(國(guó)家教育行政學(xué)院 教育行政教研部，北京 102617)

一 分類管理改革中的復(fù)雜格局

自2010年5月《教育部關(guān)于組織申報(bào)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》提出開(kāi)展民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)開(kāi)始[1]，我國(guó)民辦教育領(lǐng)域進(jìn)入了大變革時(shí)期。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱“教育規(guī)劃綱要”)明確提出“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”后[2]，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱“民促法”)等教育法律一攬子修訂工作，中央和地方先后提出改革方案，分類管理成為民辦教育領(lǐng)域重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

隨著改革的推進(jìn)，關(guān)于“要不要分類管理”的爭(zhēng)議逐年減少，而關(guān)于“如何實(shí)施分類管理”的討論呈幾何級(jí)增長(zhǎng)。2012—2016年，筆者在民辦學(xué)校一線辦學(xué)者群體中開(kāi)展調(diào)查，根據(jù)訪談資料意義概念所包含的情緒態(tài)度及相關(guān)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行年平均數(shù)分析，發(fā)現(xiàn)一線辦學(xué)者對(duì)分類管理改革的消極觀點(diǎn)逐年減少，中立態(tài)度和積極觀點(diǎn)逐年增加。(1)諸如“分類管理是外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，不適合中國(guó)”，“分類管理真正要分下去，肯定不好干，也沒(méi)法干了”等消極表述在2012—2014年間持續(xù)減少，2015年有所反彈，繼而再度大幅減少。(2)諸如“現(xiàn)在還不好選擇，我們只管辦好學(xué)校，等待下一步具體的政策出臺(tái)”的中立態(tài)度增幅明顯。尤其在“民促法”修改草案被提交全國(guó)人大常委會(huì)審議后，絕大多數(shù)舉辦者實(shí)現(xiàn)了從質(zhì)疑到逐漸接受的轉(zhuǎn)變。(3)“營(yíng)利性或非營(yíng)利性的身份更加明確，各安其位，各得其所，更便于政策的支持，也更便于學(xué)校自身定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃”的積極表述數(shù)量雖不多，但總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這些變化趨勢(shì)都說(shuō)明，民辦學(xué)校分類管理的改革共識(shí)基本形成。

2016年11月，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》明確規(guī)定，修改后的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱“新民促法”)于2017年9月1日施行[3]；修法后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院三十條”)[4]、《教育部等五部門(mén)關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》[5]、《教育部 人力資源社會(huì)保障部 工商總局關(guān)于印發(fā)〈營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》[6]等配套文件出臺(tái)，中央層面的分類管理制度框架基本形成。立法確立的規(guī)則意義上的合法性[7]，亟需在實(shí)踐上加以跟進(jìn)。就各地情況看，新法新政地方配套文件陸續(xù)出臺(tái)①，但實(shí)際推進(jìn)工作滯后于預(yù)期。2018年8月，司法部就《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱“送審稿”)[8]，其中一些條款的修訂引發(fā)了廣泛的討論。實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界對(duì)推進(jìn)分類管理改革的潛在困難表達(dá)了一些顧慮。應(yīng)該承認(rèn)，有些顧慮在一定程度上具有合理性，也有一些觀點(diǎn)值得進(jìn)一步討論?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文從實(shí)證角度，以民辦基礎(chǔ)教育為對(duì)象，致力于探討以下問(wèn)題：在地方教育行政部門(mén)與民辦學(xué)校層面，新法新政的推進(jìn)難點(diǎn)在何處？

二 推進(jìn)分類管理的四個(gè)難點(diǎn)

“新民促法”確定的核心舉措和基本原則，經(jīng)過(guò)數(shù)年的論證和權(quán)衡得以立法通過(guò)，學(xué)理上較為通暢。但是，技術(shù)性問(wèn)題并不必然構(gòu)成政策推進(jìn)的重點(diǎn)，具有較好技術(shù)可行性的政策方案也可能因核心利益主體的因素而在實(shí)踐過(guò)程中衍生各種難題[9]。為了更直觀地了解核心利益主體的態(tài)度和意見(jiàn)，2017年12月至2018年6月，筆者對(duì)在北京舉辦的民辦教育研修班、研討會(huì)上的地方教育行政部門(mén)民辦教育負(fù)責(zé)人、民辦學(xué)校負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查并輔以訪談。

