劉 霞

(安徽廣播電視大學滁州分校 紀委辦公室，安徽 滁州 239000)

黨風廉政建設(shè)關(guān)系到黨和國家的生死存亡。如何在新時代進一步推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，學術(shù)界一直在探討。中國古代監(jiān)察制度綿延數(shù)千年，在歷代王朝中以整肅綱紀、維護吏治、滌蕩政治污弊、保障政治法律秩序的運行而著名，蘊含著中華民族本土文化的豐富經(jīng)驗和智慧。本文擬從思想理念、體制設(shè)計和政治技術(shù)層面分析考察中國古代監(jiān)察制度，為新時期黨風廉政建設(shè)提供一些建議或設(shè)想，以推進新時期新階段黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

1 思想層面：構(gòu)筑“不想腐”的“防火墻”

中國古代監(jiān)察制度是隨著中國社會系統(tǒng)的發(fā)育、發(fā)展而產(chǎn)生。它始于西周，在中國3000余年的歷史長河中對社會治理、維護社會秩序特別是對古代龐大的官員體系的運行監(jiān)督方面發(fā)揮過歷史性的作用。任何制度的生成都有其特定的社會歷史根源，在一定的政治思想下產(chǎn)生并為一定的政治思想服務(wù)。從思想層面來說，中國古代監(jiān)察制度的生成依據(jù)是儒家倫理和法家法制，以“平天下”的儒家倫理為內(nèi)在約束力、以“明主治吏不治民”法家法制為外在強制力，目的是維護皇權(quán)至上的封建社會秩序?！爸袝拮笫?，樞密院朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手也。[1]”

中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務(wù)的政黨。正如毛澤東與黃炎培在著名的“窯洞對”中所指出“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。[2]”同時，中國共產(chǎn)黨也是由幾千萬黨員所構(gòu)成。黨員干部的所言所行的集合匯聚成黨在人民中的形象。習近平同志在十九大報告中提出要牢固樹立“四個自信”——中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，不走老路，也不走邪路，在黨的領(lǐng)導下，持續(xù)推進中國特色社會主義。十九大報告中還提出“四個偉大” ——偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，在“四個偉大”的相互關(guān)系中，黨的建設(shè)新的偉大工程是起決定作用的。只要把黨建設(shè)好，中華民族偉大復興才有中堅力量，中國特色社會主義才有核心，才有可能沿著歷史的正確方向前進。所以，把全面從嚴治黨這個“偉大工程”提升到國家戰(zhàn)略層面，建立在復雜的國內(nèi)外環(huán)境下廣大黨員干部持續(xù)“廉政”、不想腐、不能腐、不敢腐的機制，從而保證黨員干部全心全意地為人民服務(wù)。

對于當今黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭來說，關(guān)鍵在設(shè)計符合歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的中國特色監(jiān)察制度，外在的約束力是人民的監(jiān)督，內(nèi)在的約束力是黨紀國法，以實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的政黨宗旨。依此思想頂層設(shè)計監(jiān)察或監(jiān)察制度體系，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2 體制層面：建立“不能腐”的制度體系

從歷史的角度來看，中國古代監(jiān)察制度有其形成和不斷變化過程。一般來說，經(jīng)歷了西周的萌芽、秦漢的形成、魏晉南北朝的發(fā)展、隋唐的成熟、宋元的強化和明清的嚴密這六個階段。為了監(jiān)督百官，振刷綱紀，按君主意志辦事，使國家機器正常運轉(zhuǎn)，秦代建置了以御史大夫為首的從中央到地方的監(jiān)察機關(guān)。御史大夫位列三公，僅次于丞相，“銀印青綬，掌副丞相”。漢朝在秦代監(jiān)察機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展完善，獨立于行政體系的中央最高監(jiān)察機構(gòu)出現(xiàn)，制定出中國最早的地方監(jiān)察法規(guī)《御史吏九條》《御史六條》[3]，監(jiān)察體制初步形成。中央設(shè)御史大夫，負責對中央官吏的監(jiān)督，地方設(shè)置十三州刺史專司監(jiān)察，設(shè)置司隸校尉專司京師及其周圍各郡的監(jiān)察。魏晉南北朝設(shè)置御史臺由皇帝直接領(lǐng)導，御史中丞有了“震肅百僚”的權(quán)威，職無不察；言諫監(jiān)督得到進一步發(fā)展，由無定員、無專署的言諫官，發(fā)展到有獨立機構(gòu)的門下省，以“獻納諫正”為主要職責。到了唐代，御史臺分設(shè)臺院、殿院和察院，監(jiān)察百官，體現(xiàn)出監(jiān)察制度隨中央集權(quán)的加強、封建官僚系統(tǒng)改進而進一步改進完善。宋朝實行臺諫之制，監(jiān)察官由皇帝任命，脫離相權(quán)控制，地方官的監(jiān)察權(quán)收歸中央，在州級政權(quán)設(shè)“通判”監(jiān)州。元朝《憲臺格例》等監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)，標志著中國古代監(jiān)察制度在封建專制統(tǒng)治制度立法上的完整。明朝改御史臺為都察院，劃全國為13監(jiān)察區(qū)，設(shè)13道監(jiān)察御史，并設(shè)六科給事中對吏、戶、禮、兵、刑、工六部進行對口監(jiān)督。清朝的《欽定臺規(guī)》這一中國封建社會的監(jiān)察法典的出臺，表明中國古代監(jiān)察制度發(fā)展到極致的程度[3]。

