許 川

蘇丹南北[注]“蘇丹南北”是一個地理上的概念，亦簡稱為南方和北方，與此類似的還包括南部和北部，以及南方人、北方人、南北雙方、南北之間、南北矛盾、南北內(nèi)戰(zhàn)等，特指分裂前的蘇丹內(nèi)部的南北關(guān)系；從2005年到分裂后則演化成了蘇丹(北蘇丹)與南蘇丹的關(guān)系，為了遵循習(xí)慣用法，筆者稱之為“南、北蘇丹”。同時，在地理概念之下的二者關(guān)系也衍生出了不同的政治概念，比如：在分裂前可區(qū)分為：中央政府與南方叛亂團體，中央政府與南方政權(quán)或政府、南方自治政府(2005-2011)等等；分裂后，即是蘇丹政府與南蘇丹政府。是一種不對稱、不協(xié)調(diào)、難解難分的關(guān)系。歷史上的蘇丹北部與南部，幾乎處于相互隔絕狀態(tài)，直到西方殖民者到來之后，才被聯(lián)系起來，但這也是南北厄運的開始。對于南部而言，它與北部的糾葛始終是其社會、政治發(fā)展過程中的主軸。2011年1月的南蘇丹公投結(jié)束了蘇丹南北長達22年的混亂局面，但它們之間的各種爭議遠未平息，例如南北之間因邊界、領(lǐng)土、資源爭奪的軍事沖突仍時有發(fā)生。除此之外，南蘇丹內(nèi)部又衍生出一系列問題，部族紛爭的癥結(jié)成為南蘇丹分離建國后社會發(fā)展所面臨的主要障礙。南蘇丹公投并未從根本上化解南北蘇丹的結(jié)構(gòu)性矛盾，同時分離也給南蘇丹帶來了不如預(yù)期甚至是適得其反的效果。理解上述困境出現(xiàn)的原因，需要我們厘清南蘇丹公投背后的深層邏輯。

一、 蘇丹南北特性及其對沖突化解的制約

蘇丹內(nèi)戰(zhàn)斷斷續(xù)續(xù)歷時半個世紀，盡管其間有過短暫的和平時期，但戰(zhàn)爭構(gòu)成雙方關(guān)系的主要形態(tài)。導(dǎo)致蘇丹南北問題長期難解和南北關(guān)系戰(zhàn)爭化的主要原因在于文化差異、歷史積怨、南北矛盾和資源爭奪。

(一) 文化差異

文化是一個社會的內(nèi)核，文化基因決定公民乃至執(zhí)政者的政策偏好和政治追求。英國殖民當局在蘇丹實行“分而治之”的殖民政策，使得蘇丹南北同時保持了各自的獨有文化，但這種彼此獨有的文化也導(dǎo)致了后來統(tǒng)合在一起的蘇丹顯得十分脆弱。在眾多文化因素中，宗教文化是蘇丹南北之間最大的差異。蘇丹北部長期受到埃及文化的浸染，形成了以阿拉伯人為主的伊斯蘭社會，南方因地理環(huán)境上的區(qū)隔，以及英國刻意的隔離政策，伊斯蘭文化的影響較小。據(jù)統(tǒng)計，2010年蘇丹總?cè)丝?,100萬，黑人52%，阿拉伯人39%，貝雅人6%，全國有70%的人口信仰伊斯蘭教(遜尼派)，且生活在北方，5%的人口信仰基督教，大多分布在南方和喀土穆，其余25%屬于土著信仰。[注]“2010 World Fact Book: Sudan People 2010,” United States Central Intelligence Agency，January 27, 2010, https://www.cia.gov/library/publications/download/download-2010/index.html, 登錄時間：2018年10月24日。不難看出，盡管阿拉伯人屬于少數(shù)，但全國大部分人口都信仰伊斯蘭教，使得阿拉伯人不但成為統(tǒng)治階級，而且也掌握著伊斯蘭教的主導(dǎo)權(quán)。伊斯蘭教主要分布于北方，信仰萬物有靈的原始宗教主要分布于南方，加上自然和人為因素的影響，南北雙方很難在宗教文化上有所交流甚或融合。人為地將宗教文化等級化，演化出了南北不同的統(tǒng)治文化和抵抗文化。

一個國家存在多種宗教十分正常，宗教本身并不必然帶來沖突，只有當政治人物將宗教作為統(tǒng)治工具的時候，宗教之間的差異才會逐漸被放大，進而導(dǎo)致沖突?！蔼毩⒑蟮奶K丹政權(quán)從一開始就被北方的阿拉伯人所壟斷，他們往往把國家視為自己的保護地，并試圖將其政治、文化和宗教價值強加于整個國家?！盵注]Deon Geldenhuys, “Darfur and Sudan’s Politics of Deviance,” Africa Insight, Vol. 35, No. 3, 2005, p. 40.正是基于這樣一種意識形態(tài)，蘇丹北部為建立純正的伊斯蘭國家而進行的伊斯蘭化運動，成為南北之間一切沖突的導(dǎo)火索。雖然北方也曾與南方握手言和，給予過南方自治權(quán)利，但這些執(zhí)政者并非真正想要給予南方平等地位，而是一種政治權(quán)宜之計。在許多人看來，1973年《南方諸省自治法》的頒布是南北關(guān)系改善的一個重大標志，但它未曾得到真正實行，因為，“在宗教政治化的社會里，作為一種治理模式的‘種族化’，將會在本質(zhì)上催生一種排外的種族主義”[注]Alison J. Ayers, “Beyond The Ideology of ‘Civil War’: The Global-Historical Constitution of Political Violence in Sudan,” The Journal of Pan African Studies, Vol. 4, No. 10, 2012, p. 280.。這種排外主義往往體現(xiàn)在政治架構(gòu)和公共政策的各個層面，因為“當政治話語以宗教身份為前提時，正式的法律和憲法平等就沒有多大價值”[注]Ahmed T. el-Gaili, “Federalism and the Tyranny of Religious Majorities: Challenges to Islamic Federalism in Sudan,” Harvard International Law Journal, Vol. 45, No. 2, 2004, p. 520.，也難以保障國家的和平與統(tǒng)一。

