劉志佳

（延安大學(xué) 歷史系，陜西·延安 176000）

以往關(guān)于新疆建省的研究均提到了清末議設(shè)總督，裁撤巡撫、將軍的辯論（下文簡稱“設(shè)督，裁撫、軍”），如張志遠(yuǎn)《行省體制下新疆巡撫與伊犁將軍的關(guān)系探析》一文對新疆行省體制改革的兩次論爭進(jìn)行回顧，陳述“設(shè)督，裁撫、軍”的不同主張，[1]然而諸多研究對各京朝官、將軍、督撫、都統(tǒng)與文人精英的立場，及“督撫”之辯的階段性與深層原因著墨不多。

毋庸置疑，“設(shè)督，裁撫、軍”的倡議是清末新疆行政制度的又一次“變制”。尤其在清末風(fēng)云變幻、內(nèi)外交困的危局下，窮則思變，是朝廷與疆吏們的共同目標(biāo)，關(guān)于這一點，《新疆圖志》有比較形象的闡釋：

夫易變者時也，因時而恒變者制也。今郡縣官制行之已三十余年，而敵國外患之來，時勢變遷，又迥非舊日之比。世變愈大，則所以善其制者益難。近來謀國之臣有議特設(shè)總督以建長駕遠(yuǎn)馭之規(guī)者。處必變之時，宜無不變之制，則繼今以往，其不能無所損益于其間，可無疑也。[2]

一、倡議改制的起因

光緒十七年（1891年），伊塔問題移交完畢后，朝廷對甘肅新疆巡撫、藩司、伊犁將軍、副都統(tǒng)等主要官員進(jìn)行了人事調(diào)整，圍繞伊塔道的紛爭似乎得到了緩和[3]。繼任的甘肅新疆巡撫再無劉錦棠那般對西北軍、政兩端的影響力，因此，伊塔問題的爭端雖得以緩和，但將軍節(jié)制鎮(zhèn)道的權(quán)力卻被合法化，如陶模光緒十九年所奏《會商復(fù)奏胡編修條陳編務(wù)折》：

查光緒十五年，臣昌濬與前撫臣劉錦棠等會奏伊犁等處統(tǒng)轄事宜折內(nèi)，聲明伊犁將軍節(jié)制鎮(zhèn)道，凡中俄交涉事必須隨時決制者，概將軍辦理，等因，奏準(zhǔn)在案。惟伊犁將軍所轄錫伯、索倫、察哈爾、額魯特四部，邊界迤長千余里，伊犁滿營皆瘡痍之余，難稱勁旅。四愛曼半耕半牧之兵，不足以御強(qiáng)敵?；魻柟?、特克斯等處平原無險，徑途百出，巡防不易。軍、鎮(zhèn)兩標(biāo)宜聯(lián)絡(luò)一氣，遇有邊警，應(yīng)聽將軍督率調(diào)遷。平日操防由將軍就近督察，其軍政計典文武補(bǔ)署，仍由巡撫會同將軍具奏[4]。

監(jiān)司位于伊犁，瓜田李下，不得不受命于伊犁將軍，甚至隨著道員、知府的人事調(diào)整，甘肅新疆巡撫往往欲號令而不得。1903年初，根據(jù)俄人鮑戈亞夫連斯基的考察記載，甘肅新疆巡撫潘效蘇在奏請改練“土著世襲兵”時，曾計劃推廣至伊塔道，但是此舉受到了伊塔道臺的強(qiáng)烈抵制，并且“對這個計劃持完全否定的態(tài)度，并想盡一切辦法阻撓巡撫施行這一計劃”[5]。

光緒二十七年（1847年），《辛丑條約》簽訂以后，日俄為了彼此在東北的利益發(fā)生利害沖突，引起了1903年的日俄戰(zhàn)爭。光緒三十年（1904年），俄國戰(zhàn)敗，清廷擔(dān)心俄國失去了遼東三省以后，會轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對中國西北的侵占。為未雨綢繆，預(yù)先防范，清廷擬派一個熟悉西北邊情、防務(wù)、外交并善于用兵的大臣赴新疆掌控局面。因此朝廷特諭長庚任伊犁將軍，詔加兵部尚書銜，并節(jié)制全疆文武。要求“自新疆庫倫以西，烏里雅蘇臺、科布多、阿爾泰等地方”[6]均為長庚負(fù)責(zé)保護(hù)并整頓的完整地區(qū)，并諭“其應(yīng)如何籌餉練兵整頓地方之處，著會同潘效蘇悉心通籌，妥議具奏”[7]。