經(jīng)與一線辦學(xué)者和一線教育行政干部討論商榷，將“新民促法”核心舉措和相關(guān)原則轉(zhuǎn)化為問(wèn)卷調(diào)查題項(xiàng)，分別從“合理性”和“可及性”兩方面考察(見(jiàn)表1)，保證了問(wèn)卷的內(nèi)容效度。主要目的是將“依賴于直覺(jué)”的合理性和可及性分析，作為啟發(fā)式工具[10]，從整體層面衡量推進(jìn)分類管理改革的現(xiàn)實(shí)性與可能性，從而甄別推進(jìn)實(shí)踐的難點(diǎn)和阻礙。調(diào)查中，一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市有且僅有一名教育行政部門(mén)代表填答問(wèn)卷；一所民辦學(xué)校有且僅有一名代表填答問(wèn)卷，由在學(xué)校治理中的話語(yǔ)權(quán)重者填答。填答問(wèn)卷要求盡量反映所在地區(qū)或?qū)W校的集體意見(jiàn)。有效樣本覆蓋全國(guó)29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，其中教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人29人，民辦學(xué)校負(fù)責(zé)人50人。采用SPSS20.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入，并對(duì)作答結(jié)果相應(yīng)賦值。例如，將“極不合理”、“不合理”、“中立”、“合理”和“極為合理”分別賦值為“1”“2”“3”“4”和“5”；可及性選項(xiàng)從極低到極高分別賦值為“1”“2”“3”“4”和“5”。也就是說(shuō)，合理性選項(xiàng)得分越高，表明合理程度越高；可及性選項(xiàng)得分越高，表明政策落地可能性越大。反之，則說(shuō)明合理程度弱，落地可能性小，政策推進(jìn)難度大。信度檢驗(yàn)結(jié)果顯示，Cronbach’s alpha=0.852，問(wèn)卷整體的內(nèi)部一致性良好，可信度高。根據(jù)調(diào)查，政策實(shí)踐者對(duì)實(shí)施分類管理核心舉措存有疑慮，主要集中在四個(gè)方面。

(一)對(duì)獲取辦學(xué)回報(bào)和分配剩余財(cái)產(chǎn)的訴求

“新民促法”明確提出，非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不得取得辦學(xué)收益(第19條)[11]。如表1所示，關(guān)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不再獲得辦學(xué)回報(bào)的政策方案，被認(rèn)為合理性較低(合理性均值=3.51)。調(diào)查顯示，樣本民辦學(xué)校以投資辦學(xué)為主。在初始出資類型方面，“出資要求合理回報(bào)”“投資辦學(xué)”和“出資不要求合理回報(bào)”分別占比25.5%、21.5%和12.7%；“捐資辦學(xué)”為0。捐資辦學(xué)類型的缺失，印證了我國(guó)民辦教育領(lǐng)域以投資辦學(xué)為主、捐資辦學(xué)為輔的實(shí)際情況?；诖爽F(xiàn)實(shí)，有舉辦者提出：“辛苦辦學(xué)大半輩子，一定要給子女一個(gè)交代，要求放棄資產(chǎn)所有權(quán)和繼承權(quán)一時(shí)難以接受?！币灿薪逃姓块T(mén)負(fù)責(zé)人提出：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)分類管理將舉辦者出資轉(zhuǎn)移到學(xué)校名下是合理的，但在實(shí)際操作層面，舉辦者選擇非營(yíng)利性就要放棄終極財(cái)產(chǎn)權(quán)，確實(shí)構(gòu)成推進(jìn)分類管理的主要障礙。”

(二)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校扶持不足、監(jiān)管失當(dāng)?shù)膿?dān)憂

“新民促法”明確提出，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢圆扇≌a(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施(第46條)，稅收政策和用地優(yōu)惠享受與公辦學(xué)校同等原則(第47條、第51條)[11]。但是，調(diào)查樣本認(rèn)為非營(yíng)利性民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等待遇的政策落地可能性最小(可及性均值=2.51)，兩類民辦學(xué)校財(cái)政撥款政策落地可能性也極小(可及性均值=2.95)。同時(shí)，關(guān)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等待遇的合理性和可及性差值最大(差值=1.66)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校納入國(guó)家財(cái)政支持體系的合理性和可及性差值較大(差值=0.92)。也就是說(shuō)，樣本群體一方面高度認(rèn)同和期待加大對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的扶持，一方面認(rèn)為扶持政策難以落地。關(guān)于對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行更嚴(yán)格監(jiān)管的政策方案，被認(rèn)為合理性最低(合理性均值=3.29)。有民辦學(xué)校提出：“分類管理的目標(biāo)之一就在于真正落實(shí)扶持。如果老是非固定化的倡議，永遠(yuǎn)解決不了問(wèn)題，分類也就沒(méi)有意義。”也有民辦學(xué)校提出：“雖然非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)與公辦學(xué)校同等待遇，但萬(wàn)萬(wàn)不能越來(lái)越把民辦教育拉入公辦教育的體系中去，讓民辦學(xué)校受公辦學(xué)校的改造，或者說(shuō)我們自己走向了公辦?！?/p>

表1.民辦學(xué)校分類管理核心舉措的合理性與可及性

(三)對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校獲取捐助和融資困難的擔(dān)心

“新民促法”明確提出，國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育事業(yè)發(fā)展(第49條)[11]。營(yíng)利性民辦學(xué)校具有利用資本市場(chǎng)快速發(fā)展的制度條件，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民辦學(xué)校融資政策措施的合理性和可及性差值較大(差值=0.91)，說(shuō)明樣本群體雖然期望有突破性的融資政策破解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，但也認(rèn)為難以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，教育行政部門(mén)存在一大擔(dān)憂，即“對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的捐贈(zèng)方給予優(yōu)惠待遇，可能導(dǎo)致部分辦學(xué)者捐贈(zèng)給自家舉辦的學(xué)校，并通過(guò)此方法逃稅或洗錢(qián)”。而在融資制度上，地方教育行政部門(mén)認(rèn)為“制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則還需要周全、系統(tǒng)的論證，以防出現(xiàn)過(guò)快過(guò)熱的教育資本化現(xiàn)象”。因此，在學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)選擇方面，11.4%的樣本學(xué)校明確表示擬選擇營(yíng)利性。而且，不選擇營(yíng)利性的也并不必然意味著選擇非營(yíng)利性。部分學(xué)校表示“對(duì)營(yíng)利性學(xué)校能否生存甚為擔(dān)憂”，因此擬轉(zhuǎn)讓學(xué)校辦學(xué)權(quán)或終止辦學(xué)。

