闞 琳

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

自2007年太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后河長制在江蘇省無錫市初步構(gòu)建，到全國各省市縣相繼出臺(tái)關(guān)于落實(shí)河長制政策的意見，再到2016年12月底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，不少地區(qū)在河長制實(shí)施中取得了明顯成效。然而，隨著河長制在全國的進(jìn)一步推進(jìn)，許多問題也在實(shí)踐過程中顯現(xiàn)。自從黨的十九大將生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的高度并對(duì)河長制工作提出了新的更高的要求后，如何創(chuàng)新河長制以深化河長制改革成了有效落實(shí)河長制的關(guān)鍵。本文引入西方整體性治理理論，以求透徹分析我國河長制目前在實(shí)踐中存在的碎片化問題并尋求創(chuàng)新突破口與問題破解之道。

1 整體性治理視角下河長制創(chuàng)新研究的理論闡述

整體性治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中后期的英國，以新公共管理的衰微與數(shù)字時(shí)代的來臨為背景。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，以解決公民需求問題為導(dǎo)向，主張通過治理層級(jí)、治理功能和公私關(guān)系方面的重新整合與協(xié)調(diào)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)解決政府改革中存在的碎片化問題。信任、信息系統(tǒng)、責(zé)任感和預(yù)算是實(shí)現(xiàn)整體性治理重要的功能性因素[1]。

河長制，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的綜合治理。從制度本身看，河長制最初是地方政府水污染危機(jī)治理的產(chǎn)物，在全國范圍推廣后上升為國家舉措，成為我國破解九龍治水困境的重要制度保障。從實(shí)施對(duì)象看，河長制所治理的河流屬于社會(huì)公共事務(wù)范疇，在本質(zhì)上是一種公共資源，其所有權(quán)由全體社會(huì)成員共同享有，加強(qiáng)河流治理是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。從實(shí)施體制看，河長制是政府主導(dǎo)型的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作兜底,對(duì)河湖管理保護(hù)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)總責(zé)，通過建立科層制組織體系、明晰治理權(quán)責(zé)盡可能避免公共事務(wù)治理過程中“公地悲劇”的發(fā)生。

從整體性治理的視角出發(fā)分析我國河長制實(shí)施現(xiàn)狀并尋求創(chuàng)新路徑具有重要意義，整體性治理與河長制存在較大的契合度，同時(shí)也存在差異性。

首先，從治理理念看，整體性治理強(qiáng)調(diào)治理要以公民的需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)公共利益為最終目標(biāo)；河長制的創(chuàng)立是為了解決水資源與水環(huán)境危機(jī)，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等目標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正是為了給公眾提供更好的生存環(huán)境，保障其利益。因此，2者的治理理念一致。河長制的施行必須堅(jiān)持整體性治理理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以為公民提供更好的生活環(huán)境為目標(biāo)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境效益。

第二，從治理主體看，整體性治理一方面強(qiáng)調(diào)政府在公共事務(wù)治理中的中心地位，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)作，另一方面主張公私部門的整合與協(xié)調(diào)，認(rèn)為政府與社會(huì)之間應(yīng)適當(dāng)?shù)亻_展交流合作；河長制本質(zhì)上將治水的責(zé)任落實(shí)到“河長”，即各層級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，由他們統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)以完成治河任務(wù)，盡管河長制通過明確“河長”責(zé)任，建立科層制的管理體系可以在理想狀態(tài)下避免市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生，但由于科層制自身存在的弊端，以及信息獲取、監(jiān)督和制裁的復(fù)雜性，僅靠政府主導(dǎo)的治理模式在實(shí)踐中常會(huì)遭遇效率低下、成本高昂、信息不足等困難，使治理的有效性大打折扣，因此實(shí)現(xiàn)河流有效治理應(yīng)按整體性治理主體多元化的要求，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的體制下加強(qiáng)與社會(huì)和市場的溝通協(xié)作，形成政府、企業(yè)、社會(huì)的治河合力。