從朝廷的諭令中可以看出，除所有新疆地方文武及兵餉一切事務(wù)，均歸長庚節(jié)制，烏里雅蘇臺、科布多、阿爾泰三地亦歸其保護(hù)與整頓。可見，從管轄范圍與權(quán)力來看，長庚雖無大將軍的威名與權(quán)勢，但絕非一般駐防將軍可比，權(quán)甚至在“總統(tǒng)伊犁將軍”之上。如芬蘭探險家馬達(dá)漢于1907 年抵達(dá)烏魯木齊時，長庚曾經(jīng)接見過他，據(jù)馬達(dá)漢的日記所載：“即將被任命的長（庚）總督，是全新疆省的最高領(lǐng)導(dǎo)?！盵8]

據(jù)長庚之子回憶，西太后的原意是委以長庚經(jīng)略西北全權(quán)之責(zé)。但由于時任新疆巡撫潘效蘇與大學(xué)士瞿鴻禨是湖南同鄉(xiāng)，瞿鴻禨為了袒護(hù)潘效蘇不受長庚轄制，在擬旨時把“全權(quán)”二字改為“節(jié)制”[6]。長庚尚未赴伊上任之時，曾奏請將伊犁將軍的“總統(tǒng)伊犁等處將軍之印”交由伊犁副都統(tǒng)廣福署理，另刊刻木質(zhì)關(guān)防一顆，文曰：“兵部尚書銜總統(tǒng)伊犁等處將軍節(jié)制新疆地方文武兼理兵餉事務(wù)之關(guān)防”，[9][10]從而樹立其“節(jié)制”權(quán)威。因為往往“節(jié)制之旨”只不過是有名無實的空銜，遠(yuǎn)不如“欽差”實權(quán)，但長庚為避嫌并未奏請“欽差”關(guān)防。

此外，為了給長庚節(jié)制全疆文武掃清障礙，光緒三十一年，潘效蘇經(jīng)陜甘總督升允奏參革職。同時，長庚亦疏請統(tǒng)籌全局，裁去新疆巡撫、伊犁將軍，增設(shè)總督兼管巡撫事宜：

奏新疆強(qiáng)鄰逼處宜籌久遠(yuǎn)之規(guī)，以資整頓而固疆圉，折內(nèi)有綱領(lǐng)者理財也，練兵也。財不理而兵不可得而練，農(nóng)工商不興則財不可得而理，然則通商、惠工、重農(nóng)又理財之本。而其條目則有四端，一在修水利，一在復(fù)牧政，一在設(shè)礦學(xué)，一在勵工商，至于練兵大綱亦有三，而教練之法不與焉：一散舊勇，一征土著，一就餉先練，一鎮(zhèn)或數(shù)協(xié)俟帑項稍充再行逐漸加添，庶不至有欠餉積重之累。旋練旋撤之舉，此又新疆軍營之積弊，不可不痛加刪除而力求整頓，惟是籌餉練兵必合新疆全省通盤籌劃次第經(jīng)營，若塔自塔，伊自伊，新自新，各分其餉，各治其地，力以分而愈形不足，官守別而各存界限，既難越俎代謀，抑且自顧不遑，有事協(xié)商輾轉(zhuǎn)需時，將趨事赴功之秋，多半為玩時愒日之具，莫若裁去新疆巡撫、伊犁將軍，添設(shè)總督兼管巡撫事宜，庶呼應(yīng)靈而無捍格之虞，事權(quán)重而有專一之責(zé)。轉(zhuǎn)疲弊而為富強(qiáng)，是又本中之本，綱中之綱也[6][11]。