(四)對(duì)教師和學(xué)生權(quán)益保障不力的顧慮

“新民促法”明確規(guī)定，民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校具有同等的法律地位(第28條)[11]。就民辦學(xué)校分類管理政策而言，師生群體并不處于相對(duì)核心的利益配置范圍，很多民辦學(xué)校師生對(duì)分類改革并無(wú)強(qiáng)烈的情緒表達(dá)和意見(jiàn)傾向。但是，教育行政部門(mén)和民辦學(xué)校都高度重視改革中的師生權(quán)益保障。關(guān)于非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校學(xué)生、教師享有與公辦學(xué)校學(xué)生、教師同等待遇的政策方案，被認(rèn)為最為合理(均值=4.36，=4.27)，同時(shí)落地可能性大(均值=3.42，=3.04)。但是，關(guān)于教師、學(xué)生同等待遇的合理性和可及性差值較大(差值=1.23，=0.94)，也就是說(shuō)，教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人和民辦學(xué)校負(fù)責(zé)人一致認(rèn)同教師同等待遇原則，同時(shí)也認(rèn)為實(shí)質(zhì)性舉措恐難在短期內(nèi)落地。

三 問(wèn)題背后的深層矛盾

(一)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的非營(yíng)利法人定位與舉辦者要求獲取辦學(xué)回報(bào)和分配剩余財(cái)產(chǎn)的矛盾

我國(guó)民辦學(xué)校多屬投資辦學(xué)型，辦學(xué)回報(bào)和剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)成為分類管理改革需要回應(yīng)的首要問(wèn)題。根據(jù)“民促法”的規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)[12]；而原《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱“民促法實(shí)施條例”)沒(méi)有明確規(guī)定民辦學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)分配[13]。在原有法律框架中，民辦學(xué)校只有“有無(wú)要求合理回報(bào)”之別。大多數(shù)民辦學(xué)校按照“民辦非企業(yè)單位法人”在民政部門(mén)登記，在某種程度上導(dǎo)致民辦學(xué)校長(zhǎng)期以來(lái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系殘缺，出資方權(quán)益不明。早在分類管理改革動(dòng)議提出之初，就有學(xué)者將“非營(yíng)利性民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)”列為分類管理制度建設(shè)任務(wù)之首[14]。

“新民促法”取消了“合理回報(bào)”的規(guī)定，明確要求非營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)[11]，避免非營(yíng)利性民辦學(xué)校分配或變相分配利潤(rùn)，強(qiáng)化了非營(yíng)利性導(dǎo)向。新法對(duì)非營(yíng)利性辦學(xué)補(bǔ)償和學(xué)校財(cái)產(chǎn)分配標(biāo)準(zhǔn)做出原則性規(guī)定。改革推進(jìn)過(guò)程中，可獲得合理回報(bào)的傳統(tǒng)民辦學(xué)校，在過(guò)渡為新法框架下的非營(yíng)利性民辦學(xué)校的時(shí)候，往往對(duì)辦學(xué)過(guò)程中而非終止辦學(xué)時(shí)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)提出訴求。同時(shí)，校產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)分配問(wèn)題一直都是事關(guān)分類管理順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。究其原因主要有三個(gè)方面。(1)傳統(tǒng)觀念束縛。直到“新民促法”三審稿最終通過(guò)，關(guān)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校出資人應(yīng)將全部出資轉(zhuǎn)移到學(xué)校名下的改革精神，使民辦學(xué)校舉辦者、大部分民辦學(xué)校校長(zhǎng)和教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人感到疑慮。一種退而求其次的觀點(diǎn)認(rèn)為，舉辦者可以放棄辦學(xué)回報(bào)，但難以放棄資產(chǎn)所有權(quán)和繼承權(quán)。(2)對(duì)改革形勢(shì)存在誤判。從1997年實(shí)施《社會(huì)力量辦學(xué)條例》開(kāi)始，歷次相關(guān)法律法規(guī)修訂和修改都將財(cái)產(chǎn)歸屬作為重點(diǎn)問(wèn)題，但歷次都未能徹底解決這一問(wèn)題。由于以往的制度安排主要基于捐資和投資辦學(xué)并舉的邏輯起點(diǎn)，原“民促法實(shí)施條例”對(duì)舉辦者財(cái)產(chǎn)處理沒(méi)有明確規(guī)定，業(yè)界認(rèn)為舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)最終所有權(quán)屬于投入者所有。但是，“新民促法”明確區(qū)分捐資和投資辦學(xué)，分別對(duì)應(yīng)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校提出兩套財(cái)產(chǎn)權(quán)屬規(guī)則，對(duì)擬選擇“非營(yíng)利性”又不完全接受“捐資”概念的“騎墻式”民辦學(xué)校產(chǎn)生沖擊。(3)對(duì)改革方案概括絕對(duì)化。由于當(dāng)時(shí)中央層面未出臺(tái)系統(tǒng)的政策，2011—2015年間，地方試點(diǎn)工作只能先行出臺(tái)相關(guān)規(guī)定以填補(bǔ)政策盲點(diǎn)，而地方方案與國(guó)家方案在關(guān)鍵問(wèn)題上存在一定差異；同時(shí)，國(guó)家方案關(guān)于非營(yíng)利性辦學(xué)補(bǔ)償機(jī)制尚無(wú)定論。在修法過(guò)程中，一些利益相關(guān)者對(duì)制度的不認(rèn)同或不理解，可能導(dǎo)致以偏概全的否定。

