張圣欣

(安徽大學(xué)管理學(xué)院 合肥 230601)

黨的十七大明確指出，我國基層民主管理制度是中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)制度的重要組成部分，提出要通過切實(shí)可行的政治體制改革，建立相關(guān)農(nóng)村基層民主的配套制度以及相應(yīng)的管理制度，來保障農(nóng)民的基層民主權(quán)利，建立具有中國特色的社會(huì)主義民主政治體制。提到踐行農(nóng)村基層民主，就不得不介紹浙江溫嶺“民主懇談”，其在上世紀(jì)90年代就針對當(dāng)?shù)毓彩找鎲栴}，開始密切聯(lián)系群眾，積極聽取農(nóng)民的意見，并在將近20年的時(shí)間里不斷發(fā)展、不斷創(chuàng)新，促進(jìn)了我國民主政治的發(fā)展。對比浙江溫嶺“民主懇談”，安徽省的農(nóng)村基層民主發(fā)展較遲，且由于資金匱乏，農(nóng)民文化素質(zhì)較低，在實(shí)踐基層民主的時(shí)候遇到了許多難題，需要進(jìn)一步探索與突破。

1 農(nóng)村基層民主的內(nèi)涵

基層群眾性自治組織是指城市或者農(nóng)村通過劃分居民居住地區(qū)從而設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)。而農(nóng)村基層民主，即是指在民主集中的原則下，農(nóng)村組織村民成立村民委員會(huì)，給予村民充分的自主管理權(quán)，在解決直接關(guān)系到村民利益的相關(guān)村務(wù)事宜上，充分調(diào)動(dòng)基層農(nóng)民參與的自主性與積極性。

簡單來說，就是在如今加快的城市化進(jìn)程中，村民針對本地事務(wù)，如拆遷搬移事項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng)等有異議，都可以向成立的村民委員會(huì)提出，村民委員會(huì)針對相關(guān)問題組織座談會(huì)，村民都可以提出疑惑，共同商討，最終找到可以讓大多數(shù)村民滿意的方案，減少農(nóng)村發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾，充分保障基層村民的民主權(quán)利。

2 浙江溫嶺“民主懇談”及其特征

20世紀(jì)末，為了響應(yīng)國家民主政治建設(shè)的要求，同時(shí)促進(jìn)基層民主的發(fā)展，浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)在1999年6月25日舉辦了首期“民主懇談”活動(dòng)。與以往村干部強(qiáng)制要求村民行動(dòng)不同，這次“民主懇談”開始采取一種平等的溝通方式，即村民可以與村干部面對面進(jìn)行交流與溝通，村民一一提出自己的問題，村干部當(dāng)場進(jìn)行答疑與解決，一時(shí)解決不了的問題也對村民進(jìn)行充分的解釋，使村民得到滿意的回復(fù)。值得注意的是，“民主懇談”第一次舉辦就有100多位群眾自發(fā)參與，用平等對話的方式促進(jìn)了村民的參與欲望，取得了較為滿意的結(jié)果，當(dāng)年連續(xù)舉辦了4期論壇，有超過600位群眾參與其中，共提出了110個(gè)問題，解決了84個(gè)問題，承諾解決26個(gè)問題。

