羅 琳 ，陳希卓，龐靖鵬

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，100089，北京）

近年，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列政策，支持地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行，健全地方政府舉債融資機(jī)制。2017年8月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》，全面啟動(dòng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券改革試點(diǎn)。2018年8月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》，要求加快發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。當(dāng)月，廣東省成功發(fā)行了首只地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券。調(diào)研地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券的成功實(shí)踐，深入分析債券發(fā)行流程、資金償還、職責(zé)分工和風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)加快推進(jìn)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作具有重要的借鑒意義。

一、地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的總體情況

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含計(jì)劃單列市）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券具有融資成本低、限制條件較少、項(xiàng)目組合靈活等特點(diǎn)，發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券正逐步成為政府籌措資金的重要渠道。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2018年1—10月全國(guó)累計(jì)發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券18 911億元，占同期地方政府債券發(fā)行額的46.6%。

目前，地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券共發(fā)行 6單（詳見(jiàn)表 1），發(fā)行總金額為46.87億元，僅占2018年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行總金額的0.25%，主要用于水資源配置、污水處理、城鄉(xiāng)供水等工程項(xiàng)目，融資項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流收入具有覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的能力。廣東省、深圳市發(fā)行的2單專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)于單一項(xiàng)目，四川省發(fā)行的4單專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。各債券發(fā)行主體均為省政府，具體發(fā)行工作由省財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，發(fā)行金額為3.60億～17.59億元，發(fā)行利率為3.96%～4.33%，高于各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券平均發(fā)行利率3.90%，發(fā)行期限為10～15年，高于各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券平均發(fā)行期限6年，債券信用評(píng)級(jí)均為AAA。試點(diǎn)發(fā)行水利政府專(zhuān)項(xiàng)債券，降低了地方政府的債務(wù)成本，保障了水利重點(diǎn)領(lǐng)域的合理融資需求。

二、珠三角水資源配置工程首期專(zhuān)項(xiàng)債券的做法和經(jīng)驗(yàn)

珠三角水資源配置工程是國(guó)務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程之一，建成后將實(shí)現(xiàn)從西江向珠三角東部地區(qū)引水，為受水區(qū)南沙、深圳、東莞配置西江水量17.08億m3，可解決珠三角東部地區(qū)生活生產(chǎn)缺水問(wèn)題，保障城市供水安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。工程估算總投資320.91億元，其中項(xiàng)目資本金投入為178.34億元（中央和省級(jí)補(bǔ)助22.90%、廣東粵海集團(tuán)出資24.78%，廣州、東莞、深圳市政府出資52.32%），項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券建設(shè)期發(fā)行142.57億元，運(yùn)營(yíng)期發(fā)行40億元以?xún)斶€部分到期債券。廣東省政府2018年8月16日成功發(fā)行珠三角水資源配置工程首期10億元專(zhuān)項(xiàng)債券（10年）。具體做法如下。

1.部門(mén)協(xié)同，高效推進(jìn)

按照財(cái)政部〔2017〕89號(hào)文要求，廣東省政府選取珠三角水資源配置工程試點(diǎn)發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債。2018年3月，省財(cái)政廳與省水利廳、粵海集團(tuán)等研究討論工程專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)施方案、管理辦法和資金平衡方案等具體內(nèi)容。2018年8月，國(guó)家發(fā)展改革委正式批復(fù)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告，重新調(diào)整確定了項(xiàng)目發(fā)債安排。項(xiàng)目正式立項(xiàng)后，省財(cái)政廳會(huì)同省水利廳、粵海集團(tuán)等部門(mén)，制定了《2018年廣東?。ū炯?jí)）珠江三角洲水資源配置工程專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）以及《珠江三角洲水資源配置工程專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），并聘請(qǐng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)出具專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估意見(jiàn)和法律意見(jiàn)書(shū)，提交省政府批準(zhǔn)。獲得省政府批復(fù)后，省財(cái)政廳聯(lián)合水利廳印發(fā)《實(shí)施方案》和《管理辦法》，同時(shí)進(jìn)行信息披露、信用評(píng)級(jí)、探索路演等前期準(zhǔn)備工作，并選取深圳證券交易所為發(fā)行機(jī)構(gòu)，確保債券順利發(fā)行。發(fā)行流程見(jiàn)圖1。