(二) 歷史積怨

歷史上的蘇丹南部備受埃及和蘇丹北部的奴役，慘痛的歷史記憶驅(qū)使南方追尋自主的發(fā)展道路。蘇丹獨立之初，南方人就曾反對并入北方，提出了自治要求，但英國殖民當局和北方政權(quán)置之不理，使得雙方從建國伊始就圍繞著“統(tǒng)一”與“自治”糾纏不休。南方尋求自治主要有以下原因：其一，長期沖突留下的傷痛的集體記憶使南方人意識到新的國家政治結(jié)構(gòu)無非是一個新的殖民政府取代舊的殖民政府；其二，蘇丹獨立后，國家經(jīng)濟停滯不前，發(fā)展也不平衡，而這種經(jīng)濟上的不平衡又被歷史上的不公正所強化，促使南方人認為北方有意抑制南方；[注]Sarah Kenyon Lischer, “Causes of Communal War: Fear and Feasibility,” Studies in Conflict & Terrorism, Vol. 22, No. 4, 1999, pp. 346-347.其三，面對北方無視南北差異，實現(xiàn)宗教同化政策所做出的反擊。[注]Matthias Basedau and Carlo Koos, “When Do Religious Leaders Support Faith-Based Violence? Evidence from a Survey Poll in South Sudan,” Political Research Quarterly, Vol. 68, No. 4, 2015, p. 760.北方訴諸戰(zhàn)爭的原因有二：一方面，歷史上阿拉伯—伊斯蘭文化在蘇丹北部享有較高威望，以至于喀土穆的政治家在陷入窘境時從中尋求支持，[注]Heather J. Sharkey, “Arab Identity and Ideology in Sudan: The Politics of Language, Ethnicity and Race,” African Affairs, Vol. 107, No. 426, 2008, p. 39.這是北方不遺余力推行伊斯蘭運動的現(xiàn)實考量；另一方面，把實現(xiàn)南方伊斯蘭化作為加強對全國統(tǒng)治的手段。[注]Sarah Kenyon Lischer, “Causes of Communal War: Fear and Feasibility,” p. 348.

歷史上的集體記憶誘導(dǎo)南北雙方在國家建構(gòu)中走向了相反的軌道，如果中央政府不能通過制度設(shè)計將這種集體記憶融入到新的國家文化里，那么這種歷史記憶將會永遠印刻在南北政治人物的思維中，成為他們發(fā)動戰(zhàn)爭最深層次的緣由。它將對南北的和解產(chǎn)生制約：一是歷史的記憶與現(xiàn)實的斗爭緊緊交織在一起，導(dǎo)致現(xiàn)實無法擺脫歷史因素的掣肘，進而限定南北關(guān)系始終穿梭和回蕩在歷史記憶的維度里，這種單一維度致使問題的解決思路呈現(xiàn)單線條化。二是負面或消極的歷史記憶會強化部族認同，淡化國家認同。在現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)或建設(shè)中，假若國家認同不能超越狹隘的部族認同，或者說將部族認同凌駕于國家認同之上，其都有可能摧殘國家的統(tǒng)一狀態(tài)?！吧矸莸牟淮_定性，特別是國家身份的不確定性，易導(dǎo)致社會內(nèi)部出現(xiàn)與排斥和邊緣化有關(guān)的緊張局勢?！盵注]Wendy Isaacs-Martin, “National Identity and Distinctiveness: Developing a Common Identity in a Nation State (with References to South Africa),” Africa Insight, Vol. 42, No. 2, 2012, p. 171.三是異質(zhì)性的集體記憶，使得雙方很難在和平談判中達成共識。由集體記憶所刻畫出的政治知識迫使政治代表以追求或維護自我利益為己任，而在兩極化的政治文化中，可供討價還價的空間十分有限。

(三) 內(nèi)部矛盾

內(nèi)部矛盾是解決南北雙方爭端最大的現(xiàn)實阻力。內(nèi)部矛盾不僅包括南北之間的內(nèi)部矛盾，還包括北方和南方各自內(nèi)部的矛盾。南北矛盾居于主導(dǎo)地位，各自內(nèi)部矛盾的解決服從于南北矛盾的解決，但前者也在一定程度上制約著后者。換句話說，即便南北矛盾在某個時間得到化解，倘若各自內(nèi)部矛盾不能得到解決，那么南北矛盾的解決也是不穩(wěn)定的。南北矛盾主要有：一是價值觀的矛盾，北方推崇伊斯蘭文化，目標是建立純正的宗教國家，以真主至上和以《古蘭經(jīng)》作為最高法律；而南方堅持的是泛非洲主義，希望建立世俗的民主、自由國家；二是自我定位的矛盾，即中心與邊緣的矛盾。在很大程度上，南方抗擊北方，其動力是南方人民遭受長期的經(jīng)濟剝削和政治邊緣化，體現(xiàn)在公共服務(wù)、就業(yè)機會被剝奪和區(qū)域發(fā)展嚴重滯后，包括缺乏基本的社會服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，[注]Kenneth Omeje and Nicodemus Minde, “The SPLM Government and the Challenges of Conflict Settlement, State-Building and Peace-Building in South Sudan,” African Insight, Vol. 45, No. 1, 2015, p. 53.而北方則是努力維護其中央權(quán)威；三是相互不信任的矛盾?！澳戏讲⒉黄谕麖谋狈侥抢锏玫焦綄Υ狈饺藙t認為南方會訴諸反抗?！盵注]Sarah Kenyon Lischer, “Causes of Communal War: Fear and Feasibility,” p. 345.不信任使得爭端只能以各自為政的方式呈現(xiàn)，同時也加劇了二者在價值觀與自我定位上的沖突。

