社會(huì)資本和政府方進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要關(guān)隘。

PPP項(xiàng)目合同簽訂，合作達(dá)成，績(jī)效評(píng)價(jià)體系初步達(dá)成一致。如前文分析所述，隨著PPP項(xiàng)目執(zhí)行，因?yàn)轫?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)再分配、外部性因素（市場(chǎng)變化、政策變動(dòng)）和各方利益訴求進(jìn)一步具象等，原有“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”需要進(jìn)一步完善，在保證公平公正的情況下，引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)是一種可行的途徑，也是 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（2018 年9 月）、財(cái)辦金〔2019〕39 號(hào)、財(cái)金〔2014〕113號(hào)等政策文件允許的一種途徑。然而，落實(shí)到具體操作層面，PPP項(xiàng)目參與方眾多，各項(xiàng)工作的具體主體差異，如實(shí)施機(jī)構(gòu)是準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作的具體主體，社會(huì)資本是項(xiàng)目公司組建的主要主體，財(cái)政部門(mén)是協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理主體，項(xiàng)目公司是項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作的具體主體，受各方牽制，第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)很難保持其“第三方”的獨(dú)立地位，容易受采購(gòu)人（業(yè)主）意志、報(bào)酬取得途徑（向誰(shuí)收取、如何收?。┑纫蛩赜绊?。因此，如何引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)如何合規(guī)合理開(kāi)展工作、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)如何保持提供服務(wù)的公平公正，就成為完善“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”、保證公開(kāi)公平的核心問(wèn)題。

結(jié)合前文分析，如果政府和項(xiàng)目公司均是其采購(gòu)人，那么保證其保持第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的公平公正，本質(zhì)上只要解決好其報(bào)酬的取得（第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)一般也是企業(yè)，也是逐利的），就能在相當(dāng)大的程度上保持其第三方的獨(dú)立性，從而利于其從公平公正的角度，完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

綜上，筆者建議，在完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系的機(jī)制中，建立公開(kāi)公平機(jī)制，通過(guò)對(duì)引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的進(jìn)行全流程控制，以保證完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系服務(wù)的公開(kāi)公平。具體如下：

第一，應(yīng)有政府方和項(xiàng)目公司作為共同的采購(gòu)人遴選第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；第二，政府方和項(xiàng)目公司均應(yīng)預(yù)留與第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通渠道，同時(shí)構(gòu)建多方溝通協(xié)商機(jī)制；第三，應(yīng)選聘相關(guān)專(zhuān)業(yè)的第三方專(zhuān)家，針對(duì)待完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行評(píng)審，收集各專(zhuān)家的評(píng)審意見(jiàn)；第四，應(yīng)將完善后的績(jī)效評(píng)價(jià)體系提交政府審批（程序基參照同PPP項(xiàng)目合同的簽訂程序）同意后方可簽訂執(zhí)行；第五，可將第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的報(bào)酬列入運(yùn)維期履約保函或者由政府方付費(fèi)。如果第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的報(bào)酬如果由項(xiàng)目公司支付，列入項(xiàng)目公司運(yùn)維成本，第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為了取得報(bào)酬必然受到項(xiàng)目公司比較大的影響，進(jìn)而影響第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)的公平性。

四、PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善機(jī)制構(gòu)建

為了完善已處于執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，筆者結(jié)合上文分析，初步構(gòu)建以“明確完善主體、完善目的、完善依據(jù)、完善原則、完善程序”為主要內(nèi)容、以“第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)引入機(jī)制和專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制”為核心機(jī)制、以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的彈性和可成長(zhǎng)性的“動(dòng)態(tài)完善機(jī)制”和增加PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制有效性和可執(zhí)行性的“公開(kāi)公平機(jī)制”為輔助機(jī)制的PPP項(xiàng)目 績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完善機(jī)制體系，提供一個(gè)完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的方案，供PPP項(xiàng)目相關(guān)方參考。

（一）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制的主要內(nèi)容

完善機(jī)制的主要內(nèi)容是為了說(shuō)明 “誰(shuí)解決、解決什么問(wèn)題、依據(jù)什么解決、怎么解決和解決途徑”的問(wèn)題。

1、“誰(shuí)解決”——完善主體。不同于處于前期階段的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目，政府方與項(xiàng)目公司已根據(jù)PPP項(xiàng)目合同締結(jié)合作關(guān)系，從合同法的合同相對(duì)性來(lái)講，雙方處于平等的法律地位。因此，針對(duì)雙方共同的事務(wù)，雙方都應(yīng)是處置主體，即完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中“績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的主體為項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)。