總之，在中國封建社會的歷史發(fā)展過程中，中國古代監(jiān)察制度隨著封建專制集權(quán)的需要而產(chǎn)生，并隨著強化封建君主專制而變化發(fā)展?？傮w而言，在這歷史變化發(fā)展的過程中形成君主獨裁下的權(quán)力制約的御史監(jiān)察系統(tǒng)和諫官言諫系統(tǒng)，前者注重對下糾察百官言行違失，后者注重對上糾正皇帝決策失誤，構(gòu)成了中國封建社會相對完整的監(jiān)察體制。這種監(jiān)察體制得到有效運行時，在中國歷史出現(xiàn)有唐太宗李世民和魏征這對“圣君良臣”的典型，在整飭吏治和鞏固專制統(tǒng)治，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮其重要作用；在這種監(jiān)察體制得不到有效運行時，唐末的御史和明末的監(jiān)察官所作所為就是明證。

對于當今黨風廉政建設(shè)來說，從體制層面，需要自上而下的監(jiān)察系統(tǒng)和自下而上的監(jiān)察系統(tǒng)兩個方面構(gòu)成，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。新時期以來，《中國共產(chǎn)黨關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的決定》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》與《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督條例》等一系列黨規(guī)黨法的出臺，符合新時代特征的“有所為、有所不為”的準則，為黨風廉政監(jiān)察提供了一整套依據(jù)。黨的十九大報告提出需健全黨和國家監(jiān)察體系，“組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！睒?gòu)筑集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制改革已正式起步，高效順暢的監(jiān)察工作運行機制初步形成。代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機關(guān)，既不同于行政機關(guān)和司法機關(guān)，也不同于西方“三權(quán)分立”下的監(jiān)察制度，是建立在人類優(yōu)秀文明成果基礎(chǔ)上的一套符合我國悠久歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的具有中國特色的“不能腐”制度體系。

3 技術(shù)層面：形成“不敢腐”的技術(shù)保證

從中國古代監(jiān)察制度的歷史演變過程來看，在不同朝代的具體形式與操作手段略有不同。但總體而言，從形式上來說，其由言官諫諍制度、御史糾察制度、地方監(jiān)察制度與司法監(jiān)察制度構(gòu)成。從實質(zhì)上來說，監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)力來自皇權(quán)，服務(wù)并受制于皇權(quán)。在皇權(quán)獨大的前提下，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)之間如何確保監(jiān)察人員有權(quán)監(jiān)察而不能干涉行政權(quán)的正常運行，如何防止監(jiān)察權(quán)力不得濫用或尾大不掉，可以采用如監(jiān)察機構(gòu)獨立、監(jiān)察官秩卑、位尊、權(quán)重、厚賞以及任免嚴格和以律問責等方法。

對于當今黨風廉政建設(shè)來說，監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)力最終來自于人民，為人民服務(wù)，監(jiān)察機關(guān)代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)。如果借用這些方法，監(jiān)察權(quán)得到有效運行，將有力促進腐敗、反對官僚主義、形式主義等問題的解決，促進黨員干部廉潔高效地履行職責，促進社會肌體健康，保證社會風氣清正。

首先，監(jiān)察體系垂直獨立。從歷史上來看，中國自兩漢起，全國分十三州部并設(shè)各州部刺史以行使監(jiān)察功能，監(jiān)察機構(gòu)逐漸與行政機構(gòu)分離，形成自上而下的中央到地方獨立的垂直監(jiān)察機構(gòu)。各州部刺史受中央機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導，與地方官吏無直接關(guān)系。至魏晉時，御史臺由皇帝直接控制，監(jiān)察權(quán)力獨立運行，不受其它行政部門直接干涉，監(jiān)察機關(guān)真正從行政體系中完全獨立出來,“能夠有效抑制腐敗，提高監(jiān)察效[4]”。也就是說，這樣的體制下，監(jiān)察機構(gòu)能夠獨立運行，可防止各政府機構(gòu)之間官員的相互勾結(jié)而產(chǎn)生腐敗。