南北雙方內(nèi)部皆存在許許多多的部族，各部族之間由于利益、宗教、黨派、資源等紛爭，其內(nèi)部關(guān)系也錯綜復(fù)雜。在北方，1955年至1989年間，先后發(fā)生了8次重要的政變或兵變，政權(quán)極為不穩(wěn)。南方的情況更為嚴峻，其所謂的團結(jié)完全依賴于部族的個人領(lǐng)袖以及北方這個共同的敵人，內(nèi)部各部族之間時常為了資源和權(quán)力的分配而同室操戈。20世紀90年代初，南方內(nèi)部的沖突就開始表面化，努爾族領(lǐng)袖馬沙爾(Riek Machar)就曾從“蘇丹人民解放運動/軍”(SPLM/SPLA，簡稱“蘇人解”)中出走，另立山頭，后來在有關(guān)國家的勸說下，才“回心轉(zhuǎn)意”。2005年加朗(John Garang)意外去世后，南方基本上不再有統(tǒng)一或獨立之爭，而矛盾的焦點則轉(zhuǎn)移到了基爾(Salva Kiir)(丁卡族)和馬沙爾(努爾族)之間的對抗?？傮w來看，南北雙方的內(nèi)部矛盾給了外部力量進行分化、離間的空隙，南方的內(nèi)部矛盾比北方更為突出和尖銳，這也使得后來南蘇丹從蘇丹分離后不久，南方內(nèi)部又重新陷入到新的內(nèi)戰(zhàn)。

(四) 爭奪資源控制權(quán)

蘇丹資源和權(quán)力分布的一個基本情況是，南方擁有蘇丹大部分的自然資源，而北部由于受到埃及和英國的借重，一直掌握著國家權(quán)力，即資源與權(quán)力分布錯位。這種錯位使得有權(quán)力而無資源的一方長期覬覦著無權(quán)力一方的資源和財富。[注]Mansour Khalid, War and Peace in the Sudan: A Tale of Two Countries, London: Kegan Paul International, 2003, p. 344.隨著蘇丹北部自然環(huán)境的惡化，阿拉伯人大量南遷，雙方為爭奪和保護資源而導(dǎo)致的沖突愈發(fā)頻繁。石油的發(fā)現(xiàn)將南北內(nèi)戰(zhàn)推向了一個新的高度，“石油是蘇丹經(jīng)濟的主要支柱，70%石油儲量在南方，但一半以上的收益歸北方?！盵注]余建華：《南蘇丹“獨立”：投票易分家難》，載《文匯報》2011年1月31日，第6版。因此，雙方在開發(fā)石油產(chǎn)業(yè)過程中圍繞煉油設(shè)施和運輸管道等問題爭執(zhí)不下，北部希望將其設(shè)置在北方城市喀土穆和蘇丹港，而南方則意圖經(jīng)過肯尼亞的蒙巴薩港轉(zhuǎn)運。

北方之所以要將煉油設(shè)施和輸油管修建在管轄范圍內(nèi)，一方面是想建構(gòu)資源的平衡，進而鞏固權(quán)力地位和防止南方因資源優(yōu)勢而膨脹；另一方面是想借此使自身利益最大化，通過煉油設(shè)施和輸油管道，不僅可以監(jiān)控南方的經(jīng)濟狀況，而且還可以通過不正當手段獲取額外的暴利。實際上，石油資源發(fā)現(xiàn)前后的政治格局是北方對南方的壓制有所收斂，南方獲得相對自治，大致是一種平穩(wěn)狀態(tài)。但隨著石油開發(fā)的推進，北方要取得石油開采的主導(dǎo)權(quán)，就必須打破這種平衡?！笆褪杖胧拐軌蛲度敫嗟馁Y源來打擊叛亂，使他們能夠在將來的談判中拒絕做出讓步和妥協(xié)。相對地，潛在的叛亂分子在面臨權(quán)力相對不利的轉(zhuǎn)變之前，就會去點燃沖突。”[注]Curtis Bell and Scott Wolford, “Oil Discoveries, Shifting Power, and Civil Conflict,” International Studies Quarterly, Vol. 59, No. 3, 2015, p. 517.隨之而來的是，北方撕毀《亞的斯亞貝巴協(xié)議》，加強對南方的統(tǒng)治；對南方來說，爭奪石油資源成為武裝集團進行政治動員的目標。[注]Luke A. Patey, “Crude Days Ahead? Oil and the Resource Curse in Sudan,” African Affairs, Vol. 109, No. 437, 2010, p. 631.因此，他們既反對北方的政治、文化強權(quán)，更反對北方的經(jīng)濟霸權(quán)。資源的稀缺以及產(chǎn)油地與煉油廠的地域分離使得沖突的化解路徑不像破解權(quán)力沖突那樣可以一蹴而就、立竿見影。而過渡時期北方對南方石油資源的攫取，以及無限度的抬高過境費用，不但增加了南方對北方霸權(quán)的反感，而且也更堅定了南方脫離北方的決心。

二、 分離公投： 南北和平進程中的一次嘗試

南北之間根深蒂固的種種差異，致使解決南北沖突的很多方案都難以兩全其美。自治或聯(lián)邦制下的南北和解，均因橫亙著宗教和資源分配的隔閡而宣告失敗。在此情況下，分離似乎就成為了化解南北矛盾的一種可能選項。