2、“解決什么問(wèn)題”——完善目的。PPP項(xiàng)目在前期策劃與推進(jìn)過(guò)程時(shí)，存在績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺項(xiàng)、簡(jiǎn)單或者可操作性差等各種影響PPP項(xiàng)目履約推進(jìn)的“先天性缺陷”問(wèn)題，通過(guò)完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，彌補(bǔ)缺陷，使績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)PPP項(xiàng)目起到約束激勵(lì)的作用，保障公共利益，即為完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系的目的。

3、“依據(jù)什么解決”——完善依據(jù)。完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)以現(xiàn)行法律法規(guī)、政府已批復(fù)的前期文件、已簽訂的合同協(xié)議等作為依據(jù)。

4、“怎么解決”——完善原則。“無(wú)規(guī)矩，不方圓”。結(jié)合上文分析，完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)以“合法合規(guī)、平等協(xié)商、公開(kāi)公正”為原則。

5、“解決途徑”——完善程序。完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可先由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司作為共同的采購(gòu)人，擇優(yōu)選擇第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)編制完善工作的初步方案，由雙方平等磋商、逐步完善、達(dá)成最終一致，并完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，簽訂補(bǔ)充協(xié)議；如果雙方未達(dá)成一致，可引入專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制，通過(guò)進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審會(huì)等形式，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系；如果雙方最終仍不能達(dá)成一致，可按照PPP合同中相應(yīng)條款協(xié)商解除合作。當(dāng)然，如果實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司擁有足夠的人力、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等，能夠有能力協(xié)商完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也可以不委托第三方提供服務(wù)。

（二）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制的核心

完善機(jī)制的核心是引入第三方專(zhuān)業(yè)力量，包括第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)引入機(jī)制和專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制。通過(guò)引入第三方專(zhuān)業(yè)力量，彌補(bǔ)政府方和項(xiàng)目公司人力、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等的不足，解決PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的“先天性缺陷”問(wèn)題，在滿足各方利益訴求的基礎(chǔ)上，保障項(xiàng)目規(guī)范、順利實(shí)施。

（三）PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制的輔助機(jī)制

一個(gè)完整的機(jī)制體系，必須是有彈性的、可成長(zhǎng)的，失去彈性機(jī)制體系將失去活力和生命力，其必然將與項(xiàng)目實(shí)際情況不斷背離，產(chǎn)生各種沖突與矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)制體制本身失去價(jià)值；同時(shí)，一個(gè)完整的機(jī)制體系，必須是一個(gè)有效的、可執(zhí)行的，沒(méi)有實(shí)際效用的機(jī)制體系，必然也是被各利益相關(guān)方抵制的、無(wú)價(jià)值的機(jī)制體系。

在PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制中，“動(dòng)態(tài)完善機(jī)制”可以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的彈性和可成長(zhǎng)性的，保持完善機(jī)制的活力和生命力；同時(shí)，“公開(kāi)公平機(jī)制”可以增加PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制有效性和可執(zhí)行性的，為各利益相關(guān)方共同接受。通過(guò)構(gòu)建“動(dòng)態(tài)完善機(jī)制”、“公開(kāi)公平機(jī)制”兩種輔助機(jī)制，可以使績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制始終保持良好的適應(yīng)性，并使項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以在PPP項(xiàng)目履行過(guò)程中能始終發(fā)揮其約束激勵(lì)的作用，以規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著財(cái)金〔2019〕10號(hào)文發(fā)布，以及PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行階段，PPP規(guī)范實(shí)施和進(jìn)入后半程的PPP項(xiàng)目，都對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出了更高、更嚴(yán)格的要求，要求績(jī)效評(píng)價(jià)不再是流于形式，也要求績(jī)效評(píng)價(jià)體系更具指導(dǎo)與實(shí)操價(jià)值。而完善PPP項(xiàng)目履約過(guò)程中績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)質(zhì)上是對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和“按效付費(fèi)”的延后的補(bǔ)充。本文通過(guò)構(gòu)建一個(gè)初步的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系完善機(jī)制體系框架，以期已實(shí)施的PPP項(xiàng)目修正自身、新PPP項(xiàng)目引以為思，并拋磚引玉，供PPP項(xiàng)目各相關(guān)方參考與討論?！?/p>