曹禾維

(北京大學經濟學院 北京 100871)

1 引言

隨著經濟全球化的發(fā)展，農業(yè)發(fā)展也呈現國際化的趨勢，世界各國對農業(yè)的重視越來越高。WTO頒布了限制各國對農業(yè)補貼的“綠箱”政策，全球幾大發(fā)達經濟體開始加大對農業(yè)保險的補貼力度，以求得各國農業(yè)穩(wěn)定及發(fā)展和農產品的有效供給。

自古農業(yè)靠天吃飯，完善的農業(yè)保險可以有效的分散農業(yè)生產經營中的風險，是農業(yè)規(guī)模生產經營的基石?？v觀美國、日本農業(yè)發(fā)展歷程，農業(yè)保險對于農民增收、農業(yè)規(guī)模生產起到了決定性作用，農業(yè)保險的政策性目標會隨著一國的農業(yè)發(fā)展、世界經濟格局和農業(yè)保險發(fā)展環(huán)境的變遷而不斷調整和變化。而我國農業(yè)保險自2007年政策財政補貼開始，補貼品和覆蓋地域大幅度增加，從中央和省級財政到地方市縣級財政對保費的補貼額度也越來越大，農業(yè)保險已經完成了初步發(fā)展階段。本文分析我國農業(yè)保險發(fā)展政策目標、結合我國農業(yè)發(fā)展的實際情況，對如何促進農業(yè)保險發(fā)展提出具體意見。

2 文獻回顧

2.1 美國方面

2.1.1 美國農業(yè)保險政治體系。美國農業(yè)保險政治體系的核心機構是美國聯邦農作物保險公司FCIC，美國聯邦政府在1938年通過了《聯邦農作物保護法》，同時FCIC成立作為保險產品的運營機構，多年來，FCIC承擔了批準和支持產品、批準保險費率、保費補貼和再保險等責任；1996年，美國成立風險管理局RMA，監(jiān)督并管理農業(yè)收入保險，同時FCIC從直接保險業(yè)務中退出，自此，RMA承擔批準保險產品、核準保險費率、管理保費和補貼支出等責任，FCIC負責開發(fā)保險產品和提供再保險服務。在保險市場中私營公司負責保險產品的銷售、服務和理賠。

2.1.2 美國農業(yè)保險的政策目標。1938～1980年，試驗階段，成立《聯邦農作物保險法》，美國農業(yè)保險的目標是對自然風險進行管理，主要手段是災害救濟撥款（ad hoc disaster payment）和緊急災害貸款（emergence disaster loans）；

1980～1994年，推廣和擴展階段，外因：歐盟、日本農產品價格補貼加大，產品價格優(yōu)勢明顯，出口加劇，導致美國農產品出口下滑，價格被迫下降，國內儲備大增。美國農業(yè)保險的目標是維持農產品在國際貿易中的戰(zhàn)略價值，此階段對農產品進行直接價格補貼為主，農業(yè)保險的實施政策不明晰；

1994年至今，新定位、高速發(fā)展階段，外因：世界貿易組織WTO通過《農業(yè)協(xié)議》限制對農產品直接價格補貼；美國政府先后出臺了《1994年農作物保險改革法》、《聯邦農業(yè)完善和改革法》（1996），降低對農產品的直接補貼，加大對農業(yè)保險保費的補貼，促進農業(yè)保險參與率的提高，2014年美國《農場法》明確提出了農業(yè)保險的政策目標：維持美國糧食安全、確保美國民眾廉價糧食供應、幫助美國農民收入平穩(wěn)增長和確保美國農產品全球競爭力的重要舉措。

2.2 日本方面

2.2.1 日本農業(yè)保險政治體系。日本農業(yè)保險分為三個層級：頂層為日本全國農業(yè)共濟協(xié)會（NAIA），此協(xié)會的成員是中間層級全國47個都道府縣的農業(yè)共濟組合聯合會，基層是由農民會員組成的共同抵御風險的合作社農業(yè)共濟組合。三個層級共同接受政府農林水產大臣的督導，同時政府成立農業(yè)共濟再保險特別賬戶和一般財政資金對農業(yè)保險進行支持和補貼，農業(yè)保險以基層、中間層的農民組織為載體落實到農民身上。日本農業(yè)保險政治體系另外一個特色是保險費和事業(yè)費分開封閉運行，保費及保費運作的農林漁業(yè)信用基金盈余不允許用作事業(yè)費用支出，事業(yè)費的三個來源包括：1、政府財政補貼；2、會員繳納附加費（通常按保險費的一定比例）；3、商業(yè)險盈余補充，《農業(yè)災害補償法》規(guī)定共濟組合可以就農村建筑物、農機具等經營能夠盈利的商業(yè)險種，其盈余補充事業(yè)費。

2.2.2 日本農業(yè)保險的政策目標。日本農業(yè)經營模式是以分散的個體農戶為主，早在18世紀幕府時期（公元1603～1867年），日本引進中國明朝的“設倉”、“廣惠倉”制度，政府建立倉儲后備，政策主要目標是公共救濟；當代農業(yè)保險制度伊始普遍認為是在二十世紀二十年代后期，1929年頒布《家畜保險法》、1938年頒布《農業(yè)保險法》、1939年實施農業(yè)保險計劃、二戰(zhàn)及土改后1947年頒布的《農業(yè)損失補償法》等一系列農業(yè)保險政策目標是穩(wěn)定農業(yè)經營，保持和提高農業(yè)生產能力；二十世紀七十年代以后，政府對農業(yè)保險項目做了多次修改，擴大承保范圍和品種，開展對水果、園藝、旱田農作物的保險，此階段的政策目標是加大農業(yè)保險承保范圍和品種，降低政府補貼，商業(yè)保險盈余補貼農業(yè)保險。