第三，從治理結(jié)構(gòu)看，整體性治理主張重新整合政府不同層級(jí)、部門以及區(qū)域，實(shí)行組織重建與大部門式治理，建立網(wǎng)狀式的組織結(jié)構(gòu)；河長制縱向建立了省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)河長體系，橫向組建了河長辦公室并促進(jìn)各部門協(xié)同治河，一定程度上解決了原先“九龍治水”的困境。然而，從橫縱向治理模式強(qiáng)度上來看，河長制屬于較強(qiáng)的縱向模式及弱橫向模式。在縱向方面，河長制的確較為有效地整合了政府各層級(jí)，劃分各級(jí)政府職權(quán)，明確各級(jí)政府責(zé)任，但河長制在橫向尤其是跨區(qū)域治水方面尚未進(jìn)行有效整合，未實(shí)現(xiàn)上下游、左右岸的協(xié)同治理，縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門間也缺乏合作機(jī)制。因此，河長制的推進(jìn)與完善務(wù)必遵循整體性治理結(jié)構(gòu)整合的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)政府橫縱向治理的整合與協(xié)調(diào)。

第四，從治理手段看，整體性治理建立在信息技術(shù)發(fā)展的背景之上，提倡構(gòu)建統(tǒng)一的信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)治理的有效性；河長制提出構(gòu)建河長制信息化管理平臺(tái)，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)河道的實(shí)時(shí)監(jiān)控。但是河長制目前還未正式將信息管理平臺(tái)建設(shè)納入重點(diǎn)實(shí)施的目標(biāo)框架中，各地區(qū)政府目前仍各自研發(fā)信息管理平臺(tái)，尚未對(duì)建立的河長制信息系統(tǒng)進(jìn)行整合和統(tǒng)一，因此，河長制的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)借助并運(yùn)用整體性治理手段，將互聯(lián)網(wǎng)與河長制相融合，系統(tǒng)地構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”治河新模式。

2 整體性治理視角下河長制創(chuàng)新實(shí)踐分析

本文之所以選取江蘇省為實(shí)證案例進(jìn)行研究，是因?yàn)椋菏紫龋鳛槿珖钤缤菩泻娱L制的省份，江蘇已經(jīng)有10 a多的河長制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；其次，近些年江蘇在河長制深化改革方面出臺(tái)了一些新政策、探索出一些新模式，對(duì)全國其他省份而言具有可借鑒性。江蘇地處長江、淮河下游，東瀕黃海，是長江三角洲地區(qū)的重要組成部分。從2008年開始實(shí)行河長制以來，江蘇省內(nèi)河流水質(zhì)有了明顯改善，改善情況見圖1。自2016年底中央作出全面推行河長制的決策部署后，江蘇省委省政府積極響應(yīng)并部署落實(shí)全面建立河長制的各項(xiàng)任務(wù)，在許多方面進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐，并取得較大成效。

圖1 江蘇省地表水環(huán)境質(zhì)量逐年變化情況Fig.1 Annual change of surface water environmental quality in Jiangsu Province

2.1 多元主體共治，構(gòu)建社會(huì)化監(jiān)督管理體系

促進(jìn)政府與社會(huì)的共建共享共治是我國推動(dòng)河長制改革、實(shí)現(xiàn)河長制工作機(jī)制創(chuàng)新的必然選擇。在河長的挑選上，江蘇除了規(guī)定由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)當(dāng)各級(jí)河長以外，還要求各地結(jié)合地域水域特點(diǎn)，設(shè)立民間河長，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)如生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)民間河長進(jìn)行培訓(xùn)。在實(shí)際運(yùn)作中，江蘇允許并鼓勵(lì)將一些管理項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)與選擇。在監(jiān)督考核方面，江蘇除了要求各層級(jí)政府部門將河長名單等相關(guān)信息對(duì)外公布以外，還規(guī)定縣級(jí)以上政府要建立公眾參與信息平臺(tái)，聘請(qǐng)專業(yè)組織、第3方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾對(duì)河長的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)有環(huán)保意識(shí)的居民作為志愿者參加河湖巡邏、監(jiān)督治理、節(jié)水宣傳等活動(dòng)。

2.2 完善河長制組織架構(gòu)，細(xì)化治理任務(wù)