2.預(yù)算管理，專(zhuān)款專(zhuān)用

根據(jù)資金平衡測(cè)算分析，項(xiàng)目以工程運(yùn)營(yíng)供水收入為基礎(chǔ)，預(yù)計(jì)可達(dá)到資金覆蓋率1.047倍，有充足的資金償還專(zhuān)項(xiàng)債到期本息。項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券列入年度預(yù)算草案，項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用列入政府性基金預(yù)算支出統(tǒng)籌安排。在年度執(zhí)行時(shí)，珠江三角洲水資源配置工程項(xiàng)目法人按照約定時(shí)間、預(yù)算編制確定的還本付息額度及時(shí)足額將償債資金上繳省財(cái)政，納入政府性資金預(yù)算“其他政府性資金調(diào)入專(zhuān)項(xiàng)收入”管理。項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，專(zhuān)項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用先從項(xiàng)目資本金中提取，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以返還。

3.職責(zé)清晰，分工明確

省財(cái)政廳負(fù)責(zé)按照專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法，組織實(shí)施項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作、還本付息工作等。省水利廳負(fù)責(zé)制定工程項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)方案，監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行情況，編制項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息年度預(yù)算，督促工程項(xiàng)目法人上繳收入用于還本付息工作等。工程項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)研究制定工程項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)施方案、評(píng)估發(fā)行項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，按約定足額及時(shí)上繳償還資金來(lái)源，確保項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息等。

表1 地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行情況

4.識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)防控

該政府專(zhuān)項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)主要分為兩類(lèi)：一是影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度或正常經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要是工期和工程事故風(fēng)險(xiǎn)?？赏ㄟ^(guò)政府職能部門(mén)做好項(xiàng)目規(guī)劃用地預(yù)留工作、減少工程設(shè)計(jì)變更方案以及選擇可靠的施工隊(duì)伍來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。二是影響項(xiàng)目收益的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為總投資調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。可通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整債券發(fā)行期限和還款方式及時(shí)間，做好期限配比、還款計(jì)劃和準(zhǔn)備，用資金使用效益對(duì)沖利率波動(dòng)損失。

三、地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行面臨的主要問(wèn)題

從發(fā)行數(shù)量、規(guī)模和進(jìn)度來(lái)看，當(dāng)前地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券仍處于初步探索階段，存在較多問(wèn)題。

1.項(xiàng)目篩選困難

還款能力是選取發(fā)債項(xiàng)目時(shí)應(yīng)首先考慮的核心點(diǎn)，而水利項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投入產(chǎn)出比不匹配、經(jīng)濟(jì)效益較低的特點(diǎn)，項(xiàng)目自身盈利能力較差加大了政府發(fā)行水利專(zhuān)項(xiàng)債券的難度。此外，部分水利項(xiàng)目規(guī)模較小，現(xiàn)金流收入不穩(wěn)定，并不適合單獨(dú)發(fā)行水利專(zhuān)項(xiàng)債券。

2.發(fā)行機(jī)制尚不完善

目前尚未制定關(guān)于地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理的指導(dǎo)性文件，缺乏對(duì)債券發(fā)行工作的規(guī)范性管理，已發(fā)行的水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行程序較為繁瑣。從財(cái)政部下達(dá)各省專(zhuān)項(xiàng)債券分配額度到債券正式發(fā)行，環(huán)節(jié)較多，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，影響了債券發(fā)行的速度。

3.債券流動(dòng)性較弱

現(xiàn)階段，水利專(zhuān)項(xiàng)債券主要在銀行間、交易所市場(chǎng)發(fā)行，渠道較為單一。此外，水利專(zhuān)項(xiàng)債券的主要投資主體為銀行機(jī)構(gòu)，很少在二級(jí)市場(chǎng)上流通，使得所發(fā)行債券流動(dòng)性差，成交量小，市場(chǎng)化程度低，限制了水利專(zhuān)項(xiàng)債券融資規(guī)模。