(一) 全面和平協(xié)議的簽署歷程

1985年，第二次蘇丹內(nèi)戰(zhàn)因北方踐踏《亞的斯亞貝巴協(xié)議》拉開序幕，進入20世紀90年代以后，在國際力量特別是“東非政府間發(fā)展組織”[注]東非政府間發(fā)展組織，英文名稱為“Intergovernmental Authority on Development”，簡稱“IGAD”。成立于1996年，其前身是東非政府間抗旱發(fā)展組織，目前共有八個會員國，分別是吉布提、埃塞俄比亞、索馬里、厄立特里亞、蘇丹、肯尼亞、烏干達和南蘇丹。蘇丹為創(chuàng)始會員國，南蘇丹于2011年建國后加入該組織。(簡稱“伊加特”)的干涉下，南北內(nèi)戰(zhàn)呈現(xiàn)出邊打邊談判的狀態(tài)。1988年，南方“蘇人解”領(lǐng)導(dǎo)人加朗與北方領(lǐng)導(dǎo)人米爾加尼(El-Mirghani)在亞的斯亞貝巴會面并達成蘇丹和平倡議，其內(nèi)容包括?；鸷驼匍_全國憲法會議等共識，但該倡議并沒有提到南方的“自決權(quán)”[注]英文原文為“right to self-determination”，直譯為“自決權(quán)”。許多外國學(xué)者乃至官方機構(gòu)都將國際法上的“自決權(quán)”與憲政意義上的“自決權(quán)”混用，后者其實是指民主制度安排下的自治。但為尊重原作者，本文仍采取直譯辦法。。1991年，蘇丹政府代表與從“蘇人解”中出走的阿賈維尼(Lam Akol Ajawin)在德國法蘭克福進行了會面，會后雙方簽署了《法蘭克福協(xié)議》。該協(xié)議是喀土穆政府第一次承認南方具有“自決權(quán)”，包括從蘇丹分離的權(quán)利。但由于阿賈維尼并不代表當時的南方陣營，喀土穆的用意是借以分化“蘇丹人民解放運動”。1994年7月，北方的“民主統(tǒng)一黨”(DUP)與“蘇人解”在埃及開羅簽署協(xié)議亦確定了南方擁有“自決權(quán)”。同年9月，“伊加特”在法蘭克福協(xié)議和華盛頓聲明的基礎(chǔ)上，發(fā)布了一份宣言，其中有以下內(nèi)容：南蘇丹人民通過公投的形式?jīng)Q定其未來地位的“自決”權(quán)利必須得到肯定。不過，“伊加特”宣言直到1997年底才成為喀土穆與“蘇人解”談判的基礎(chǔ)。[注]Salman M. A. Salman, “South Sudan Road to Independence: Broken Promises and Lost Opportunities,” Global Business & Development Law Journal, Vol. 26, No. 2, 2013, pp. 385-386.

事實上，談判的進展并不順利。1999年至2002年的“埃及—利比亞倡議”與“伊加特”的立場明顯不同，他們不認為南方“自決權(quán)”是一項基本權(quán)利，對于埃及來說，一個改革而又統(tǒng)一的蘇丹才是其外交政策所追求的目標。[注]Sharath Srinivasan, “The Politics of Negotiating Peace in Sudan,” in Devon Curtis and Gwinyayi Dzinesa, eds., Peacebuilding, Power, and Politics in Africa, Athens: Ohio University Press, 2012, p. 204.2002年6月至7月，“伊加特”就蘇丹內(nèi)戰(zhàn)問題在肯尼亞馬查科斯舉行了新一輪和平談判。在這次會談中，各方就蘇丹和平進程中的治理原則、過渡階段的任務(wù)、政府架構(gòu)以及南蘇丹人民的“自決權(quán)”達成了一致意見，并由此形成了《馬查科斯協(xié)議》，該協(xié)議成為后來全面和平協(xié)議的一部分。雖然其后又出現(xiàn)了小插曲，但在2004年間，南北雙方共達成了7項協(xié)議。全面和平協(xié)議于2005年1月9日簽署，同時協(xié)議也開始執(zhí)行。

(二) 分離公投： 和平協(xié)議的核心及實施

根據(jù)《全面和平協(xié)議》的規(guī)定，在六年過渡期結(jié)束之前，蘇丹南部有通過公投的形式選擇是否留在蘇丹的“自決權(quán)”。直接與南蘇丹公投相關(guān)的是2002年的《馬查科斯協(xié)議》，但該協(xié)議只規(guī)定了關(guān)于公投的如下四大要點：一是蘇丹南部人民有“自決權(quán)”，通過公投的方式?jīng)Q定其未來地位；二是六年過渡期結(jié)束時，由蘇丹中央政府和“蘇人解”共同組織，在國際社會的監(jiān)督下舉行公投，以便讓南蘇丹人民通過投票采納“和平協(xié)議”所建立的政府體系來確認蘇丹的統(tǒng)一，或者投票分離；三是在過渡期間應(yīng)設(shè)立一個獨立的評估與評價委員會，以監(jiān)測全面和平協(xié)議的執(zhí)行情況。該委員會應(yīng)對全面和平協(xié)議規(guī)定的統(tǒng)一安排進行中期評估；四是雙方不得以任何形式單方面撤銷或廢除全面和平協(xié)議。[注]“Machakos Protocol: IGAD ‘Secretariat on Peace in the Sudan’,” United Nations, July 20, 2002, https://peacemaker.un.org/sudan-machakos-protocol2002, 登錄時間：2018年11月8日。

2009年，國家立法部門依據(jù)蘇丹共和國過渡憲法的相關(guān)規(guī)定制定了《南蘇丹公投法》，并由總統(tǒng)簽署生效。該法令對公投的具體事項做出了比較詳細的規(guī)定：第一，公投的法源是《全面和平協(xié)議》、《憲法》以及《南蘇丹公投法》；第二，公投的時間為2011年1月9日，公投的選項要能清晰表達南蘇丹的統(tǒng)一或分離意向；第三，公投的執(zhí)行機構(gòu)是由總統(tǒng)在任期內(nèi)設(shè)立的南蘇丹公投委員會，并在南方設(shè)立南蘇丹公投局，每個州在南蘇丹公投局的建議下設(shè)立高等委員會負責(zé)本州的公投事宜；第四，規(guī)定了選民資格、投票年齡及注冊程序；第五，必須達到至少60%的注冊選民投票，如果達不到這一門檻，公投應(yīng)在最終結(jié)果公布六十日內(nèi)在相同條件下重復(fù)舉行。任何結(jié)果必須大于或等于51%方為有效，且對南北蘇丹的任何機構(gòu)和個人均有拘束力；第六，如果公投結(jié)果合法且有效，那么無論哪種結(jié)果，南北雙方必須就相關(guān)問題進行談判，任何問題的解決須建立在共識的基礎(chǔ)之上。

南蘇丹公投于2011年1月9日至15日舉行，2月7日，南蘇丹公投委員會在蘇丹首都宣布公投結(jié)果，最終分離派以97.58%的投票率、98.83%的得票率獲得勝利，[注]“Southern Sudan Referendum Final Results Report,” Southern Sudan Referendum Commission，F(xiàn)ebruary 7, 2011, http://southernsudan2011.com/, 登錄時間：2018年10月26日。遠遠超過了法律所規(guī)定的要求。當天，蘇丹總統(tǒng)巴希爾也頒布了總統(tǒng)令，表示承認和接受南蘇丹公投的最終結(jié)果。