組織結(jié)構(gòu)的完善是河長制得以有效落實(shí)的關(guān)鍵。在治理層級(jí)方面，江蘇創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了五聯(lián)共治，建立起省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)河長體系，實(shí)現(xiàn)了全省水體全覆蓋。另外，江蘇還推出“河長+警長”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)河長與警長的一比一選配，形成嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為合力。在治理部門方面，江蘇實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)河長辦實(shí)體運(yùn)作，省河長辦從省河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)成員單位抽調(diào)人員，組建了綜合組、業(yè)務(wù)組、督察考核組3個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行集中辦公、實(shí)體運(yùn)作[2]。在治理任務(wù)方面，江蘇發(fā)布了《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)》，在基本的6大任務(wù)基礎(chǔ)上增加推進(jìn)河湖長效管護(hù)和提升河湖綜合功能2項(xiàng)任務(wù)，并將8大任務(wù)細(xì)化分解、逐級(jí)下達(dá)。

2.3 健全河長制聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推動(dòng)流域協(xié)作

健全河長制聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不僅有利于實(shí)現(xiàn)河流上下游、左右岸的協(xié)調(diào)治理，而且有利于降低成本，提高績效。首先，在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制上，江蘇率先實(shí)行了“一河一檔”、“一河一策”，明確河湖治理的4大清單，嘗試打造“一地一策”“一城一策”樣本，形成跨區(qū)域河流水污染防治、水生態(tài)修復(fù)上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)、齊抓共管的強(qiáng)大合力。第二，在流域協(xié)作方面，江蘇著力構(gòu)建省內(nèi)跨區(qū)域河流的合作共治機(jī)制和平臺(tái)，以太湖流域?yàn)槔?，江蘇建立了環(huán)太湖城市水利工作聯(lián)席會(huì)議制度，并與環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督查中心簽署聯(lián)合工作協(xié)議[2]。此外，江蘇還通過參加河長制經(jīng)驗(yàn)推廣交流會(huì)借鑒先進(jìn)技術(shù)和做法，為跨地區(qū)河流治理提供了合作機(jī)會(huì)。

2.4 構(gòu)建河長制信息管理平臺(tái)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

充分利用先進(jìn)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與河長制的融合是創(chuàng)新河長制的重點(diǎn)。江蘇目前雖尚未在全省范圍內(nèi)正式建立起河長制信息管理平臺(tái)，但在部分城市，如常州、蘇州等地，已開始試點(diǎn)建立綜合信息管理平臺(tái)，開啟“掌上治水”新模式，實(shí)現(xiàn)任務(wù)分發(fā)、辦理、分析評(píng)價(jià)的全流程管理。有些地區(qū)采用先進(jìn)的生態(tài)感知技術(shù)，如蘇州吳江利用深海感知技術(shù)搭建起了水生態(tài)感知網(wǎng)，鹽城、巢湖市局部地區(qū)采用無人機(jī)巡河，進(jìn)行低空拉網(wǎng)式全方位排查。此外，江蘇在多個(gè)主流媒體開設(shè)了“河長談治河”、“河長在行動(dòng)”等專題，通過新興媒體普及河道知識(shí)，宣傳工作成效，同時(shí)發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，曝光違法行為，促進(jìn)問題解決。

3 整體性治理視角下河長制創(chuàng)新實(shí)踐面臨的碎片化困境

河長制作為我國河湖治理的制度創(chuàng)新的確提升了我國跨域水環(huán)境治理的能力。然而，就體制而言，河長制是政府主導(dǎo)的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，就模式而言，河長制是一種權(quán)威治理的路徑依賴，即較強(qiáng)的縱向機(jī)制和弱橫向機(jī)制，缺乏橫向整合協(xié)調(diào)。隨著河長制的深入發(fā)展，再加上外部環(huán)境的不斷變化，這種權(quán)威式治理最終必將使得河長制實(shí)踐突顯碎片化困境。碎片化困境分析框架見圖2。

圖2 河長制創(chuàng)新碎片化困境分析框架Fig.2 Framework for the analysis of the fragmentation of the River Chief system

3.1 社會(huì)公眾參與碎片化

雖然河長制嘗試將河道的管護(hù)、清理等工作外包給私人部門實(shí)施并鼓勵(lì)社會(huì)參與，但總體來說未取得明顯成果，社會(huì)公眾參與呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