但朝廷并未認(rèn)同長庚“設(shè)督裁撫、軍”的建議，而是另授安徽布政使聯(lián)魁繼任甘肅新疆巡撫。

上任伊始，長庚本欲與新任巡撫聯(lián)魁會商籌餉練兵、整飭地方、盤查司庫等事，并擬親赴南北各城暨沿邊各卡，周歷查看，校閱營伍，考察吏治，以及布置農(nóng)、工、商、牧[10]，“籌擬北方興屯，請筑西安至蘭州，歸化至包頭，包頭至古城各鐵路”，[11]但均因繼任巡撫聯(lián)魁的掣肘，宣告失敗。馬達(dá)漢曾目睹了伊犁將軍長庚與新疆巡撫聯(lián)魁之間的不睦，認(rèn)為這是由于“中國官員階層相互之間特有的模糊關(guān)系，自然造成了摩擦與不和。他們不是共同向北京中央政府遞奏折，而是各遞各的，毫不擔(dān)心他們這樣做，會使對方處于有利的地位”。[8]可見軍、撫之爭，無關(guān)滿漢，而是制度使然，縱使長庚有“節(jié)制”全疆文武之名，但“將軍之職，不過鎮(zhèn)守地方，不調(diào)漢士官兵，不問民事，地方文武一切不稟將軍，雖欲節(jié)制而無從”[12]。

長庚雖與聯(lián)魁配合不洽，但畢竟有“節(jié)制文武”之名，尤其是伊犁地方文武及伊塔道，事權(quán)亦收歸伊犁將軍手中。但隨著外官制改革的逐步展開，朝廷內(nèi)外對新疆官制紛紛提出改革倡議。

二、丙午新政時期的改制方案

光緒三十二年丙午（1906年），官制改革已經(jīng)是眾心所向?；适逸d振曾說：“當(dāng)今之世，非推行新政，不足以圖存。而新政則斷宜先改官制，務(wù)使盡人知責(zé)任之所在?！盵13]因此，隨長庚提出“設(shè)督，裁撫、軍”的建議后，侍讀學(xué)士惲毓鼎與御史黃昌年針對伊犁將軍、新疆巡撫事權(quán)不一的現(xiàn)狀，于三十二年二月共奏《請設(shè)新陜總督折》。惲毓鼎認(rèn)為西北邊防萬分重大，處非常之時，為顧全大局起見，當(dāng)斟酌舊制，特設(shè)新陜總督，委以重權(quán)，節(jié)制新疆、甘肅、陜西三省，“使關(guān)內(nèi)外聯(lián)合一氣，新疆屹然為重鎮(zhèn)，然后可保蒙古、保川滇以衛(wèi)京師”。[12]惲毓鼎先從將軍之制與督撫之制各自的職掌特點入手，簡要回顧了左宗棠、劉錦棠的設(shè)省方案的優(yōu)點與缺陷，總結(jié)出新疆設(shè)省二十年來新疆政局事權(quán)不一的原因：

是新疆不設(shè)總督，總督不駐新疆，新疆總督不兼轄陜甘，徒責(zé)伊犁將軍，終無以重西北邊防之任，斷斷然矣。長庚刊刻關(guān)防，文曰“伊犁將軍節(jié)制新疆文武”，公牘久已咨行。謂為規(guī)復(fù)舊制乎？則新疆設(shè)立郡縣已久，伊犁不過新疆之一鎮(zhèn)耳，平時伊犁府受治巡撫，即不受治將軍，舊制萬不能復(fù)。謂為畀重權(quán)行新政乎？則伊犁將軍不問陜甘之事，而陜甘總督又可謝新疆之責(zé)，新疆巡撫左顧總督，右顧將軍，勢必彼此牽掣，互相推諉，一事不辦而后已。此則無益而有損也。且將軍、都統(tǒng)、督、撫爵秩相等，素不相轄，牽制互忌，自昔皆然[12]。

惲毓鼎的詳細(xì)方案是參酌左、劉二人的設(shè)計，設(shè)立“新陜總督”駐扎新疆，節(jié)制新疆、甘肅、陜西三省。同時，“裁撤陜甘總督，另置甘肅巡撫，使關(guān)內(nèi)外連為一氣”。從陜甘總督、新疆巡撫的舊制來看，裁一督一撫，另置一督一撫，官缺毫無增加。只是將巡撫駐地由關(guān)內(nèi)移駐關(guān)外，并不時巡閱甘肅，設(shè)甘肅糧臺轉(zhuǎn)運新疆后路糧餉。擬設(shè)的新陜總督毋庸兼巡撫銜，但領(lǐng)新疆布政使，以藩司舉職民政事務(wù)，如兩江總督所領(lǐng)之江寧布政使司，“總督但責(zé)其效，而亦無庸下侵其權(quán)，凡事悉照定章，亦不必更新制度”[12]。另外，從治邊大吏的人選資歷來看，長庚即任新陜總督最為合適，如果“重其事權(quán)，責(zé)其專任，必能恢張偉略，使國家無西顧之憂”[12]。