20多年來，溫嶺市“民主懇談”經(jīng)歷了許多階段，溫嶺市及時(shí)總結(jié)“民主懇談”的成功經(jīng)驗(yàn)，在“懇談”的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，將其運(yùn)用到溫嶺市的城鎮(zhèn)社區(qū)、基層單位、社會(huì)團(tuán)體乃至政府各機(jī)關(guān)部門，對其不斷進(jìn)行總結(jié)與發(fā)展，逐步形成一種成熟的基層民主模式?？偨Y(jié)來說，“民主懇談”具有以下特征：1.溫嶺市“民主懇談”是一種理性的參與式民主，村干部與村民采用一種“懇談”的方式，村民理性表達(dá)自己利益訴求，提出自己的疑惑，而村干部也理性回答，耐心答疑解惑，充分為村民著想，整個(gè)過程中并沒有產(chǎn)生不理性的矛盾沖突，雙方共同理性協(xié)商得出滿意結(jié)果；2.“民主懇談”的主體具有多元化特征，浙江省是我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此，這次“民主懇談”主要主體是村民與村政府，但是還有許多社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位的參與，主體多元；3.“民主懇談”是一種體制內(nèi)與體制外民主充分結(jié)合的形式，其一方面是響應(yīng)了各方民主政治建設(shè)的要求，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的體制內(nèi)的民主變革；另一方面，浙江省優(yōu)越的地理位置促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公共收益的增加開始倒逼政府進(jìn)行改革，且當(dāng)?shù)卮迕窦捌髽I(yè)的素質(zhì)普遍較高，大多自發(fā)參與基層協(xié)商活動(dòng)中，所以“民主懇談”又是一種體制外的民主。

3 安徽省有關(guān)農(nóng)村基層民主的實(shí)踐及問題

2013年，結(jié)合安徽省實(shí)際情況，我省開始實(shí)施《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。近年來，我省農(nóng)村基層民主的相關(guān)法律和制度已經(jīng)逐步完善起來，相關(guān)的民主進(jìn)程也都在逐步實(shí)施，2014年安徽省委組織部、省民政廳、省農(nóng)委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化村務(wù)公開民主管理工作的意見》，進(jìn)一步明確了我省基層民主管理的目標(biāo)。2017年，開始試行《安徽省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，建立和完善了基層民主的相關(guān)組織。

總的來說，安徽省在貫徹落實(shí)基層民主政治建設(shè)上還是取得了一定的成果：蕪湖市南陵縣在當(dāng)?shù)匦尢列迚螁栴}上成立了專門的議事、理事、監(jiān)視小組，將權(quán)利賦予村民，在村委的熱心協(xié)調(diào)下充分調(diào)動(dòng)了村民的參與熱情，村民通過民主選舉票選信任的項(xiàng)目會(huì)長帶領(lǐng)村民修塘修壩，從立項(xiàng)到施工所有項(xiàng)目均由村民民主決策，相關(guān)的財(cái)務(wù)也一律透明清晰，接受相關(guān)監(jiān)督。六安市蘇埠鎮(zhèn)蘇南村有5000多名村民，然而村委成員不到10人，許多相關(guān)事務(wù)都無法得到及時(shí)有效的解決。后來，村委開始下放自治權(quán)，成立了村民理事會(huì)，這種做法一方面減少了村委的工作強(qiáng)度提高了工作效率，另一方面也保障了當(dāng)?shù)卮迕竦拿裰鞴芾頇?quán)利；還有阜陽市毛橋村為了解決流轉(zhuǎn)土地建設(shè)的問題，成立了群眾代表會(huì)議，通過表決制定了關(guān)于村規(guī)民約等一系列的基層民主事項(xiàng)。

然而，由于農(nóng)村基層民主起步較晚，許多事項(xiàng)還在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與摸索中還存在著一些問題：1.社會(huì)資本不足。浙江省澤國鎮(zhèn)2005年公共參與式民主實(shí)驗(yàn)預(yù)算花費(fèi)了8萬元，同時(shí)還有相關(guān)企業(yè)單位的資助，而安徽省基層民主建設(shè)幾乎只能依賴于政府的財(cái)政撥款，資金緊張，社會(huì)資本太少，難以推動(dòng)民主改革；2.政府干預(yù)過多。也就是在進(jìn)行民主管理的過程中，許多事項(xiàng)還是受到政府的干涉，民眾的意愿不能充分的表達(dá)與實(shí)施；3.村干部管理能力欠缺。早期的農(nóng)村建設(shè)中，許多干部都是通過拉票賄賂、宗族勢力當(dāng)上領(lǐng)導(dǎo)，其管理能力存在欠缺，雖然現(xiàn)在國家已經(jīng)開始為村干部體系注入年輕力量，培養(yǎng)“大學(xué)生村官”，但年輕村官剛上任或者實(shí)施民主過程中，還是會(huì)存在一些保守勢力的阻礙。4.村民素質(zhì)不高，利益心較重。在我省農(nóng)村人口中，大部分的中年青年勞動(dòng)力都選擇外出務(wù)工，留守在農(nóng)村的基本為一些老幼病殘者，其文化水平普遍都不高，并且眼界狹隘，利益心較重，使得民主政治建設(shè)中產(chǎn)生了較多的沖突。