(三) 南蘇丹公投性質(zhì)的界定

南蘇丹公投在國際社會的監(jiān)督下和平落幕，使得南北問題能夠以一種多方都予以接受的方式解決，應(yīng)該說積極意義大于消極意義。[注]南蘇丹公投的積極意義包括：第一，以和平方式結(jié)束了長達半個世紀的蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn)，遏制了更大沖突的爆發(fā)；第二，在一定程度上緩解了東非地緣政治上的緊張局勢；第三，營造了和平的地區(qū)與國際政治環(huán)境。消極意義則是可能間接給其他地區(qū)的分離主義提供某種示范作用，分離運動或會更加活躍。然而，在一般的認知中，南蘇丹公投時常被誤認為是帶有獨立意蘊的“自決”公投。鑒于這樣的誤區(qū)，有必要界定南蘇丹公投的性質(zhì)。

首先，南蘇丹公投是分離性公投。南蘇丹公投的結(jié)果是南蘇丹從蘇丹共和國分離，成立南蘇丹共和國，其母國蘇丹仍然作為國際法主體存在。一方面，分離不同于獨立，獨立具有特殊的語境，“是指在國際關(guān)系中不依附其他任何政治實體，通常特指包括殖民地在內(nèi)的非自治領(lǐng)、托管地及其附屬領(lǐng)土實現(xiàn)自主?！盵注]王英津：《自決權(quán)理論與公民投票》，北京：九州出版社2007年版，第183頁。1956年，蘇丹已經(jīng)從英國殖民統(tǒng)治下獲得獨立，蘇丹或蘇丹內(nèi)部不可能再有第二次獨立的問題。“這種權(quán)利的應(yīng)用具有單次性，一旦殖民地獲得獨立，它就會開始盡最大努力極力捍衛(wèi)自身領(lǐng)土的完整。沒有任何再分離的權(quán)利與空隙。”[注]Marc Weller, “Settling Self-determination Conflicts: Recent Developments,” The European Journal of International Law, Vol. 20, No. 1, 2009, p. 113.另一方面，獨立與分離是兩個不同范疇的類別，獨立存在于國際社會，受國際法的支承，而分離則發(fā)生在國內(nèi)范疇，受到國內(nèi)法的規(guī)范。其他主權(quán)國家以及聯(lián)合國等國際組織對南蘇丹的承認，是對公投所引發(fā)的政治結(jié)果的追認，其之前的介入，并不依系于國際法和觸及分離本身，而是欲促成蘇丹內(nèi)戰(zhàn)和平解決的政治行為。

其次，南蘇丹公投是民主性公投。民主性公投和自決性公投是公投的兩種類型，二者分別對應(yīng)分離與獨立這兩個范疇。“自決性公投指的是關(guān)于主權(quán)問題的民眾投票(例如第一次大戰(zhàn)后國際聯(lián)盟提出的解決邊界爭端的投票)，而民主性公投是關(guān)于批準某些問題的程序性投票?！盵注]Michel Rosenfeld and Andras Sajo, The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: Oxford University Press, 2002, pp. 501-502.如果得到了中央政府的批準或同意，民主性公投可以涉及主權(quán)事項。[注]王英津：《自決權(quán)理論與公民投票》，第245-246頁。南蘇丹公投不是自決性公投，因為其已經(jīng)與北蘇丹一起行使了原初的獨立權(quán)，故而是民主性公投。但無論如何，只要獲得通過，二者都會創(chuàng)設(shè)新的邊界。它們之間的不同包括：其一，自決性公投對應(yīng)的是領(lǐng)土邊界，民主性公投對應(yīng)的是行政邊界，前者是獨立實體的既有邊界，后者是分離主體的占領(lǐng)邊界，“分離地區(qū)沒有公認的邊界，而是在反對母國的獨立斗爭過程中所形成的結(jié)果”[注]Anthony J. Christopher, “Secession and South Sudan: An African Precedent for the Future? ” South African Geographical Journal, Vol. 93, No. 2, 2011, p. 125.；其二，自決性公投創(chuàng)設(shè)領(lǐng)土邊界時宗主國無權(quán)干涉，但民主性公投則需要母國的最終許可；其三，自決性公投所創(chuàng)設(shè)的領(lǐng)土邊界不改變宗主國的固有邊界，民主性公投則會改變母國的既有邊界，換言之，前者的主權(quán)仍然完整，后者的主權(quán)將被分解。

最后，南蘇丹公投是協(xié)議式公投。單方面分離公投很難獲得其母國和國際社會的承認，因為“領(lǐng)土分離不僅僅是一個物理過程，也是一個法律過程”[注]Glen Anderson, “Unilateral Non-Colonial Secession and the Criteria for Statehood in International Law,” Brooklyn Journal of International Law, Vol. 41, No. 1, 2015, p. 6.。南蘇丹公投所根據(jù)的是2002年中央政府與南方的“蘇人解”所達成的《馬查科斯協(xié)議》，其受到憲法保護。蘇丹南部不進行單方面公投的主要原因是南北實力相差懸殊，北方有相對優(yōu)勢對南方進行反制。單方面公投給南蘇丹帶來的后果可能得不償失，加上國際社會普遍不接受單方面分離公投，迫使蘇丹南部唯有與中央政府長期混戰(zhàn)，最終在國際社會的干預(yù)下，達成了有關(guān)公投的協(xié)議。這既是南蘇丹公投的基礎(chǔ)，也是其保障。

(四) 南蘇丹公投的特征

南蘇丹公投與世界上其他分離地區(qū)的公投有異曲同工之處，但其又有自身的特點。相同點在于它們都是協(xié)議式、民主性的分離公投，不同點在于諸如蘇格蘭公投是咨詢性公投，而南蘇丹公投則具有直接拘束力。其不僅體現(xiàn)在“2005年的國家過渡憲法承認將和平協(xié)議融入到國家法律的總體框架和具體層面中去”[注]Scott P. Sheeran, “International Law, Peace Agreements and Self-determination: The Case of the Sudan,” International and Comparative Law Quarterly, Vol. 60, No. 2, 2011, p. 437.，而且還體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定只要公投符合法定程序，其結(jié)果對南北雙方都產(chǎn)生拘束力。除此之外，南蘇丹公投還有三個特點值得注意。