在惲毓鼎看來，設(shè)新陜總督，節(jié)制三省，以伊犁將軍長庚出鎮(zhèn)，既能統(tǒng)一事權(quán)，又能得到長庚的支持，因為長庚亦有改設(shè)總督的設(shè)想。而且新陜總督既可以調(diào)漢士官兵，又可以問理民事，地方文武一切稟達(dá)總督裁決，事權(quán)重于經(jīng)制將軍，于邊防、政事均有益處。最為重要的是，設(shè)新陜總督于新疆，伊犁將軍便毋庸節(jié)制全疆文武，統(tǒng)計定而職任專。但是，惲毓鼎并未議裁伊犁將軍，將軍仍駐防伊犁，似乎是想借此設(shè)計，讓滿漢疆吏、朝廷內(nèi)外均能接受。果然，在上《請設(shè)新陜總督折》的第二日，惲毓鼎便自豪地說：“昨折已下政務(wù)處議奏。政地諸公盛稱此疏為經(jīng)世大文，卓識閎議?！盵12]

惲毓鼎是一位關(guān)注新疆政情的文臣，其與西北的官員、幕僚多有交游。在奏設(shè)新陜總督折前，惲毓鼎對新疆的政局亦有自己的一套看法，如其日記所載：

光緒乙巳，臣每遇西來官幕，詳問邊情，又證以圖史所言，邸報所載，實覺治新之策必以開墾為先，而因墾屯兵，即寓實邊之計。伊犁距烏魯木齊二千余里，國門以外即非我有，將軍駐此不足有為，可設(shè)提督或總兵一員率兵鎮(zhèn)守，而移軍府于阿克蘇，兼屯墾大臣，專理墾荒、練兵之事。阿克蘇距關(guān)較近，聲勢足以相接，其地素稱膏腴，重鎮(zhèn)可成。巡撫仍駐烏魯木齊，統(tǒng)轄各郡縣[12]。

可以看出，在光緒丙午（1906年） 的前一年，惲毓鼎并無議設(shè)新陜總督的方案，而且其移軍府、設(shè)屯墾大臣的看法略顯膚淺。因為將軍移駐南路，巡撫雖可統(tǒng)一伊塔事權(quán)，但在南路又必多有紛爭，最重要的是惲毓鼎并未能洞察朝廷派長庚赴任將軍并節(jié)制全疆文武的目的。一旦將軍南移，北路一提或一總兵根本不足鎮(zhèn)守邊界。實際上，其“卓識閎議”的新陜總督方案當(dāng)與一個人的影響有關(guān)，此人便是王樹枬的學(xué)生羅迪楚。

惲毓鼎在奏議新陜總督之前，羅迪楚曾與之共商措置新疆之策，羅迪楚在考核西北形勢險要方面甚為詳細(xì)。光緒丙午（1906年） 正月二十日，惲毓鼎正是在羅迪楚草奏的基礎(chǔ)上加以修飾而擬定的經(jīng)理新疆疏[12]。

在丙午（1906年） 二月初四的日記里，惲毓鼎謂其所設(shè)為“新甘總督”，[12]但其正式奏聞的卻是“新陜總督”，二者當(dāng)系同一事。惟羅迪楚《新疆政見》的自序中謂其丙午（1906年） 三月的草奏為“請照奉天、廣東、湖北，設(shè)立新疆總督，裁并伊犁將軍、新疆巡撫，化合軍撫，混一事權(quán)，開辟財源，大修政治，經(jīng)營西北，臨制東南”[14]，與惲毓鼎的奏疏在核心觀點上有較大的出入，而惲毓鼎明確表示“修飾”的部分即是此節(jié)[12]。但羅迪楚設(shè)立新疆總督，裁并撫、軍，統(tǒng)一事權(quán)的觀念卻與長庚是一致的。雖無明確的證據(jù)表明伊犁將軍長庚知曉惲毓鼎的奏疏系羅迪楚草稿，但疏入兩宮，以及伊犁將軍長庚收到廷寄后，便奏請讓羅迪楚由俄赴伊犁，入長庚幕府，[14]可見長庚對羅迪楚的才干是極其欣賞的。