4 兩省農(nóng)村基層民主的對比

4.1 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件不同

眾所周知，浙江省位于我國東岸沿海，獨(dú)特的地理優(yōu)勢讓其在改革開放以來成為我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此，在上世紀(jì)七、八十年代浙江省就出現(xiàn)了大量的民營企業(yè)，其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較之全國也發(fā)展較早，使得政府擁有更多的財(cái)政撥款，如何分配這些公共投入、公共收益就成為首要問題，間接促進(jìn)了基層民主的發(fā)展。而對比浙江省，安徽省早期的農(nóng)村基層民主發(fā)展就存在著一些弱勢條件：安徽省位于我國華東地區(qū)，全省人口6323.6萬人（2018年末統(tǒng)計(jì)），其中鄉(xiāng)村人口約2865.2萬人，是一個(gè)正在發(fā)展的農(nóng)業(yè)大省，早期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還是相當(dāng)落后，且?guī)缀踔灰揽控?cái)政撥款，近年來的農(nóng)村基層民主實(shí)驗(yàn)也在不斷加重政府的負(fù)擔(dān)，缺少第三方參與和投資也是亟需解決的問題。

4.2 改革的推動(dòng)力不同

正如前文所說，我認(rèn)為浙江省的農(nóng)村基層民主是體制內(nèi)與體制外民主的結(jié)合。其之所以能夠在農(nóng)村基層民主建設(shè)上取得如此大的成就，一方面是因?yàn)橹醒胝蜕霞壵嚓P(guān)法律制度的外力推動(dòng)；另一方面，浙江省自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)、群眾自發(fā)的參與到基層民主中，形成了強(qiáng)大的內(nèi)推力。而在安徽省，近幾年的農(nóng)村基層民主建設(shè)大多只是為了迎合中央與上級政府的相關(guān)文件，只是為了應(yīng)付中央下達(dá)的命令，缺乏積極主動(dòng)的內(nèi)推力，因此發(fā)展緩慢且容易產(chǎn)生沖突問題。

4.3 發(fā)展模式不同

可以發(fā)現(xiàn)，浙江省的農(nóng)村基層民主一直在創(chuàng)新發(fā)展，從最早期的溫嶺“民主懇談”開始，浙江省就及時(shí)總結(jié)“民主懇談”的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將其制度化、規(guī)范化，之后還擴(kuò)展了相關(guān)的“警民懇談”、“黨內(nèi)民主懇談”、“企業(yè)民主懇談”，其后更是將基層民主與參與式預(yù)算結(jié)合起來形成了獨(dú)特的“新河模式”與“澤國模式”，不斷地根據(jù)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行創(chuàng)新。而安徽省農(nóng)村基層民主發(fā)展較遲，2000年以后才開始初步探索基層民主之道，雖然如今已經(jīng)在農(nóng)村信息公開取得了一定的成績，建立了“陽光村務(wù)信息系統(tǒng)”管理制度，還開發(fā)了獨(dú)特的基層民主選舉之道，但是對于民主的普及和創(chuàng)新還是有所欠缺，如何解決日益加快的城鎮(zhèn)化問題以及大量的農(nóng)村人員外出務(wù)工，還可以有進(jìn)一步的思考。