(二)非營(yíng)利性民辦學(xué)校獲取政策支持的訴求與扶持措施未完全落地的矛盾

支持與規(guī)范并舉是分類管理改革的重要原則。理論上，非營(yíng)利性民辦學(xué)校以收取費(fèi)用為手段服務(wù)于提供教育服務(wù)的目標(biāo)，營(yíng)利性民辦學(xué)校優(yōu)先考慮通過(guò)提供教育服務(wù)賺取利潤(rùn)。手段與目標(biāo)的順序不同，導(dǎo)致兩種類型學(xué)校的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和組織形態(tài)不同。分類管理改革之初，學(xué)界就提出以“整體扶持與區(qū)別對(duì)待相結(jié)合的原則跟進(jìn)配套政策”[15]，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受政策待遇傾斜具有合理性和必要性。

“新民促法”就稅收優(yōu)惠(第47條)和用地優(yōu)惠(第51條)兩方面做出非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校待遇同等的規(guī)定，同時(shí)提出“對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢圆扇≌a(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施”(第46條)[11]。各地就此做出進(jìn)一步規(guī)定。(1)落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。國(guó)家方案明確對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校重新登記為非營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校設(shè)立、資產(chǎn)過(guò)戶、運(yùn)營(yíng)與終止給予稅費(fèi)減免。一些地方就個(gè)別稅種予以補(bǔ)充規(guī)定。如江蘇、重慶、山西對(duì)符合規(guī)定的非營(yíng)利性民辦學(xué)校承受土地、房屋權(quán)，免征契稅。(2)創(chuàng)新土地供給方式。“新民促法”規(guī)定，非營(yíng)利性民辦學(xué)校按劃撥等方式供應(yīng)土地。在此基礎(chǔ)上，湖北、海南、重慶、江西、吉林等地鼓勵(lì)存量土地挖潛，整合改造閑置用房資源用于民辦學(xué)校辦學(xué)。其中，湖北更提出五年內(nèi)可暫不辦理土地用途和使用權(quán)人變更手續(xù)，支持實(shí)行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的土地供應(yīng)方式。(3)加大財(cái)政扶持力度。浙江明確提出公共財(cái)政主要對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予支持，并專門(mén)出臺(tái)《浙江省公共財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的實(shí)施辦法》，探索建立以“經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化”為主要內(nèi)容的公共財(cái)政扶持體系[16]。上海、江蘇、青海、廣東、寧夏、山西、貴州等地明確規(guī)定對(duì)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校給予補(bǔ)助。其中，上海額外提出健全以招收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為主的民辦小學(xué)辦學(xué)成本政府補(bǔ)貼制度，山西提出對(duì)非營(yíng)利性民辦中等職業(yè)學(xué)校在實(shí)施學(xué)?；A(chǔ)能力建設(shè)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)時(shí)，與公辦學(xué)校同等對(duì)待。制度設(shè)計(jì)的持續(xù)精細(xì)化，凸顯了精準(zhǔn)扶持非營(yíng)利性民辦學(xué)校、以差別化待遇突出鼓勵(lì)非營(yíng)利辦學(xué)的政策導(dǎo)向。