惲毓鼎在日記中也記載了此事，并指出了羅迪楚的赴俄路線：

三四年三月初十日，得羅景湘伊犁書，以俄羅斯郵局遞京，凡三十七日而達(dá)。書中紀(jì)俄境道里（景湘之行，由奉天涉哈爾濱，歷西伯利亞一帶，而達(dá)伊犁），籌新疆政策，極為精詳[12]。

惲毓鼎的奏疏得到了朝廷的賞識，政務(wù)處亦認(rèn)可了“斟酌舊制，設(shè)新陜總督駐扎新疆，節(jié)制新疆、甘肅、陜西三省，裁撤陜甘總督，另置甘肅巡撫”的方案，并迅速電寄長庚，令其“將新疆各要政，規(guī)畫布置，俟經(jīng)理已有成效，應(yīng)否改設(shè)行省，屆時由該將軍妥籌請旨辦理”[7]。

可以看出，朝廷同意了設(shè)新陜總督，以統(tǒng)一事權(quán)。最關(guān)鍵的是諭旨明確指出了將各要政經(jīng)理著有成效以后，由伊犁將軍請旨辦理，而非以往制度變更時需將軍、巡撫或總督等會商妥籌后再請旨辦理。如此安排，既可以免去許多紛爭，又賦予了伊犁將軍從容規(guī)畫布置的權(quán)力。

然而，新陜總督尚未議定，光緒三十二年（1906年） 九月，清廷發(fā)布仿行預(yù)備立憲上諭。官制改革，成為預(yù)備立憲的首要改革任務(wù)與核心內(nèi)容[15]，新疆的督撫改制，亦是朝廷外官制改革的重要內(nèi)容之一。光緒三十三年（1907年） 四月，清政府為統(tǒng)籌西北全局，令各省督撫、將軍、都統(tǒng)集議，以求各抒所見：

諭軍機(jī)大臣等，岑春煊奏，統(tǒng)籌西北全局，酌擬變通辦法，以興本利而固邊衛(wèi)各折片。著徐世昌、袁世凱、升允、趙爾巽、錫良、唐紹儀、朱家寶、程德全、恩壽、曹鴻勛、聯(lián)魁、貽谷、廷杰、誠勛、長庚、馬亮、延祉、連魁、錫恒、穆特春、慶恕、聯(lián)豫體察情形，各抒所見，妥議具奏。原折片均著鈔給閱看[7]。

本來，廷寄伊犁將軍令其單獨規(guī)畫妥籌請旨。而外官制改革開展后，卻又讓內(nèi)外集議，反而使局面復(fù)雜化，以致眾論紛紜，遲遲未能定議。

先是在光緒三十四年（1908年），烏里雅蘇臺將軍馬亮上《裁并新疆官缺兵額節(jié)餉練軍折》，[16]并詳述設(shè)新疆總督，化合撫、軍的理由：

烏里雅蘇臺將軍馬亮奏，新疆地當(dāng)邊要，擬請改練新軍，就地籌款，酌擬辦法。一、裁汰各營老弱；一、歸并地方冗缺；一、酌提州縣中飽；一、整頓關(guān)外商務(wù)；一、商定通商稅則，并設(shè)總督一員，兼管巡撫事，駐塔爾巴哈臺、伊犁兩副都統(tǒng)皆歸節(jié)制。得旨：會議政務(wù)處會同伊犁將軍、陜甘總督、新疆巡撫，迅即妥議具奏[7][17]。

可以看出，曾任伊犁將軍的馬亮對新疆事權(quán)不一的原因有切膚的體會。馬亮認(rèn)為只有新疆事權(quán)統(tǒng)一，改練新軍、籌邊防諸務(wù)方能順利展開。在設(shè)新疆總督兼巡撫事，裁新疆巡撫、伊犁將軍的觀點上，馬亮與長庚是一致的。

同年，長庚預(yù)籌新疆應(yīng)辦事宜，將伊犁應(yīng)辦各事分為練兵、購械、興學(xué)、牧政、商務(wù)、工藝六端[7]，即后來袁大化所謂的“六宜”[2]。但據(jù)長庚之子回憶，長庚在任伊犁將軍期間，曾向清廷建議伊犁應(yīng)辦事宜十二條，以及新疆籌議大綱四款。