第一，南蘇丹公投發(fā)生在最不發(fā)達、文化水平極為低下的國家，沒有足夠的政治知識和素養(yǎng)，公投很大程度上被部族利益左右，公投的副作用比較突出。例如南北之間仍有零星武裝沖突，蘇丹和南蘇丹各自也都陷入內(nèi)部戰(zhàn)亂的困局中。南蘇丹公投是非常態(tài)的協(xié)議式公投，即民主性公投。按理說，民主性公投應(yīng)該發(fā)生在那些民主制度比較健全、民主意識比較成熟的國家或地區(qū)，這樣才能實現(xiàn)民主性公投的最優(yōu)解。可是，南蘇丹公投因缺乏必備的民主基因和條件，使得由民主性公投所導(dǎo)致的分離，時常伴隨著激烈的沖突與對抗。

第二，南蘇丹公投在本質(zhì)上是國家內(nèi)部事務(wù)，但國際社會對南蘇丹公投的施壓隨處可見，某種程度上是將內(nèi)部問題國際化了。實際上，國際社會對南北矛盾的介入并沒有改變南蘇丹公投的性質(zhì)，這需要我們厘清國際社會干涉國家內(nèi)部事務(wù)的條件，介入條件決定著介入的正當與否。一般來說，國際法自決權(quán)的行使，需要有國際社會作為合理的外在保障，而憲政意義上的“自決權(quán)”的行使，則沒有明確規(guī)定。如果“分離權(quán)”是救濟性的，或者因某些分離主義所引發(fā)的后果或影響(如難民問題)溢出到其他國家，進而給其他國家?guī)碇卫黼y題，那么國際社會介入就是正當?shù)?，但不改變其屬性。當然，國際社會的介入也可能帶來負面影響：一是外力大于內(nèi)力，致使南北蘇丹關(guān)系難以步入正軌，其可能需要國際社會的長期介入；二是或許會給其他謀求分離的獨立運動提供似是而非的口實。

第三，蘇丹南部的分離主義與一般分離主義在訴求和體量上也存在不同。蘇丹南部的分離主義并非從一開始就強調(diào)獨立，其訴求經(jīng)歷了一個由自治走向分離的演進過程，演進的推力主要來自于中央政府對待南方訴求的態(tài)度和立場及其推行的政策；蘇丹南部的體量與蘇丹北部大致相當，體量的相似性似乎更有助于在協(xié)商談判中爭取到有利的位置，增加利益或增強分離的可能性；而一般的分離主義的體量和規(guī)模都比較小，要么是一個國家的某個省份，要么是邊陲地區(qū)，且從一開始就強調(diào)分離主張。

三、 南蘇丹分離公投的反思

南蘇丹公投是近年來少有的成功分離案例，但它不能當作范例被其他分離主義所仿效。對于防止和應(yīng)對分離主義的國家而言，汲取南蘇丹公投及其和平分離的經(jīng)驗教訓(xùn)十分必要。

(一) 協(xié)議的缺陷制約了蘇丹內(nèi)部關(guān)系的改善

從《全面和平協(xié)議》的簽署到南蘇丹分離后的今天，批評者的聲音開始漸漸增多，有學(xué)者指出“和平協(xié)議不僅使其他幾個政治和軍事集團反對派邊緣化，而且也未能解決幾個懸而未決的問題，包括與公民身份、邊界劃分和阿卜耶伊地位有關(guān)的問題?！盵注]Jeremy Astill-Brown, South Sudan’s Slide into Conflict: Revisiting the Past and Reassessing Partnerships, London: Chatham House, Royal Institute of International Affairs, December 2014, pp. 3-4.也有學(xué)者認為，“困擾南北蘇丹沖突后的許多和平建設(shè)努力的挑戰(zhàn)，首先應(yīng)歸因于和平談判的初始階段”。[注]Sharath Srinivasan, “The Politics of Negotiating Peace in Sudan,” p. 209.這就不得不反思全面和平協(xié)議在談判與執(zhí)行過程中的不足：

南蘇丹公投存在將復(fù)雜問題簡單化的缺陷，使得各方矛盾不減反增。其一，對談判主體的簡單化。將談判主體窄化，無視其他反對派的存在，會衍生出更多的新問題。公投談判主體的包容性差，造成全面和平協(xié)議的接受度和執(zhí)行力大打折扣。其二，公投對相關(guān)議題的簡化，尤其是對蘇丹戰(zhàn)爭中北方與南方、阿拉伯與非洲、穆斯林與基督徒?jīng)_突進行三重簡化，掩蓋了北方在建設(shè)公民政治體制方面的和平努力。[注]Ibid., pp. 196, 207.另一方面，周邊國家和區(qū)域組織參與談判，參與者的多元化致使談判及內(nèi)容走向了碎片化，大大降低了凝聚力以及對復(fù)雜問題解決的期望。更重要的是，這些國外參與者“沒有認識到南北沖突的根源，也沒有認識到當?shù)氐默F(xiàn)實，其介入加劇了過去的分裂，有時甚至還給人民帶來災(zāi)難性的后果?！盵注]Terence McNamee, The First Crack in Africa’s Map? Secession and Self-Determination after South Sudan, South Africa: The Brenthurst Foundation, January 2012, p. 21.

