崔 寶 琛

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，南京 210023)

目標(biāo)瞄準(zhǔn)問題是社會(huì)救助領(lǐng)域的一個(gè)重要議題[1-2]。社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)既是配置與輸送救助資源的過程,也是國家福利治理的重要內(nèi)容之一。與北歐某些福利國家相比,我國福利治理模式明顯滯后于社會(huì)的發(fā)展步伐[3],同時(shí)鄉(xiāng)土社會(huì)在鄉(xiāng)村秩序、人口結(jié)構(gòu)以及價(jià)值觀念等方面的轉(zhuǎn)型與變遷,改變了鄉(xiāng)土社會(huì)原有的利益格局[4],使得社會(huì)救助政策在農(nóng)村的運(yùn)行愈發(fā)復(fù)雜,瞄準(zhǔn)偏差隨之增大?？梢哉f,不完善的福利治理模式和鄉(xiāng)土社會(huì)的轉(zhuǎn)型與變遷構(gòu)成了政策運(yùn)行的制度結(jié)構(gòu)。因而,本文將在上述兩大宏觀結(jié)構(gòu)框架下,在政策執(zhí)行過程中動(dòng)態(tài)考察農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差的成因,進(jìn)而嘗試性地提出農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的調(diào)整與完善之策,以期社會(huì)救助資源能夠充分地轉(zhuǎn)化為人民福祉,精準(zhǔn)有效地滿足人民對(duì)美好生活的期待。

一、瞄準(zhǔn)偏差的幾種類型

(一)作為“技術(shù)難題”的瞄準(zhǔn)偏差

目標(biāo)瞄準(zhǔn)是對(duì)社會(huì)救助資源進(jìn)行配置的必要手段和工具。因而,在技術(shù)視角下,目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差問題的根源在于當(dāng)前相對(duì)簡單的瞄準(zhǔn)技術(shù)無法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題。

1.個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制。個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制是指在救助資源傳遞過程中,以貧困家庭為瞄準(zhǔn)單位,使救助資源“精準(zhǔn)到戶”[5]。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要以掌握貧困家庭的經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)。目前,個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制主要通過家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查了解救助申請(qǐng)者的生活狀況。但農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,難以實(shí)現(xiàn)精確測(cè)量,因此,個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制極易導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差[6]。(1)農(nóng)村家庭獲取收入不僅包括外出務(wù)工獲得的勞動(dòng)報(bào)酬和從事農(nóng)作物生產(chǎn)獲得的經(jīng)營性收入,還包括紅利、地租等財(cái)產(chǎn)性收入。經(jīng)營性收入實(shí)際上有不確定性,工資收入也因非正規(guī)就業(yè)而具有不穩(wěn)定性,因而對(duì)其總收入進(jìn)行相對(duì)精準(zhǔn)的核算并非易事。(2)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施家計(jì)調(diào)查的人力物力匱乏，加之農(nóng)村人口流動(dòng)性增強(qiáng)、人戶分離情況增多等因素進(jìn)一步加大了準(zhǔn)確掌握農(nóng)村家庭收入情況的難度。(3)個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制自身的缺陷也會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差,如:最低生活保障線劃定不合理[7-8]、家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的內(nèi)容和項(xiàng)目不完善[9]等。