隨著分類管理改革的推進(jìn)，民辦學(xué)校對(duì)于“非營(yíng)利性”新身份下的政策待遇有強(qiáng)烈的表達(dá)。(1)相關(guān)扶持措施尚未完全落地，利益相關(guān)者仍在呼吁給予非營(yíng)利性民辦學(xué)校更好的待遇。在扶持與獎(jiǎng)勵(lì)條款中，“可以設(shè)立”“可以采取”等用語(yǔ)具有倡導(dǎo)性色彩。但由于落實(shí)扶持的條件和基礎(chǔ)尚不成熟，有學(xué)校提出：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校較舊法時(shí)代享受的待遇變化不大，但一旦重新登記為非營(yíng)利性，經(jīng)過(guò)清償后學(xué)校資產(chǎn)權(quán)屬不再屬于舉辦者個(gè)人，所得與所失的落差對(duì)過(guò)去個(gè)體戶辦學(xué)的思維是一大沖擊?！?2)規(guī)范作為扶持的前提和基礎(chǔ)，使部分利益相關(guān)者產(chǎn)生監(jiān)管強(qiáng)化的焦慮。非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)質(zhì)性扶持的落地，不僅受限于地方財(cái)政實(shí)力，更受限于“非營(yíng)利的真實(shí)性和充分性”。如有地方教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人指出：“地方曾做過(guò)摸底調(diào)研，一開(kāi)始舉辦者想選擇營(yíng)利性，但后來(lái)紛紛轉(zhuǎn)向非營(yíng)利性。一方面營(yíng)利性辦學(xué)成本太高，另一方面非營(yíng)利性也不是完全沒(méi)有政策漏洞。這種情況下，要讓政府把資源都投入進(jìn)去，不能放心，也不公平?！睘楦玫卮龠M(jìn)民辦教育健康發(fā)展，中央和地方配套政策著重規(guī)范非營(yíng)利性民辦學(xué)校辦學(xué)。此方面的諸多進(jìn)展，如“送審稿”擬重點(diǎn)規(guī)范的非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者變更(第11條)、集團(tuán)化辦學(xué)(第12條)、部分學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(第42條)、關(guān)聯(lián)交易(第45條)等條款[8]，引發(fā)業(yè)界關(guān)注。

(三)營(yíng)利性民辦學(xué)校的營(yíng)利法人定位與其要求享受更多優(yōu)惠待遇的矛盾

《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》、《工商總局 教育部關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》[17]等配套文件明確了舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校的原則性問(wèn)題，但實(shí)踐操作中仍有兩大未決問(wèn)題。

(1)對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的具體扶持政策不明朗，實(shí)施者對(duì)舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校成本過(guò)高存有擔(dān)心?！皣?guó)務(wù)院三十條”提出，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校給予支持[4]。陜西提出，參照高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠政策給予營(yíng)利性民辦學(xué)校支持；重慶提出，對(duì)符合小微企業(yè)財(cái)政扶持條件的營(yíng)利性民辦學(xué)校給予扶持政策；而更多地區(qū)未明確參照標(biāo)準(zhǔn)。在稅收問(wèn)題上，河北、江蘇提出，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的學(xué)歷教育服務(wù)免征增值稅；重慶、四川提出，對(duì)符合西部大開(kāi)發(fā)所得稅優(yōu)惠條件的營(yíng)利性民辦學(xué)校，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；其他地區(qū)則多采取“營(yíng)利性民辦學(xué)校稅費(fèi)優(yōu)惠政策按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的方向性規(guī)定。在融資政策上，新法解除了營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)入資本市場(chǎng)融資的制度性限制，寧夏、廣西等地也明確提出鼓勵(lì)營(yíng)利性民辦學(xué)校以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，但目前尚未制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致有營(yíng)利訴求的民辦學(xué)校普遍觀望等待。

(2)現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性的配套政策不完善，遵循真實(shí)意愿做出選擇的現(xiàn)實(shí)條件尚未成熟。在地方立法層面，一種做法是大力支持現(xiàn)有民辦學(xué)校順利過(guò)渡為新法框架下的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，而選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校則面臨財(cái)產(chǎn)清算、繳納相關(guān)稅費(fèi)等問(wèn)題。這些事項(xiàng)沒(méi)有配套文件規(guī)定，涉及到諸多歷史遺留問(wèn)題，無(wú)法在短期內(nèi)解決。雖然明確“營(yíng)利性”選擇意向的舉辦者比重不高，新政以來(lái)有明確“轉(zhuǎn)營(yíng)”規(guī)劃的民辦學(xué)校未見(jiàn)顯著增加，但“送審稿”相關(guān)修訂帶來(lái)新的可能。尤其是新增關(guān)于禁止非營(yíng)利性民辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)定，如果最終被寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》正式文本，營(yíng)利性教育集團(tuán)公司面臨剝離非營(yíng)利性民辦學(xué)?；?qū)⒅D(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性民辦學(xué)校的實(shí)際需要。有舉辦者認(rèn)為：“對(duì)于已經(jīng)境外上市的教育集團(tuán)而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮應(yīng)將旗下學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性，從根本上規(guī)避資本運(yùn)作可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，名正言順獲得資本加持?！?/p>

究其原因，雖然“新民促法”并未直接規(guī)定營(yíng)利性民辦學(xué)校統(tǒng)一適用《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱“公司法”)，但《工商總局 教育部關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》要求營(yíng)利性民辦學(xué)校只能采取公司制企業(yè)法人形式[17]，間接界定了營(yíng)利性民辦學(xué)校屬于“公司法”規(guī)范的企業(yè)法人。盡管“營(yíng)利性民辦學(xué)校享受教育行業(yè)優(yōu)待”的指導(dǎo)原則較為明確，但在企業(yè)法人框架下，給予營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)質(zhì)性優(yōu)待仍需觀念上的突破。同時(shí)，在稅收法定原則下，地方給予營(yíng)利性民辦學(xué)校稅費(fèi)優(yōu)惠的職權(quán)較為有限，探索更大尺度金融服務(wù)和財(cái)政扶持存有一定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的實(shí)質(zhì)性扶持不足，政策優(yōu)惠向非營(yíng)利性民辦學(xué)校過(guò)度傾斜，可能導(dǎo)致對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的新型競(jìng)爭(zhēng)不公；而現(xiàn)有學(xué)校“轉(zhuǎn)營(yíng)”成本過(guò)高、代價(jià)過(guò)大，可能使具有營(yíng)利訴求的民辦學(xué)校不得不繼續(xù)維持非營(yíng)利之名。如果制度供給無(wú)法保證“按照舉辦者真實(shí)愿望，歸到不同的隊(duì)伍里”，“讓想賺錢(qián)的選擇營(yíng)利性，光明正大地獲得利潤(rùn)”，改革效果或?qū)⒋蛘劭邸?/p>