追根究底，多重原因?qū)е铝松鲜鰞纱髥栴}的出現(xiàn)。第一，和平談判目標的狹隘性。和平談判的初衷以及最主要的目的是結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)，其他沖突并不在此次和平談判的考慮范圍。第二，減少談判阻力的需要。如果把所有內(nèi)部問題都納入進來，恐會給此次和平談判造成壓力負荷和增添變數(shù)，況且談判者越多，問題就越復(fù)雜，共識也就越難達成。第三，鞏固南北雙方既有政治權(quán)力的需要。對于談判者來說，和平協(xié)議的本質(zhì)目的是要實現(xiàn)自我利益最大化，談判者越少，競爭對手就越少，那么權(quán)力也就越大。第四，外國和國際組織的參與，主要基于談判主體背后的支持者和蘇丹的資源以及特殊而又重要的地理位置?！度婧推絽f(xié)議》并非完美無缺，也非萬能，任何國內(nèi)沖突的解決都不宜完全寄托在協(xié)議本身，也不能期冀于國外力量的主導(dǎo)，而是應(yīng)該從內(nèi)部尋找更多和平解決爭端的動力和機制。

(二) 分離公投后南蘇丹出現(xiàn)了更多政治問題

2011年南北分離后，不僅南北之間硝煙再起，而且南蘇丹內(nèi)部還陷入到?jīng)_突惡性循壞的境地。原因在于南蘇丹和國際社會牽強地把內(nèi)戰(zhàn)與公投勾連在一起。實際上，“公投與內(nèi)戰(zhàn)并不必然相關(guān)，由戰(zhàn)爭導(dǎo)致的公投案例在全世界僅有13%，”[注]Matt Qvortrup, “Referendums on Independence, 1860-2011,” The Political Quarterly, Vol. 85, No. 1, 2014, p. 64.迷信公投能解決一切問題本來就是一種認知上的錯誤。更嚴重的是，南蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人并不是把公投作為南蘇丹人民當家作主的一種體現(xiàn)，而是將公投作為從蘇丹獨立的一種手段或合法的程序，對蘇丹南部許多領(lǐng)導(dǎo)人來說，分離似乎只不過是擁有像北方一樣掠奪國家的一個機會。因此，在政府中任職就成了利用公共權(quán)力為派系和個人利益攫取國家資源的代名詞。[注]Alex de Waal, “When Kleptocracy Becomes Insolvent: Brute Causes of the Civil War in South Sudan,” African Affairs, Vol. 113, No. 452, 2014, pp. 367, 348.領(lǐng)導(dǎo)人對公投的錯誤定位是造成南蘇丹內(nèi)部動亂的一個重要根源。

南蘇丹公投縱然不是造成南蘇丹內(nèi)亂的根本原因，但也或多或少地影響了南蘇丹內(nèi)部局勢的走向。南蘇丹公投無形之中派生了以下難題：第一，建構(gòu)國家身份與國家認同的問題?！澳咸K丹的分離并非沿著單一的族群分裂進行，而是繼續(xù)維持了一個多民族、多語言和多宗教的實體?！盵注]Redie Bereketeab, “Redefining National Identity and Nation-Building in Post-secession Sudans: Civic and Ethnic Models,” Studies in Ethnicity and Nationalism, Vol. 14, No. 2, 2014, p. 303.“蘇人解”內(nèi)部如今被分裂成抵抗派(SPLM-IO)、政府派(SPLM-IG)以及民主變革派(SPLM-DC)，三個派系分別與不同的部族嵌套在一起。第二，國家政治制度建構(gòu)問題。南蘇丹獨立后，并沒有延續(xù)過渡時期實行的分權(quán)制度，而是改行加強個人權(quán)力和中央權(quán)威的總統(tǒng)制，過度的集權(quán)造成了少數(shù)群體備受壓制和邊緣化。如果不能從制度上進行制約與平衡，南蘇丹內(nèi)部的權(quán)力之爭恐難平息。第三，缺少成熟的國家機器和行政體制，國家治理績效低下。雖然過渡時期南蘇丹已在著手建立新國家的相關(guān)職能部門，但由于經(jīng)濟落后、文化水平低下等原因，這些機構(gòu)即便是設(shè)置起來，也實難發(fā)揮應(yīng)有的作用。一些觀察家認為，南蘇丹將成為一個失敗的國家。[注]Kiertisak Toh and Prahlad Kasturi, “Foreign Aid in Post-Conflict Countries: The Case of South Sudan,” Journal of Third World Studies, Vol. 29, No. 2, 2012, p. 203.

由此可知，分離公投與國家建構(gòu)或國家建設(shè)沒有必然聯(lián)系。公投本身不宜被簡單化或標簽化，但公投更容易將事情本身簡單化或標簽化，帶來的后果是使原本較為簡單的問題變得更加復(fù)雜。消極地說，公投的意義不是解決了問題，而是制造了更多的問題。

(三) 分離成功并非意味著分離主義具有正當性

在當今世界各國普遍堅持領(lǐng)土完整原則的背景下，分離主義對每個主權(quán)國家來說都是一種威脅，而南蘇丹公投似乎混淆了分離主義的某些性質(zhì)，因為一些國家或國際組織經(jīng)常打著人權(quán)的旗號，對分離主義進行有形或無形的支持。其最大的影響是它或許會激發(fā)或鼓勵分離主義的某些訴求。全面和平協(xié)議不僅給予了南蘇丹一貫的聯(lián)邦制、自治等主張，還打破現(xiàn)狀，承認了公投“自決權(quán)”，這可能給其他分離主義地區(qū)造成一種“以拖待變”的幻想。南蘇丹分離或許仍然是一個例外而非先例，但南蘇丹斗爭的一些特點使得整個非洲大陸的其他“自決”運動產(chǎn)生了共鳴，盡管在規(guī)模和強度上朱巴的情況都是非常特殊的，[注]Terence McNamee, The First Crack in Africa’s Map? Secession and Self-Determination after South Sudan, pp. 3, 9.分離公投還有可能持續(xù)發(fā)酵。南蘇丹分離看似打破了國際社會對分離主義的沉默態(tài)度，但國際社會和主權(quán)國家并沒有改變對分離主義的定性。