2.類型瞄準(zhǔn)機(jī)制。類型瞄準(zhǔn)機(jī)制是先將社會(huì)成員劃分為不同類型,然后將救助資源傾斜性地分配給特定社會(huì)成員的瞄準(zhǔn)方式。在各國的政策實(shí)踐中,類型瞄準(zhǔn)主要分為身份類型瞄準(zhǔn)、消費(fèi)類型瞄準(zhǔn)以及社會(huì)行為類型瞄準(zhǔn)三種方式。身份類型瞄準(zhǔn)將老人、殘疾人、困境兒童等極易陷入貧困的弱勢(shì)群體作為救助對(duì)象。但并非所有老人、殘疾人和困境兒童都處于貧困狀態(tài),因而身份類型瞄準(zhǔn)法也可能會(huì)造成目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。消費(fèi)類型瞄準(zhǔn)將家庭消費(fèi)品分為“生活必需品”和“高檔耐用品”,并根據(jù)高檔耐用品(如住房、轎車等)的擁有量和質(zhì)量判斷居民收入情況。但“生活必需品”與“高檔耐用品”之間的邊界并不明晰,并且高檔耐用品的數(shù)量和質(zhì)量只能估測(cè)居民過去一段時(shí)間內(nèi)的收入水平,不能反映現(xiàn)行收入水平[10],因而消費(fèi)類型瞄準(zhǔn)仍有可能導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。社會(huì)行為類型瞄準(zhǔn)則對(duì)社會(huì)成員的行為進(jìn)行分類,將表現(xiàn)出某些特定行為的社會(huì)成員排斥在救助范圍之外,如“賭博”“酗酒”“超生”等[11]。但由于特定行為的界定往往隨意性較大,為政策執(zhí)行者預(yù)留了自由量裁空間,可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助目標(biāo)發(fā)生偏移,甚至為其他目標(biāo)所取代,進(jìn)而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差。

3.區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異,政府為緩解貧困、縮小區(qū)域間差距,常會(huì)將資源傾斜性地配置給經(jīng)濟(jì)水平較差的地區(qū)[12]。區(qū)域瞄準(zhǔn)主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定公共資源投放的目標(biāo)地區(qū),但地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不能完全反映每個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。換言之,盡管非目標(biāo)地區(qū)的貧困發(fā)生率顯著低于目標(biāo)地區(qū),但仍有可能存在貧困家庭[13],因此傾斜性地投放救助資源會(huì)導(dǎo)致非目標(biāo)地區(qū)的貧困家庭被排斥在社會(huì)救助范圍外[14],造成目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。此外,在目標(biāo)地區(qū)內(nèi)部,救助資源仍舊不能得到精準(zhǔn)配置。例如在農(nóng)村,村委會(huì)負(fù)責(zé)組織開展民主評(píng)議對(duì)救助申請(qǐng)者的貧困程度進(jìn)行排序,并按照排名的先后順序確定救助對(duì)象。這一資源配置機(jī)制不僅有可能造成某些村莊中收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤降募彝o法獲得救助資源,出現(xiàn)漏保問題,還有可能會(huì)將其他村莊中收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭納入救助范圍,發(fā)生錯(cuò)保情況。

綜上,區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制在面對(duì)復(fù)雜的客觀環(huán)境時(shí),依然無法避免目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差的產(chǎn)生[15]。

(二)作為“政治過程”的瞄準(zhǔn)偏差

社會(huì)救助資源的配置既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)核定過程,又是一個(gè)政治過程[16]。從政治過程視角出發(fā),學(xué)者在中觀和微觀兩個(gè)層面上對(duì)社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差問題展開了討論。

1.中觀組織分析。近年來,不少學(xué)者將組織分析法引入到社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差研究中來。組織分析法認(rèn)為政府雖然是公共利益的代表者,但同時(shí)也有自身狹隘的利益。因此,政府在政策行動(dòng)中不僅會(huì)綜合考慮其決策行為對(duì)其他主體的影響,還會(huì)追求自身利益的最大化。具體到社會(huì)救助資源配置過程,中央政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、尋求自身政治合法性,通常會(huì)通過特定的制度安排給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)特殊照顧,這實(shí)質(zhì)上為政策變通預(yù)留了博弈空間。地方政府為維護(hù)自身利益，持續(xù)性獲取救助資源[17],也會(huì)采取一系列的政治游說和信息控制策略,平衡受助資格與區(qū)域扶貧目標(biāo)要求,巧妙地應(yīng)對(duì)來自中央政府的監(jiān)督檢查[18]，進(jìn)而使得中央政府由于信息不對(duì)稱，只能采取地區(qū)平衡策略配置救助資源,從而造成目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。