(四)民辦學(xué)校師生權(quán)益保障的訴求與相關(guān)政策供給不足的矛盾

教師質(zhì)量高低和隊(duì)伍穩(wěn)定與否關(guān)系到教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)條件，生源是否充足以及質(zhì)量水平關(guān)系到教育成果和辦學(xué)效益的好壞?！懊翊俜ā币?guī)定：“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”[12]，但在執(zhí)行中一直落實(shí)不到位。尤其是民辦學(xué)校教師群體，長(zhǎng)期身份編制不明，社保待遇、職稱評(píng)聘、專業(yè)發(fā)展渠道等因此受限，勞動(dòng)關(guān)系和人事管理多基于合同聘用，影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定性，需要通過(guò)綜合性改革方有可能解決。分類管理提出以來(lái)，各方認(rèn)同非營(yíng)利性與營(yíng)利性兩類民辦學(xué)校差異性待遇原則，同時(shí)更加認(rèn)同在分類管理中實(shí)現(xiàn)兩類民辦學(xué)校師生權(quán)益“不分反合”，將保障師生權(quán)益作為扶持兩類民辦學(xué)校發(fā)展的基本原則[18]。分類管理將一系列問(wèn)題串聯(lián)起來(lái)，為解決困擾已久的師生權(quán)益保障不力難題提供了條件。

隨著分類管理的推進(jìn)，“新民促法”關(guān)于師生權(quán)益保障的基礎(chǔ)性規(guī)定，在地方政策中有了不同程度的延伸和完善。與此同時(shí)，改革論辯焦點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)向，圍繞資本和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的討論大幅增加，師生權(quán)益等教育核心議題被暫時(shí)遮蔽。一方面，改革向縱深推進(jìn)，必然觸碰到根本性的利益矛盾；另一方面，破解師生權(quán)益保障的制度性障礙有待分類管理的深入推進(jìn)。公辦與民辦只是學(xué)校的組織形態(tài)區(qū)別，不能因此差別對(duì)待師生，更不能歧視任何一類學(xué)校的師生?！盁o(wú)論任職于哪類學(xué)校的教師，工作性質(zhì)都是教書(shū)育人，為社會(huì)主義事業(yè)培養(yǎng)建設(shè)人才；無(wú)論就讀于哪類學(xué)校的學(xué)生，都是社會(huì)主義事業(yè)的接班人，都是納稅人的子女，應(yīng)享有平等權(quán)利和待遇”。但“平等”不等于“平均”。給予營(yíng)利性民辦學(xué)校師生以完全均等的待遇，不僅在學(xué)理上講不通，在國(guó)際上也少有先例。最理想的做法是建立基本權(quán)利平等基礎(chǔ)上的差別化政策，即對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校師生比照公辦學(xué)校落實(shí)各項(xiàng)待遇，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校師生落實(shí)基本權(quán)利待遇，其他則由《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》和《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》調(diào)整?；緳?quán)利待遇的范疇，包括教師的社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)發(fā)展和職業(yè)流動(dòng)，以及學(xué)生的升學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、考試、醫(yī)療、保險(xiǎn)、貸款、戶籍遷移和就業(yè)。就各地具體推進(jìn)情況來(lái)看，民辦學(xué)校學(xué)生權(quán)益保障被認(rèn)為最容易落地，教師權(quán)益則面臨體制機(jī)制障礙較難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。如有民辦學(xué)校提出：“師資發(fā)展主要靠政策。我們一直希望有事業(yè)編制，但即使按事業(yè)編制，也是自收自支，學(xué)校自籌退休教師費(fèi)用，財(cái)務(wù)壓力太大。希望借改革探索政府和學(xué)校共同承擔(dān)的模式和機(jī)制。”

四 如何破解分類管理難點(diǎn)

(一)細(xì)化對(duì)選擇“非營(yíng)”的舉辦者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)方案