首先，參與意識(shí)碎片化。盡管江蘇力圖提高公眾參與河流治理的積極性，但調(diào)查顯示，江蘇某些地區(qū)仍然存在企業(yè)利用夜間偷排漏排，沿河農(nóng)戶向水體、河坡傾倒生活垃圾的現(xiàn)象，且在受訪者中了解河長制的居民不足半數(shù)[3]。第二，參與主體碎片化。盡管江蘇對(duì)河長的任命不再局限于政府內(nèi)部，開始任命民間河長，但是這種任命還未在全省范圍內(nèi)推廣，且民間河長的法律地位、職能權(quán)限未得到明確規(guī)定與保障；另外，官方河長與民間河長之間缺乏互動(dòng)，彼此間溝通交流機(jī)制未正式確立，這就導(dǎo)致雖然河長的任命范圍擴(kuò)大，但他們?nèi)愿髯孕惺隆５谌?，參與路徑碎片化。在江蘇，系統(tǒng)完整的社會(huì)公眾參與機(jī)制尚未形成。河長制實(shí)踐中的公眾主要是對(duì)河長制實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督，而在政策制定、政策執(zhí)行及績效考核方面缺少話語權(quán)。

3.2 治理權(quán)責(zé)碎片化

盡管江蘇落實(shí)了5級(jí)河長體系，明確了由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)河長，統(tǒng)籌完成各項(xiàng)治水任務(wù)，但我國自上而下的行政管理體制造成的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象導(dǎo)致了治理權(quán)責(zé)的碎片化。

首先，治理主體間權(quán)力分配不均衡。從社會(huì)參與的角度看，雖然江蘇規(guī)定了由官方河長與民間河長共同治水，但民間河長只是擔(dān)任官方河長的助手，2者實(shí)際掌握的權(quán)力差別巨大。第二，治理部門間責(zé)任劃分不合理。江蘇13個(gè)市的河長辦中有6個(gè)市的河長辦主任由市政府分管副市長擔(dān)任，其他人員都是從水資源行政主管部門和相關(guān)業(yè)務(wù)單位抽調(diào)而來，因此河長制其實(shí)更多地是將治理河流的責(zé)任“發(fā)包”給各層級(jí)核心黨政領(lǐng)導(dǎo)，而對(duì)環(huán)保、水利等水資源管理部門的職責(zé)的影響甚微。第三，治理組織權(quán)責(zé)不對(duì)等。江蘇河長制已經(jīng)發(fā)展成五級(jí)網(wǎng)絡(luò)，但河長并非行政序列中的職位，只是在行政科層體制基礎(chǔ)上衍生出來一套組織體系，隨著跨域公共事務(wù)的增多，如果繼續(xù)增設(shè)“路長”“林長”等組織網(wǎng)絡(luò)，勢必會(huì)造成組織權(quán)責(zé)難以明晰的問題，也可能導(dǎo)致整個(gè)組織形態(tài)的混亂[4]。

3.3 協(xié)同合作機(jī)制碎片化

不同治理主體間協(xié)同合作機(jī)制的構(gòu)建及其有效性是決定河長制能否長效落實(shí)的關(guān)鍵。以江蘇為例，雖然江蘇明確規(guī)定要堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)、因河施策，但是并未建立系統(tǒng)的協(xié)同合作機(jī)制，合作效果并不明顯。

首先，不同治理層級(jí)間和治理部門間缺乏信任。雖然江蘇通過構(gòu)建5級(jí)河長體系與完善河長辦公室人員構(gòu)成一定程度上實(shí)現(xiàn)了河長制治理層級(jí)與治理部門的整合，但是由于層級(jí)行政壁壘和部門利益邏輯的存在，治理主體間未能形成合力。其次，治理區(qū)域之間缺乏協(xié)作。江蘇對(duì)于跨區(qū)域河流的整治如何具體開展，跨區(qū)域河流涉及的不同省份、不同城市、不同地區(qū)間如何進(jìn)行治水的制度性統(tǒng)籌安排與合作，尚未明確規(guī)定。盡管江浙滬地區(qū)正在探索“河長制”治水跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，但在信息溝通、民主協(xié)商、決策通報(bào)、合作激勵(lì)機(jī)制等方面的建設(shè)較為滯后，且由于各省市的行政條塊分割、治理權(quán)限邊界模糊、“鄰僻效應(yīng)”等風(fēng)險(xiǎn)，合作協(xié)調(diào)機(jī)制易出現(xiàn)失靈[5]。