2.微觀執(zhí)行邏輯?？茖又评碚撜J(rèn)為，社會(huì)政策的基層執(zhí)行者通常會(huì)面臨兩難困境:一方面,救助申請(qǐng)者期望基層執(zhí)行者能夠滿足自身個(gè)性化的救助需要;另一方面,實(shí)際操作中基層執(zhí)行者只能刻板地根據(jù)社會(huì)救助政策的既定規(guī)則行事。既定規(guī)則無法回應(yīng)個(gè)性化的救助需要，使得部分有特殊困難的申請(qǐng)者雖然能夠獲得救助資源,但并不能精準(zhǔn)有效地解決自身實(shí)際問題[19]。但也有研究表明，基層執(zhí)行者并非只能被動(dòng)地、機(jī)械性地執(zhí)行政策。研究者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層執(zhí)行者為應(yīng)對(duì)治理能力下降、治理資源匱乏等問題,常會(huì)利用自由裁量權(quán)變通地執(zhí)行社會(huì)救助政策,對(duì)政策程序進(jìn)行“再創(chuàng)造”,將社會(huì)救助的保護(hù)性目標(biāo)異化為控制性目標(biāo),以此安撫村莊中的“麻煩制造者”或?qū)崿F(xiàn)對(duì)村莊精英的獎(jiǎng)勵(lì)[20-22]。

(三)作為“文化結(jié)果”的瞄準(zhǔn)偏差

文化視角下的目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差研究關(guān)注貧困群體對(duì)社會(huì)救助的主觀看法以及接受社會(huì)救助后的主觀感受,并將社會(huì)救助政策與傳統(tǒng)文化之間的沖突與矛盾視為導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差的重要原因。

1.福利污名化與羞恥感。福利污名化與社會(huì)救助之間的關(guān)系可以從以下三方面進(jìn)行闡釋:第一,貧困會(huì)帶來羞恥感和污名化,而申請(qǐng)社會(huì)救助則被視為是貧困的表征,因而,由福利污名化帶來的心理障礙會(huì)對(duì)救助申請(qǐng)者造成影響[23]。第二,社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程存在暴露救助申請(qǐng)者隱私的風(fēng)險(xiǎn)[24],還有可能使救助申請(qǐng)者遭受基層政策執(zhí)行人員的嘲諷,進(jìn)一步加劇救助申請(qǐng)者的消極感受。第三,“社會(huì)救助對(duì)象”的標(biāo)簽還會(huì)使貧困群體失去與其他社會(huì)成員平等互動(dòng)的機(jī)會(huì)。綜上,除部分生活于極端貧困狀態(tài)中的人出于保障自身生存的考慮,繼續(xù)接受社會(huì)救助以外[25],許多貧困者都因無法克服福利污名化和羞恥等消極感受,“主動(dòng)”放棄申請(qǐng)社會(huì)救助。可見,如果社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程不能盡可能地降低福利污名化給受助者帶來的負(fù)面影響,他們中的很大一部分就會(huì)放棄申請(qǐng)救助[26]，進(jìn)而導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。

2.傳統(tǒng)文化的影響。中國農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)救助觀念深受儒家文化影響,提倡依靠家庭力量應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)[27],具有明顯的“自保障”特征[28]。實(shí)質(zhì)上,儒家倡導(dǎo)的“孝文化”是將社會(huì)救助的家庭責(zé)任作為社會(huì)成員必須遵守并踐行的倫理道德予以固化,導(dǎo)致農(nóng)村居民不自覺地將接受社會(huì)救助與“子女不孝”聯(lián)系起來,因而對(duì)社會(huì)救助存在排斥心理。近年來,雖然我國社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系不斷健全與完善,但由于救助責(zé)任家庭化或個(gè)人化觀念的深刻影響,農(nóng)村成員社會(huì)權(quán)利意識(shí)發(fā)展不充分問題依舊突出[29],將社會(huì)救助視為慈善事業(yè)和國家恩賜的現(xiàn)象也普遍存在[30],這些都抑制了貧困戶社會(huì)權(quán)利意識(shí)的提升,進(jìn)而導(dǎo)致了目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。