讓一部分民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)由過(guò)去可以分配合理回報(bào)的準(zhǔn)營(yíng)利性民辦學(xué)校向不以任何形式分配利潤(rùn)的真正非營(yíng)利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)變，是分類管理的根本宗旨。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，必須充分保證現(xiàn)有學(xué)校舉辦者的必要利益，通過(guò)減輕改革陣痛的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型?！八蛯徃濉碧岢?，現(xiàn)有民辦學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)變更法人的途徑提前獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)(第11條)[8]，為解決此問(wèn)題提供了思路。現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者可與繼任舉辦者協(xié)議約定，就獲取勞動(dòng)報(bào)酬和獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的收益進(jìn)行變更，具體可探索：(1)過(guò)渡期內(nèi)禁止舉辦者提取合理回報(bào)的地區(qū)，可以在此期限內(nèi)允許舉辦者申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，但獎(jiǎng)勵(lì)款項(xiàng)不能從學(xué)校資金中列支；(2)選擇登記前，對(duì)舉辦者個(gè)人貸款用于學(xué)校發(fā)展并未計(jì)入其投資份額的部分，經(jīng)第三方核算和政府部門(mén)批準(zhǔn)，可歸為“學(xué)校借款”，由學(xué)校按額逐年向舉辦者返還，用于其償還個(gè)人債務(wù)，但以舉辦者個(gè)人名義貸款的，應(yīng)不在其中；(3)選擇登記前，對(duì)未提取回報(bào)也未經(jīng)過(guò)合法增資審批手續(xù)的結(jié)余積累，可由舉辦者申請(qǐng)、第三方核算和政府批準(zhǔn)，定性為開(kāi)辦資金，不同屬性資產(chǎn)對(duì)學(xué)校凈收益的貢獻(xiàn)比例，也可按照此程序予以定性和明確，并據(jù)此給予獎(jiǎng)補(bǔ)；(4)過(guò)渡期結(jié)束后，對(duì)要求取得補(bǔ)償?shù)呐e辦者，其取得補(bǔ)償總額原則上不超過(guò)經(jīng)估算的出資總額，對(duì)于仍有債務(wù)的學(xué)校，可按學(xué)校清償后剩余資產(chǎn)情況，給予20%—30%比例的補(bǔ)償，并探索以過(guò)程性補(bǔ)償?shù)姆绞絼?dòng)態(tài)兌現(xiàn)。對(duì)不要求取得補(bǔ)償?shù)姆菭I(yíng)利性民辦學(xué)校，按照審計(jì)后的辦學(xué)結(jié)余情況確定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

(二)完善公共財(cái)政扶持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的政策體系

給予非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校差別化政策待遇，強(qiáng)化公益性和非營(yíng)利辦學(xué)的政策導(dǎo)向，是分類管理的重要目標(biāo)。已出臺(tái)的地方實(shí)施方案已涉及加大財(cái)政投入力度、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式、建立基金獎(jiǎng)勵(lì)制度、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵(lì)政策、創(chuàng)新土地供給方式、落實(shí)同等資助政策、保障依法自主辦學(xué)、創(chuàng)新金融支持方式等多方面內(nèi)容。但是，只有基于有效的分類標(biāo)準(zhǔn)，向真正的非營(yíng)利性民辦學(xué)校分配公共資金，才能彰顯公共資助的合法性[18]。因此，扶持政策落地的關(guān)鍵在于深化新政框架下的“非營(yíng)利”理念，力戒以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)，掃除非營(yíng)利性民辦學(xué)校免稅資格認(rèn)定上的政策障礙，使現(xiàn)有民辦學(xué)校更方便地過(guò)渡到新法的非營(yíng)利性民辦學(xué)校。在此基礎(chǔ)上，地方可探索細(xì)化扶持方案。(1)區(qū)分輕資產(chǎn)辦學(xué)和重資產(chǎn)辦學(xué)。輕資產(chǎn)辦學(xué)的主要支出是校園校舍等固定資產(chǎn)建設(shè)，其管理服務(wù)多采取外包方式以減輕前期投入的資金壓力。經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，大批輕資產(chǎn)模式的民辦學(xué)校陸續(xù)進(jìn)入收支良性循環(huán)，形成良好的盈利能力。重資產(chǎn)模式的辦學(xué)投入大、產(chǎn)出周期長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)難度大，一些學(xué)校即使不計(jì)算稅收都不能確保盈利。有條件的地區(qū)可以增設(shè)對(duì)重資產(chǎn)模式的非營(yíng)利性民辦學(xué)校的補(bǔ)貼項(xiàng)目。(2)區(qū)分單體辦學(xué)和集團(tuán)辦學(xué)。我國(guó)民辦教育起步于個(gè)人辦學(xué)，直到新世紀(jì)以來(lái)，集團(tuán)化辦學(xué)比重大幅增加，單體辦學(xué)學(xué)校的生存壓力激增，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范和政府扶持的需求更大。同時(shí)，由于新政規(guī)定義務(wù)教育不得營(yíng)利，一些由個(gè)人舉辦的完全中學(xué)或十二年一貫制學(xué)?？赡苊媾R分拆難題，對(duì)此可以按照“是否從事義務(wù)教育”的標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)校，明確從事義務(wù)教育的新設(shè)學(xué)校的非營(yíng)利性質(zhì)，對(duì)“老校新開(kāi)”(如原完全中學(xué)直接轉(zhuǎn)為非營(yíng)利初中學(xué)校)和“分拆另設(shè)新校”(如原完全中學(xué)初中部另設(shè)立非營(yíng)利初中學(xué)校)給予不同扶持政策。(3)區(qū)分義務(wù)教育階段和非義務(wù)教育階段辦學(xué)。對(duì)于義務(wù)教育階段民辦學(xué)校，未來(lái)不存在合法營(yíng)利的空間，可參照中央確定的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。在改革推進(jìn)進(jìn)程中，各地的過(guò)渡情況有明顯不同，臨時(shí)性、階段性的扶持政策應(yīng)有所區(qū)別。但是，無(wú)論是何種辦學(xué)類型，都亟待建立長(zhǎng)效機(jī)制，以真正落實(shí)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的公共財(cái)政扶持。