2.3 我國農業(yè)保險政策目標分析歸納及發(fā)展路徑總結及建議

我國農業(yè)保險一直未明確確立政策目標。從2007年開始，每年的中央一號文件及2012年《農業(yè)保險條例》中可以看出，農業(yè)保險的政策目標隨著農業(yè)現代化發(fā)展和城市化發(fā)展而變化，總結歸納可得出：農業(yè)保險配合推進政策性森林的建設；農業(yè)保險配合農業(yè)的信貸金融服務及風險防范；農業(yè)保險防范洪水災難；從2012年起農業(yè)保險開始擴大保險險種和覆蓋面，實施補貼，逐步建立政策性農業(yè)保險制度，對糧食作物、畜產品、森林作物提供農業(yè)保險服務；從2016年起農業(yè)保險承保范圍繼續(xù)擴大到漁業(yè)、特色農產品、農具等領域，并開始探索險資與農業(yè)金融資產業(yè)務的創(chuàng)新融合。

3 我國政策性農業(yè)保險的政策目標

農業(yè)保險可為農業(yè)發(fā)展、農民增收提供長足動力，對農業(yè)規(guī)?；a起決定性作用，中央在我國農業(yè)保險的性質、政策目標、發(fā)展途徑、監(jiān)管等方面多次提出具體的指導意見。農業(yè)保險的基本政策目標是“提高農業(yè)抗風險能力”，但各發(fā)達國家為了促進農業(yè)發(fā)展、減輕財政壓力，農業(yè)保險的政策目標都會復雜化。綜述可知農業(yè)保險的政策目標應包括：1、保障農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護國家糧袋子的自我供應；2、促進農業(yè)現代化，保障農戶收入；3、降低農產品價格，提升國家農產品國際競爭力；4、讓農業(yè)保險在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。

我國有將近14億人口，將飯碗牢牢端在自己手里并且飯碗里裝的是中國生產的糧食，是國家長治久安的根本。穩(wěn)定的發(fā)展農業(yè)生產，自然和市場風險（尤其加入WTO以后）管理問題尤為關鍵，農業(yè)保險是農業(yè)現代化和城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進的關鍵?，F階段，我國農村承包土地已基本完成確權工作，新一輪的承包政策和土地流程政策已明晰，為農業(yè)的規(guī)模生產奠定了基礎，目前節(jié)點，農業(yè)保險為規(guī)模農戶經營提供風險保障更為重要，政策性農業(yè)保險單獨或者與其他農村金融、財政手段和措施共同在農村扶貧和脫貧攻堅中發(fā)揮重要作用，保險扶貧模式通過機制和產品創(chuàng)新為貧困地區(qū)的人口編制安全網，為脫貧提供風險保障、信用增值和扶貧開發(fā)服務。

4 農業(yè)保險政策調整建議

4.1 加快頂層設計

2018年3月，農業(yè)保險概念提出十幾年后，中國農業(yè)農村部成立，落實“三農”工作的方針政策和決定部署，統(tǒng)籌推動發(fā)展涉農金融保險等政策制定。建議在中國農業(yè)農村部委的帶領下，加快農業(yè)農村的發(fā)展，加大農業(yè)相關政策、財政支持，農市場擴大可促進農業(yè)保險相關立法工作及農業(yè)保險的發(fā)展。

4.2 深化農村改革

4.2.1 加大農村基層黨組織建設。農村基層黨組織是農村發(fā)展、貫徹中央政策的最基層、最堅實的隊伍。實施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，由點帶面，優(yōu)化組織隊伍，可選派優(yōu)秀干部到貧困村等。加強和改善村黨組織對村級各類組織的領導，增強村級組織服務農民的能力。

4.2.2 領導隊伍素質提升。農村領導隊伍素質是黨執(zhí)政能力建設的關鍵問題，是推進農業(yè)發(fā)展、農業(yè)保險的重要保證。建設高素質的干部隊伍，必須結合農村黨組織的中心任務，堅持不懈的努力；需要黨組織加強和改進隊伍的教育、管理和服務，造就一批農村管理、農業(yè)發(fā)展的復合型人才。

4.2.3 產業(yè)改革。優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，推進供給側結構性改革，農產品深耕細作。在土地流轉的基礎上，加大農業(yè)科技創(chuàng)新的投入和推廣，加強鮮花農業(yè)產業(yè)技術體系和現代農業(yè)產業(yè)科技創(chuàng)新，推動現代農機、智慧農業(yè)、綠色農業(yè)的實施，推進農作物生產全程機械化推進進度。推進農業(yè)做“走出去”，配合“一帶一路”政策，引導優(yōu)勢企業(yè)跨境投資，特色農產品出口，擴大農業(yè)相關產業(yè)的出口。

4.3 加大財政補貼

優(yōu)化農業(yè)保險財政支持政策，完善保險補貼方式，加強各級財政機關銜接配合。中央財政農業(yè)保險補貼重點是糧食作物、重要農產品和深度貧困地區(qū)，但有些果蔬對于地方也是重要農產品產物，中央財政也應對其進行農業(yè)財政補貼。關于林業(yè)、漁業(yè)，有關主管部門應和中央財政一起促進相關農業(yè)保險品的創(chuàng)新和發(fā)展，鼓勵農戶生產經營并參保，為擴大經營做準備。