伊犁應(yīng)辦事宜十二條：

新疆宜裁兵裕邊儲，即宜分屯興農(nóng)，新疆收復(fù)之善后經(jīng)費宜加核減，羅布淖爾屯墾宜設(shè)官銜，礦、商經(jīng)理急宜籌辦，各牧場急宜舉興，南路稅厘酌加裁減，伊犁將軍應(yīng)假以事權(quán)，伊犁回族游牧宜加培養(yǎng)，伊犁舊疆應(yīng)乘機(jī)收復(fù)，宜設(shè)通商關(guān)稅，宜變通錢法[6]。

新疆籌議大綱四款：

統(tǒng)籌全局以一事權(quán)，簡練民軍以圖自存，固結(jié)民心以杜向外，參用軍鎮(zhèn)郡縣知法因時制宜[6]。

陜甘總督升允、新疆巡撫聯(lián)魁的電奏說帖請旨，卻是則主持甘新聯(lián)為一氣，以關(guān)內(nèi)控制關(guān)外，而無取乎更張。此二人似乎為固守畛域起見，反對新疆設(shè)總督，裁撤軍、撫。但正如袁大化所言：“新疆以甘肅為堂奧，甘肅以新疆為藩籬等語，原屬不刊之論?！盵2]然而此舉卻使馬亮、長庚奏請設(shè)督的提議事擱虛懸。

又有呈新疆南北分省，設(shè)南疆巡撫于阿克蘇、督撫并建的提議。馬達(dá)漢在日記中亦提到了此種觀點：“最近一段時間有一種觀點占了上風(fēng)，即長（庚） 被任命為新疆省的總督只是遲早的事，所以許多官員極力擺脫撫臺而轉(zhuǎn)到了長（庚） 的一派中去了。人們一般猜測，撫臺未來的官職崗位是在阿克蘇?！盵8]本來因軍、撫事權(quán)不一而改設(shè)總督，如果督撫并建，南北分省，更是去一弊政又生一弊端。新疆雖然幅員遼闊，“但東西長而南北狹，寬者廣三千里，其狹多不及半。若以南北分省，劃天山為界，兩省狹地有不三百里者”。[14]

朝廷令內(nèi)外集議，反而令局面復(fù)雜化。因為督撫、將軍各牒方案不同，政務(wù)處意見不合，朝廷把握不到要領(lǐng)。適伊犁將軍長庚調(diào)任陜甘總督，聯(lián)魁因事開缺，政隨人變，新疆官制改革的核心內(nèi)容只能寄托于新任巡撫袁大化到任后，再將“馬亮所陳各節(jié)，長庚、升允、聯(lián)魁等擬具說帖，逐條詳細(xì)調(diào)查，再行奏明，飭交臣處歸入新官制案內(nèi)，一并厘訂”[18]。

而新任巡撫袁大化尚未復(fù)奏，朝廷又有新旨，授志銳為伊犁將軍，令其整頓伊犁地方事務(wù)，“所有附近伊犁地方文武各官，均歸該將軍節(jié)制考查。其練兵察吏一切事宜，著會商袁大化妥籌辦理，隨時具奏?！盵18]旋而又賞伊犁將軍志銳尚書銜，將軍、巡撫各仍其舊，一切似乎又回歸到外官制改革之前的政治格局。

但值得注意的是，宣統(tǒng)三年（1911年） 三月，志銳曾奏“請飭部籌每年專餉百萬，由部支領(lǐng)，其各省協(xié)款，撥歸部用，并請飭部撥給銀二百萬兩，彌補(bǔ)錢局空票”。[18]關(guān)于撥銀二百萬，朝廷似乎準(zhǔn)奏并為之預(yù)備，據(jù)羅迪楚所言：“前年政府預(yù)備新疆改省經(jīng)費，二百萬便可移辦諸政，作為理財資本?！盵14]