南蘇丹分離的根源是內(nèi)部沖突，但真正引發(fā)南蘇丹分離的則是大國和國際組織的干預(yù)?！叭绻麤]有來自區(qū)域的或全球的外部支持，“蘇人解”不可能對喀土穆政權(quán)發(fā)動任何形式的戰(zhàn)爭。”[注]Rogen Dean, “Rethinking the Civil War in Sudan,” Civil Wars, Vol. 3, No. 1, 2000, p. 81.南蘇丹反擊北蘇丹的文化滅絕和資源壓榨政策有一定的合理性。“文化保護或許是一件好事，但其不應(yīng)成為分裂的理由；同樣，一個地區(qū)的經(jīng)濟差異也不應(yīng)成為分離的正當理由?！盵注]Thomas W. Simon, “Remedial Secession: What the Law Should Have Done, from Katanga to Kosovo,” Georgia Journal of International and Comparative Law, Vol. 40, No. 1, 2011, p. 142.從某種程度上說，分離主義對主權(quán)國家的真正威脅不是來自于內(nèi)部斗爭，而是來自于外部干涉，外國干涉是分離主義方興未艾的罪魁禍首。美國、英國以及“伊加特”與南蘇丹分離主義運動形影不離就是例證。大國和國際組織的介入是基于一種化解南北沖突的共同利益或目的，因而有國際力量參與其中的南北蘇丹和平談判及其和平協(xié)議，對化解二者之間的沖突有所助益，但必須厘清和平談判的一個關(guān)鍵點，即和平談判不等于和平分裂。南蘇丹分離主義之所以會取得成功，要害就在于從談判一開始喀土穆政權(quán)就承認南蘇丹分離公投的權(quán)利，這使得整個和平談判異化成了分離公投的嫁妝。也就是說，一旦將公投作為和平談判的基礎(chǔ)而不是議題，其不僅讓整個和平談判流于形式，而且也架空了和平協(xié)議的其他內(nèi)容。

(四) 公投對實現(xiàn)蘇丹內(nèi)部和解的意義有限

借由《全面和平協(xié)議》及其公投所勾勒的和平圖景是殘缺不全的，南蘇丹仍舊掙扎在戰(zhàn)亂的夢魘之中。以今天的視角回顧南蘇丹公投，南蘇丹問題的實質(zhì)不在于《全面和平協(xié)議》及其公投的談判與實施，而在于南蘇丹問題本身，問題本身不解決，無論用什么樣的方式也很難獲得通往和平的靈丹妙藥。這個問題本身就是“安全困境的存在使得交替的、和平的解決問題的方法不起作用”[注]Sarah Kenyon Lischer, “Causes of Communal War: Fear and Feasibility,” p. 337.。在西方民主理論的鼓吹下，公投似乎成為了分離主義謀求獨立的重要方式。但“分離主義‘自決權(quán)’受制于資格”[注]Obehi S. Okojie, “Between Secession and Federalism: The Independence of South Sudan and the Need for a Reconsidered Nigeria,” Global Business & Development Law Journal, Vol. 26, No. 2, 2013, p. 439.，不是任何社會或沖突都適用于公投，這種資格在于它是否可以真正解決問題以及能否為矛盾雙方帶來持久的和平。如果不能，那么分離公投對沖突的化解似乎就會于事無補。更重要的是，“永久的國內(nèi)和平不是得益于把‘真正的’民族分裂成不同的國家。”[注]James D. Fearon, “Separatist Wars, Partition, and World Order,” Security Studies, Vol. 13, No. 4, 2004, p. 394.簡而言之，公投與分離有著直接關(guān)系，但分離與和平未必也有著直接關(guān)系，能否帶來和平并不完全依系于公投。西方國家和國際社會并沒有看清蘇丹內(nèi)戰(zhàn)以及分離公投的根本，而誤植民主的方式使得原本的問題雪上加霜。

南蘇丹公投雖已結(jié)束，但和平的曙光還遙遙無期。平心而論，《全面和平協(xié)議》給了蘇丹以及國際社會對和平的某種期待，可它并不是目的，而是尋找解決人民不滿和探求自身意愿意義所在的持續(xù)過程的開始。[注]Sedfrey M. Candelaria and Regina Ann L. Nonato, “An Overview of the International Legal Concept of Peace Agreements as Applied to Current Philippine Peace Processes,” Ateneo Law Journal, Vol. 53, No. 2, 2008, pp. 294-295.然而，蘇丹政府乃至國際社會往往忽略了過渡時期應(yīng)該努力通過各種措施黏合南北傷痕的問題，似乎整整六年時間都在為2011年的分離公投作鋪陳。毋須贅述，公投并未一如所期的成為戰(zhàn)爭與和平的分水嶺，而只是將南北爭端從國內(nèi)層面上升到了國際層面。客觀地說，縱使許多爭議性問題比如邊界劃分、阿卜耶伊領(lǐng)土歸屬、石油過境費用以及叛軍問題等仍懸而未決，但南蘇丹公投還是給南北關(guān)系帶來了相對穩(wěn)定的和平?？蓡栴}是，由于受到?jīng)_突的拖累，社會日益失去了原本的功能，一旦和平終于實現(xiàn)，國家領(lǐng)導(dǎo)人往往缺乏以和平和非軍事的方式來治理一個破裂的國家所需的必要技能和經(jīng)驗。[注]Jenik Radon and Sarah Logan, “South Sudan: Governance Arrangements, War, and Peace,” Journal of International Affairs, Vol. 68, No. 1, 2014, p. 159.這樣的情勢下，領(lǐng)導(dǎo)人常常又會依靠建立在部族、宗派基礎(chǔ)之上的軍事統(tǒng)治模式，使得原有的局面并未因為分離而有所改善，甚至變得更加混亂不堪。這樣，在外部失和、內(nèi)部失序的情況下，南蘇丹難以快速實現(xiàn)國家發(fā)展。

四、 結(jié) 語

隨著民主政治以及個人或集體權(quán)利的發(fā)展，民族分離主義問題愈加凸顯，許多分離地區(qū)直接訴諸公投的案例越來越多。南蘇丹公投是近來年唯一成功的分離公投，即便如此，分離后的南蘇丹也仍舊處于水深火熱之中，不僅軍閥混戰(zhàn)，社會更是民不聊生。戰(zhàn)亂和貧困更為嚴重的現(xiàn)實讓人不得不反思，公投能否徹底解決分離主義問題。雖然民族分離主義問題因歷史、資源、文化、部族、宗教等而形態(tài)各異，但根據(jù)世界各國的實踐教訓(xùn)，可以得知公投既不是解決分離問題的最佳方式也不是唯一辦法。分離主義問題說到底是權(quán)力與資源的分配問題，而政治學(xué)理論中的協(xié)商民主也未嘗不是一種可供選擇的路徑。解決分離主義問題不但需要摒棄“唯公投論”，而且需要挖掘其他實現(xiàn)和維護國家統(tǒng)一的有益經(jīng)驗。