十九大之前，我國的監(jiān)察機構(gòu)總體上是“集紀委、行政監(jiān)察系統(tǒng)、檢察院反貪污賄賂局為主的多元監(jiān)察機制[4]”，體現(xiàn)為雙重領(lǐng)導制，“國務(wù)院監(jiān)察部負責全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本地區(qū)的監(jiān)察工作，并受本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導”[5]。這樣的監(jiān)察體制，難以真正起到監(jiān)察作用，表現(xiàn)為：其一，地方監(jiān)察機關(guān)在行使職權(quán)時可能會受到地方政府的影響。因為各級地方人民政府能以安排地方監(jiān)察機關(guān)的人事權(quán)、財政權(quán)等由，從而干涉監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督職能。其二，監(jiān)察部門與其它平級的行政部門既是合作關(guān)系也是監(jiān)察關(guān)系，難以公正地對違法亂紀行為進行監(jiān)督。其三，反腐敗力量分散，出現(xiàn)國家反貪反瀆部門和一些地方紀律檢查機關(guān)職能相同或相似的現(xiàn)象，從而影響監(jiān)察機構(gòu)的整體運行效果，不能有效地遏制腐敗，甚至出現(xiàn)有的黨員因觸犯法律進監(jiān)獄服刑卻能保留黨籍等“怪事”。因此，建立集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體系勢在必行，使得黨內(nèi)監(jiān)督、黨的紀律檢查與國家機關(guān)監(jiān)督等貫通，形成多方位、多層次、網(wǎng)狀化的立體式的“不能腐”的制度體系。

其次，選用高素質(zhì)的監(jiān)察人員。從歷史上來看，歷朝歷代的監(jiān)察官秩卑、位尊、權(quán)重，史稱“清要官”。因為監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)和糾正官員存在的作風、施政等方面的問題和過錯，很大程度上依賴監(jiān)察人員。監(jiān)察人員的素質(zhì)影響監(jiān)察效能的發(fā)揮，“科道無私方能彈劾人之有私者[6]”。因此，監(jiān)察人員任免考核極其嚴格。要求監(jiān)察官“先正其身，始可行事。當須舉直措枉，不避親仇。糾逆繩違，務(wù)從公正”[7]。除遵循一般官員任職要求，如官員回避制度和禁止啟用有前科的官員以外，在德行方面，要求官員清正剛直、嫉惡如仇；在學識方面，要求官員博古通今、明習法令；在歷政方面，注重官員的從政經(jīng)驗與治政能力。“風憲之地，百寮準繩，頃者有司，殊非慎擇。其御史續(xù)曾任州縣理人官者方得薦用。”[8]甚至“年富力強，體貌純厚也是選任監(jiān)察官的標準之一”[8]。中國古代重視從德行、學識、歷政等方面嚴格考察、選任監(jiān)察官員，以確保監(jiān)察隊伍自身素質(zhì)過硬，有效發(fā)揮監(jiān)察效能。對于當前黨風廉政建設(shè)來說，如何選任監(jiān)察人員，中國古代選拔監(jiān)察官員的這些政治技術(shù)手段值得借鑒。

第三，以法行事，發(fā)揮人民的作用。從歷史來看，中國古代監(jiān)察制度是維護王權(quán)獨大下的權(quán)力制衡，以王權(quán)支撐下的監(jiān)察權(quán)對相權(quán)的制約，在監(jiān)察的過程中，依賴監(jiān)察官員的“耳聰目明”，監(jiān)察官員甚至可以“風聞言事”，而很少有民眾自發(fā)參與進來。在今天互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、微信、QQ等媒體手段的便捷，人民群眾法治意識的提高，可以在更大程度上發(fā)揮人民群眾的作用，廣開言路，集思廣益，充分發(fā)動人民群眾來參與監(jiān)察，讓權(quán)力運行在陽光之下。

4 結(jié)語

中國古代監(jiān)察制度是中國封建社會歷史的產(chǎn)物。從思想層面來說，其核心是儒家倫理和法家法制，對這種制度的思想理念我們應(yīng)當持“取其精華，舍其糟粕”的態(tài)度。對于當前的黨風廉政監(jiān)察建設(shè)來說，黨風廉政監(jiān)察制度的設(shè)計理念應(yīng)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指針，秉持“四個自信”，觀照黨紀國法，其核心理念是全心全意為人民服務(wù)。從體制層面來說，自上而下的監(jiān)察系統(tǒng)值得借鑒。從政治技術(shù)層面來，垂直獨立的監(jiān)察體系、選用高素質(zhì)的監(jiān)察人員值得學習，“風聞言事”啟發(fā)我們宜密切聯(lián)系群眾，在更大程度上發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。