宣統(tǒng)三年（1911年） 閏六月，袁大化終于復(fù)奏《議復(fù)伊新全局折片》。袁大化以當(dāng)事人的角度陳奏伊犁將軍、新疆巡撫、陜甘總督的畛域之防，“萬不獲已，于變通舊制之中權(quán)為兩利俱存之道”[2]。袁大化主張將伊犁將軍、塔城參贊大臣、甘肅新疆巡撫三缺一并裁撤，仿照盛京例，改設(shè)新疆總督一員，兼管巡撫事務(wù)，仍以迪化為治所，旗漢并用?？梢哉f在“設(shè)總督，裁撫、軍”的主張上面，袁大化與長庚、馬亮是一致的。在此基礎(chǔ)上，袁大化尤其強(qiáng)調(diào)了甘新兩省的關(guān)系，并建議自提鎮(zhèn)、司道以下文武各員，仍遵循舊章，由陜甘總督兼轄，以示聯(lián)絡(luò)一氣。實際上，此舉主要是尋求陜甘總督長庚的支持。然而凡總督兼轄省分，其政全在巡撫，總督徒擁虛名，何況以一督兼轄另一督！

長庚任陜甘總督后，羅迪楚奉命赴蘭州，繼續(xù)擔(dān)任長庚的幕僚。值擔(dān)任新、甘兩省監(jiān)理財政官傅秉鑒，與羅迪楚的老師新疆布政使王樹枬為同年。在傅秉鑒的多次請委下，羅迪楚起草《新疆政見》，共22篇。其末后《宗教》 一篇尚未脫稿，傅秉鑒即以21篇上奏朝廷，即請舉辦。但凡物產(chǎn)、商業(yè)、軍政、學(xué)務(wù)、財政、交涉、理藩、預(yù)備立憲、聯(lián)蒙絡(luò)藏，無不以“設(shè)督，裁軍、撫”為前提。最為重要的是，合巡撫、易總督，改官不改府，將軍并入總督，“省伊犁全府之費，撙節(jié)更為不少”[14]。南疆不設(shè)巡撫，不添司道，不建衙署，不費一錢。

傅秉鑒將21篇四稟度支部，兩函丞參，皆為羅迪楚起草，一字不易。羅迪楚的才干得到了清廷的賞識，令羅迪楚迅速赴京，密詢議設(shè)新疆總督、藩司。清廷似乎下定決心議改新疆總督，化合撫、軍。然而事未定，辛亥革命爆發(fā)，新疆“設(shè)督，裁撫、軍”之議最終不了了之。

縱觀丙午新政期間的新疆改制之議，長庚、馬亮、袁大化、羅迪楚等人主張改設(shè)總督，化合撫、軍，統(tǒng)一事權(quán)；升允、聯(lián)魁主張甘新聯(lián)為一氣，無取更張；更有建議新疆南北分省，設(shè)巡撫于阿克蘇者。直至辛亥革命爆發(fā)，以上建議無一踐行。在議改官制期間，伊犁將軍仍兼尚書銜，節(jié)制伊犁地方文武，與新疆巡撫分治。正如羅迪楚《新疆政見》所言：“軍務(wù)不化，伊犁繁復(fù)不能歸公，新疆百政難施，尤為軍政財政之阻?！盵14]

三、結(jié)語

目前，涉及到新疆軍、撫之爭，議者多認(rèn)為出自滿漢權(quán)力之爭，其實則不盡然。從新疆的政治格局與伊犁將軍、甘肅新疆的巡撫的職掌特點來看，“甘肅新疆巡撫擁有對地方各級官員的考核權(quán)，和對中下級以下官員相當(dāng)程度的直接任命權(quán)，而伊犁將軍沒有這些權(quán)力”。[19]即使是伊犁將軍節(jié)制鎮(zhèn)道，伊塔道的刑事裁決權(quán)、監(jiān)督藩庫之權(quán)、布政使會計結(jié)算也須申報新疆巡撫復(fù)核；民政方面道員、知府、知縣等專管民事，對巡撫負(fù)責(zé)；在軍事上鎮(zhèn)標(biāo)、協(xié)標(biāo)聽巡撫調(diào)動。因此伊犁將軍徒有“節(jié)制”之名，而無法行“節(jié)制”之權(quán)。所以說其軍、撫之爭，根本原因仍出自制度設(shè)計。

需要注意的是，長庚與升允雖然在新疆官制改革的政見上有所不同，但在清末朝廷內(nèi)外交困的危局下，二人均有在西北聯(lián)防陜、甘、新，成立西北半壁“江山”以作朝廷偏安之計的企圖。[6]因此，拋除自身權(quán)力得失外，不管是長庚的“化合撫、軍”，還是升允、聯(lián)魁的甘新聯(lián)為一氣，其最深層次的出發(fā)點當(dāng)是一致的。