4.4 人口素質(zhì)不同

浙江省由于其獨(dú)特的地理位置，上世紀(jì)七、八十年代就開始發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這使當(dāng)?shù)卮迕窨赡芷毡檩^為富有，村民的素質(zhì)普遍較高。并且其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工人員可能較少，農(nóng)村中仍有相當(dāng)數(shù)量的青壯年勞動(dòng)力，其文化素質(zhì)、思想素質(zhì)都普遍較高，對于新事物、新制度的接受度也較高。而在安徽省農(nóng)村外出務(wù)工人員則較多，尤其是在農(nóng)村中幾乎很少能夠見到中青年勞動(dòng)力，留守的大多為老弱病殘者，而近幾年還出現(xiàn)了許多舉家外出務(wù)工的現(xiàn)象，留守者的文化素質(zhì)與思想素質(zhì)都不高，對民主的理解也存在欠缺，這也是基層民主發(fā)展需要考慮的重要影響因素。

5 安徽省農(nóng)村基層民主的優(yōu)化措施

5.1 脫貧的同時(shí)大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟(jì)，吸收更多社會(huì)資本

從浙江省的農(nóng)村基層民主發(fā)展中，我們可以發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)倒逼政治的變革。因此，安徽省要想大力發(fā)展農(nóng)村基層民主，首先在脫貧的同時(shí)也應(yīng)該積極結(jié)合各個(gè)村的特點(diǎn)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也可借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展電商，開闊村民視野，擺脫貧困的同時(shí)讓有能力的村民能夠自己致富，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的民主自覺性，從而形成民主建設(shè)的內(nèi)推力，同時(shí)也要培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐奶厣駹I企業(yè)，讓企業(yè)也能夠參與到民主建設(shè)中，緩解政府的財(cái)政壓力，吸收更多的社會(huì)資本。

5.2 拓寬民主溝通的渠道，減少政府行政干預(yù)

要成功建設(shè)農(nóng)村基層民主，最重要的就是要聽取村民的聲音，村民能夠及時(shí)的說出自己的心聲，一定程度上也促進(jìn)了村民的參與積極性。因此，要充分?jǐn)U寬民主溝通的渠道，讓村民有問題就能及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋給村干部，村干部也能夠及時(shí)解決，加強(qiáng)干群互動(dòng)緩解不必要的矛盾。這也要求在村民反映問題的過程中，政府要減少不必要的行政干預(yù)，村民反映的問題要真實(shí)，政府不能強(qiáng)加干預(yù)，影響村民的真實(shí)訴求。

5.3 加強(qiáng)農(nóng)村基層村干隊(duì)伍建設(shè)，提高民主管理素質(zhì)

前文說到目前安徽省的村干系統(tǒng)中還存在著一些問題，年長的村干可能思想老舊卻還未淘汰，新注入的年輕村干可能思維新穎卻說不上話。因此，要想發(fā)展農(nóng)村基層民主，就要及時(shí)整改基層干部隊(duì)伍，保留有經(jīng)驗(yàn)有能力的村干，淘汰那些能力不足的干部，同時(shí)要充分發(fā)揮年輕干部的作用，讓基層干部做到忠誠與有擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)其民主管理理念，提高基層干部隊(duì)伍在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力。

5.4 推進(jìn)民主政治信息化建設(shè)，村干村民信息對稱

近年來，安徽省著重建設(shè)“陽光村務(wù)信息系統(tǒng)”，伴隨著電子政務(wù)的發(fā)展，基層民主政務(wù)的公開透明度得到了極大的提升。然而，由于我省村民文化素質(zhì)的限制，對于村務(wù)信息系統(tǒng)所公開的政務(wù)，并不是所有村民都能夠及時(shí)了解，許多村民對于村務(wù)信息系統(tǒng)、電子政務(wù)還是一知半解，這也對信息對稱提出了要求：村務(wù)不僅要在信息系統(tǒng)中公布，還要及時(shí)對村民進(jìn)行普及，對文化水平不高的村民，也要耐心解釋，這樣才能緩解不必要的矛盾，促進(jìn)基層民主的建設(shè)。