3.4 治理信息碎片化

隨著大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”是河長制創(chuàng)新的必然選擇，但目前我國大部分地區(qū)尚未正式將“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”建設(shè)列入河長制實(shí)施任務(wù)。

以江蘇為例，首先，河長制綜合信息管理網(wǎng)站的建設(shè)碎片化。各地區(qū)、政府各層級(jí)都有各自的河長制網(wǎng)站，每一個(gè)平臺(tái)網(wǎng)站的建設(shè)與運(yùn)營都需要耗費(fèi)大量的資源，并且包括時(shí)間成本。第二，將互聯(lián)網(wǎng)與河長制融合的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)碎片化。由于各地區(qū)、政府各部門由于缺乏溝通交流，“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”的經(jīng)驗(yàn)難以得到推廣，其他地區(qū)和部門需要花費(fèi)時(shí)間和資金探索，不僅增加了成本，而且不利于合作治理。第三，河長制反饋信息碎片化。政府發(fā)布的反饋信息沒有進(jìn)行歸納整合，有些考核信息甚至不對(duì)外公開，信息不對(duì)稱導(dǎo)致外界難以快速獲得全面信息，從而無法實(shí)現(xiàn)對(duì)河流治理進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)控；跨域治理主體也會(huì)因?yàn)楦鞯匦畔l(fā)布存在時(shí)間差、信息發(fā)布的內(nèi)容不完全無法對(duì)河流實(shí)施及時(shí)綜合的治理。

4 整體性治理視角下河長制創(chuàng)新路徑

借鑒江蘇在河長制推行中的創(chuàng)新實(shí)踐，針對(duì)江蘇及全國其他地區(qū)在河長制深入發(fā)展和深化改革中存在的碎片化困境，本文借鑒整體性治理理論內(nèi)涵，提出建立信任機(jī)制、健全整合機(jī)制、構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制及開發(fā)綜合信息管理系統(tǒng)解決碎片化問題，推進(jìn)河長制創(chuàng)新。創(chuàng)新路徑分析框架見圖3。

圖3 整體性治理視角下河長制創(chuàng)新路徑分析Fig.3 Analysis of the innovation path of River Chief system from the perspective of holistic governance

4.1 建立信任機(jī)制，推動(dòng)公眾參與

信任是實(shí)現(xiàn)合作治理的前提。整體性治理認(rèn)為，建立組織之間的信任是實(shí)現(xiàn)整體性治理的一種關(guān)鍵性整合，“在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關(guān)系是重要的”[6]。因此，政府要想推動(dòng)社會(huì)參與，就必須與公眾間彼此理解與認(rèn)同，構(gòu)建信任機(jī)制。

首先，應(yīng)以公民需求為導(dǎo)向，樹立并宣傳共同利益觀。河長制實(shí)施的最終目的是為公民提供自然和諧的生活環(huán)境，政府在推行河長制的過程中應(yīng)明確這一理念，借助媒體、輿論宣傳，促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)河長制的認(rèn)同，打破公眾參與河長制的觀念壁壘。其次，充分放權(quán)并暢通溝通渠道。政府應(yīng)更多地賦權(quán)于公眾擔(dān)當(dāng)河長參與河流治理，明晰他們的權(quán)責(zé)利，官方河長應(yīng)及時(shí)掌握民間河長的工作情況，采用面對(duì)面交流、視頻會(huì)議等方式增進(jìn)2者間的互動(dòng)，打破公眾參與河長制的權(quán)力壁壘。第三，開放社會(huì)公眾參與路徑。公民除了對(duì)河流治理效果進(jìn)行考察監(jiān)督以外，還應(yīng)充分參與河長制決策的制定與執(zhí)行、河長行為的考核。政府應(yīng)提供座談會(huì)、聽證會(huì)、民意調(diào)查等多元化的公眾參與方式[7]，在河長制考核中加入公眾滿意度指標(biāo)，打破公眾參與河長制的路徑壁壘。

4.2 健全整合機(jī)制，形成網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)

整合是整體性治理的核心概念之一，是解決碎片化問題的關(guān)鍵。整體性治理要求政府必須形成網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，即貫穿縱橫、聯(lián)系內(nèi)外的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這樣不僅各個(gè)組織以及組織內(nèi)各部門能從全局出發(fā)，以結(jié)果為導(dǎo)向達(dá)成行動(dòng)上的一致，而且能及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，有效解決民眾關(guān)心的問題[8]。