4.信用評(píng)級(jí)無(wú)法體現(xiàn)項(xiàng)目間差異

目前所有的水利專(zhuān)項(xiàng)債券評(píng)級(jí)結(jié)果均為AAA級(jí)，評(píng)估方法主要建立在地方政府信用基礎(chǔ)上，一般來(lái)說(shuō)，政府信用級(jí)別較高，破產(chǎn)可能性很小，而項(xiàng)目本身盈利能力、風(fēng)險(xiǎn)情況所占比重較小，導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)投資者的實(shí)際參考價(jià)值較小。

圖1 專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行流程

四、加快地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的對(duì)策建議

為利用好地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券這種新的水利投融資模式，加快推進(jìn)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)展，提出以下對(duì)策建議。

1.抓緊出臺(tái)規(guī)范地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券的指導(dǎo)性文件

為規(guī)范和引導(dǎo)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券工作，建議水利部與財(cái)政部、金融機(jī)構(gòu)等積極溝通合作，爭(zhēng)取盡早出臺(tái)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券管理的指導(dǎo)性文件，規(guī)范發(fā)行細(xì)則、發(fā)行審批程序等。同時(shí)建議放寬地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行渠道，除在傳統(tǒng)的銀行間債券市場(chǎng)、交易所市場(chǎng)外，可探索在商業(yè)銀行柜臺(tái)等銷(xiāo)售地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，便利多元化的投資者群體。

2.積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券試點(diǎn)

建議將水利樞紐工程、水庫(kù)工程、供水工程、引調(diào)水工程及灌區(qū)工程等具有一定收益來(lái)源的公益性水利項(xiàng)目列入地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券的優(yōu)先支持范圍，借鑒收費(fèi)公路、軌道交通等專(zhuān)項(xiàng)債券試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，在地方財(cái)力較好的地區(qū)選取適宜項(xiàng)目探索試點(diǎn)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。通過(guò)試點(diǎn)豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發(fā)行機(jī)制、吸引券商、個(gè)人投資者參與地方政府水利債券投資，提高地方債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，為在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

3.完善地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目管理機(jī)制

對(duì)水利發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)估和投資收益論證，嚴(yán)格項(xiàng)目遴選管理，擇優(yōu)篩選融資項(xiàng)目主體。對(duì)于在同一個(gè)地區(qū)、規(guī)模小而散的水利項(xiàng)目，可集合多個(gè)項(xiàng)目打包發(fā)行水利專(zhuān)項(xiàng)債券。 建立專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間的溝通銜接，按照財(cái)政部確定的專(zhuān)項(xiàng)債券額度，提出項(xiàng)目安排意見(jiàn)。對(duì)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，完善項(xiàng)目申報(bào)流程、評(píng)審條件等，確保入庫(kù)的項(xiàng)目切實(shí)可行。建立項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，提高債券透明度和資金使用效益。

4.探索構(gòu)建地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券償還保障機(jī)制

加強(qiáng)地方政府水利債券預(yù)算管理，嚴(yán)格落實(shí)債券償還資金來(lái)源，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金，積極拓寬償債資金來(lái)源渠道，保證按時(shí)償還到期水利債券。強(qiáng)化債券償還措施，加強(qiáng)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券收益管理，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券投資發(fā)生的投資收益，及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)，專(zhuān)門(mén)用于償還到期水利專(zhuān)項(xiàng)債券。建立債券考核機(jī)制和償還應(yīng)急機(jī)制，將債券償還情況作為政府績(jī)效考核指標(biāo)之一，制定債券風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制，當(dāng)政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，依法依規(guī)進(jìn)行處置。

5.加強(qiáng)地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券監(jiān)管體系建設(shè)

研究探討建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相配合、全過(guò)程監(jiān)管的地方政府水利專(zhuān)項(xiàng)債券監(jiān)管體系。一方面，從政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)地方政府上報(bào)的水利項(xiàng)發(fā)債規(guī)模、期限和資金運(yùn)用情況等進(jìn)行審核。另一方面，強(qiáng)化外部監(jiān)管，鼓勵(lì)支持投資者或社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督，提高水利政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的透明度。此外，采取全流程監(jiān)督方式，并適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度、政府財(cái)務(wù)報(bào)告和債券信息公開(kāi)制度，加大地方債項(xiàng)評(píng)級(jí)結(jié)果的區(qū)分度，還可以引入債券保險(xiǎn)機(jī)制，確保政府債券按期償還，增加地方政府債券的信用等級(jí)。