(三)構(gòu)建營(yíng)利性民辦學(xué)校政策支持體系

依法為營(yíng)利性民辦學(xué)校創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的辦學(xué)環(huán)境，繼而實(shí)現(xiàn)“營(yíng)利訴求與以志愿求公益訴求的分離、營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分離”[19]，是分類管理制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)分類管理的重要任務(wù)。化解營(yíng)利性民辦學(xué)校享受切實(shí)優(yōu)待的訴求與其營(yíng)利性定位的矛盾，有必要對(duì)我國(guó)營(yíng)利性民辦學(xué)校的本質(zhì)和定位做出判斷。雖然營(yíng)利性民辦學(xué)校適用“公司法”等有關(guān)規(guī)定，但應(yīng)準(zhǔn)確把握其作為社會(huì)主義教育事業(yè)組成部分的角色與定位，完善政策支持體系，確保營(yíng)利性民辦學(xué)校始終堅(jiān)持公益導(dǎo)向和社會(huì)主義辦學(xué)方向。結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公共服務(wù)實(shí)際，可著力探索。(1)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。無(wú)論是營(yíng)利性民辦學(xué)校，還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，政府都可以購(gòu)買(mǎi)就讀指標(biāo)、課程教材、職業(yè)培訓(xùn)、政策咨詢等服務(wù)。(2)稅收政策支持。對(duì)規(guī)定年限內(nèi)的新設(shè)立學(xué)校，參照相關(guān)行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，給予階段性稅費(fèi)優(yōu)待。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校(園)取得的學(xué)歷教育和兒童保教保育勞務(wù)收入，免征增值稅；對(duì)其用于教育的房產(chǎn)和土地，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。(3)土地政策支持。探索有償出租、出借閑置校舍等國(guó)有資產(chǎn)的措施扶持營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展，但出租或出借程序、期限等必須符合國(guó)家和地方相關(guān)規(guī)定。對(duì)舉辦緊缺技能培訓(xùn)的營(yíng)利性民辦學(xué)校，可在規(guī)定期限內(nèi)放寬土地和校舍要求。(4)融資政策支持。鼓勵(lì)營(yíng)利性民辦學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展需要進(jìn)行股權(quán)質(zhì)押等投融資改革，支持和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)為營(yíng)利性民辦學(xué)校開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品，或利用融資工具參與學(xué)校建設(shè)發(fā)展。鼓勵(lì)營(yíng)利性民辦學(xué)校合作設(shè)立投資基金。(5)獎(jiǎng)勵(lì)性支持。對(duì)舉辦方投入力度大、收費(fèi)合理、特色突出、社會(huì)聲譽(yù)佳的營(yíng)利性民辦學(xué)校，可給予基金獎(jiǎng)勵(lì)。另外，針對(duì)部分現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性的需求，各地可在意向摸底基礎(chǔ)上，集中整合現(xiàn)有民辦學(xué)校從財(cái)產(chǎn)清算、明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、繳納相關(guān)稅費(fèi)，到換發(fā)辦學(xué)許可證、重新登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的流程和機(jī)制，對(duì)此過(guò)程中產(chǎn)生的各類稅費(fèi)予以精簡(jiǎn)，降低制度性交易成本。

(四)推進(jìn)民辦學(xué)校師生權(quán)益保障制度具體化

民辦學(xué)校師生權(quán)益保障，是以分類管理為突破口、促進(jìn)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展的核心議題。對(duì)已經(jīng)形成高度共識(shí)的原則性內(nèi)容，應(yīng)盡快研究制定操作性政策。新法新政將完善具體政策內(nèi)容的權(quán)力下放到省級(jí)政府，但地方層面關(guān)于師生權(quán)益保障的制度建設(shè)目前“邁進(jìn)了一小步”，因地制宜的制度創(chuàng)新和實(shí)質(zhì)性措施尚不充足。“新民促法”和“國(guó)務(wù)院三十條”對(duì)保障師生權(quán)益提出若干“鼓勵(lì)”“探索”和“完善”方面，有待在地方制度層面繼續(xù)深化落實(shí)。在教師權(quán)益保障方面，主要涉及補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、戶籍遷移、人事代理、合理流動(dòng)、非營(yíng)利性民辦學(xué)校人才引進(jìn)、公民辦學(xué)校教師交流等關(guān)鍵內(nèi)容；在學(xué)生權(quán)益保障方面，主要涉及與同級(jí)同類公辦學(xué)校學(xué)生權(quán)利同等的問(wèn)題。此外，無(wú)論是教師還是學(xué)生，都應(yīng)保障其參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。在民辦學(xué)校糾紛、轉(zhuǎn)制、退出辦學(xué)等情況下，應(yīng)有相應(yīng)處理機(jī)制以維護(hù)師生合法權(quán)益。