網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)要求政府對(duì)縱向管理層級(jí)和橫向管理部門進(jìn)行整合，完善他們的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組成，合理配置治理資源。首先，對(duì)管理層級(jí)進(jìn)行整合。各地區(qū)政府應(yīng)推廣并完善河長制省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)治理體系，明確各級(jí)河長的法律地位，細(xì)化各級(jí)政府的治河任務(wù)，完善監(jiān)督考核評(píng)價(jià)方法。其次，對(duì)管理部門進(jìn)行整合。各級(jí)政府應(yīng)按職責(zé)分工，推動(dòng)各部門各司其職、各盡其責(zé)。完善河長辦公室配置，河長辦組成人員應(yīng)涵蓋各個(gè)涉水部門，可探索建立河長辦主任輪職制，提高各部門治水的責(zé)任感。再次，加強(qiáng)治理層級(jí)與部門間的互動(dòng)交流。應(yīng)建立信息共享機(jī)制、健全問題處置工作機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)河流治理中存在的問題，并針對(duì)問題采取有效的治理措施，降低決策與執(zhí)行成本，提高辦事效率。

4.3 構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)多元主體協(xié)同合作

協(xié)調(diào)是整體性治理的核心概念之一，整體性治理認(rèn)為協(xié)調(diào)是指政府機(jī)構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對(duì)話、共同規(guī)劃和決策過程[9]。強(qiáng)化河長制多元主體間的協(xié)調(diào)，應(yīng)從多元主體間理念與利益的協(xié)調(diào)出發(fā)。

首先，樹立合作共贏的理念。多元主體應(yīng)尋求利益結(jié)合點(diǎn)，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，形成一致目標(biāo)。從治理部門看，水行政主管部門要主動(dòng)下放權(quán)力，為其他部門參與河長制實(shí)施提供合作基礎(chǔ)與平臺(tái)[10]；從治理層級(jí)看，上級(jí)政府應(yīng)賦予下級(jí)政府充分的治理自主權(quán)，構(gòu)建以信任為基礎(chǔ)的協(xié)商機(jī)制；從治理區(qū)域看，不同地區(qū)間應(yīng)培育共同文化，打破行政區(qū)界限，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。其次，完善利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。一方面，省政府應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況完善對(duì)流域內(nèi)各行政區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；另一方面，省內(nèi)不同治理主體間應(yīng)確定利益分享辦法，通過調(diào)整利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，由合作中生態(tài)受益方或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地方政府向生態(tài)受損方或經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)弱的地方政府予以補(bǔ)償，從而解決上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)的利益補(bǔ)償問題[11]。

4.4 開發(fā)綜合信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)

整體性治理認(rèn)為整體政府和整體性治理改革需要以數(shù)字技術(shù)為支撐，通過綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，整合并簡化政府的行政過程，從而提高政府的辦事效率[12]。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，河長制創(chuàng)新應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立綜合信息數(shù)據(jù)庫，搭建網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)。

首先，政府應(yīng)制定河長制信息化方案，根據(jù)河道網(wǎng)格化管理思想進(jìn)行分級(jí)管理，統(tǒng)籌全省所有河流的基本情況、各級(jí)河長的身份信息及其負(fù)責(zé)河流的治理現(xiàn)狀、各部門的治理任務(wù)、河道監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)控視頻等，分別建立面向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員和社會(huì)公眾的綜合信息管理系統(tǒng)，見圖4。其次，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供互相學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。建立信息、資源共享平臺(tái)，規(guī)定政府將先進(jìn)的河流治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行實(shí)時(shí)共享，定期舉辦各地區(qū)、各部門的技術(shù)交流與經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)，促進(jìn)各地區(qū)、各部門之間關(guān)于河長制先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)與治理技術(shù)的交流。最后，建立并完善信息反饋機(jī)制。政府應(yīng)完整、全面地公開河流治理信息與考核結(jié)果，暢通建議反映渠道，加強(qiáng)信息收集與處理能力，從而消除跨域水環(huán)境信息共享的能力障礙。

圖4 河長制綜合管理信息系統(tǒng)Fig.4 Comprehensive management information system for River Chief System