3.“政策工具”的文化標(biāo)簽。盡管羞恥感和福利污名化給救助申請(qǐng)者帶來了消極感受,但也有學(xué)者認(rèn)為這些消極感受所產(chǎn)生的阻礙作用在社會(huì)救助政策實(shí)施過程中也具有一定的積極功能。在部分西方國家,羞恥感和福利污名化被視為阻止非貧困者申請(qǐng)社會(huì)救助、減少錯(cuò)?，F(xiàn)象、提高目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的政策工具[2]。應(yīng)當(dāng)說,羞恥感作為人類共有的情緒體驗(yàn),在阻礙非貧困者申請(qǐng)社會(huì)救助的同時(shí)也對(duì)貧困者造成不良影響[23]。實(shí)際工作中往往某些申請(qǐng)者實(shí)際上并不貧窮,也不會(huì)因申請(qǐng)社會(huì)救助被打上貧困烙印、產(chǎn)生羞恥感。冒充貧困的做法很有可能會(huì)對(duì)真正有需要的貧困者產(chǎn)生阻礙[31],最終導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差情況發(fā)生。

總體而言,社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)的現(xiàn)有研究涉及領(lǐng)域廣泛,學(xué)科綜合性強(qiáng),形成了豐富的研究成果。但依循現(xiàn)有研究思路開展的研究已經(jīng)難以取得突破[32]。同時(shí),從政治過程視角出發(fā),在中觀和微觀層面關(guān)注社會(huì)救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的執(zhí)行過程,雖然能夠找到目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差的直接原因,但未能關(guān)注到社會(huì)救助政策嵌入的結(jié)構(gòu)或情境,在一定程度上也忽略了行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)。因此,筆者認(rèn)為對(duì)社會(huì)救助政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)的研究應(yīng)該在更廣闊的視閾、在動(dòng)態(tài)的過程中進(jìn)行。

二、政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)圖景

本文選取天津市的N村、D村和X村3個(gè)村莊作為調(diào)查地,這3個(gè)村莊包含信息相對(duì)豐富,在經(jīng)濟(jì)情況、人口情況、村莊內(nèi)部關(guān)系、低保辦理情況等方面既有相似之處又存在一定差異,因而具有進(jìn)行比較的基礎(chǔ)和深入挖掘的價(jià)值。同時(shí),這3個(gè)村莊均為天津市2018年重點(diǎn)幫扶的困難村,天津市政府專門抽調(diào)工作人員成立駐村工作組,對(duì)困難村實(shí)施幫扶。筆者跟隨駐村工作組進(jìn)入到村莊中,容易取得當(dāng)?shù)卮迕窈痛甯刹康男湃?獲得相對(duì)真實(shí)的信息。然后采用參與觀察法和半結(jié)構(gòu)的深度訪談法開展資料收集工作。在參與觀察階段,主要對(duì)普通村民和村中的低保對(duì)象進(jìn)行走訪,了解他們的實(shí)際生活狀況和家庭經(jīng)濟(jì)狀況。在半結(jié)構(gòu)的深度訪談階段,訪談對(duì)象一部分是低保政策的執(zhí)行和監(jiān)督主體,包括區(qū)、鎮(zhèn)、村低保工作人員、扶貧辦公室工作人員以及村干部;另一部分則是低保政策的相關(guān)客體,包括低保對(duì)象、低保申請(qǐng)者以及普通村民。訪談對(duì)象會(huì)被詢問如下的開放式問題:“農(nóng)村低保對(duì)象的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定流程是怎樣的?”“您認(rèn)為農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策設(shè)計(jì)存在哪些問題?”“本村低保對(duì)象的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定流程是怎樣的?”“您認(rèn)為本村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策在執(zhí)行過程中存在哪些問題?”。對(duì)收集到的訪談資料進(jìn)行編碼,提取其中與低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)有關(guān)的現(xiàn)象,并按照主題加以分類,在多方印證的基礎(chǔ)上形成對(duì)事實(shí)的初步判斷。

低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,也是多元主體相互作用的過程。根據(jù)天津農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策設(shè)計(jì),低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)一般包括：申請(qǐng)與受理、家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查、民主評(píng)議、審核審批、公示以及動(dòng)態(tài)管理等6個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)扭曲的低保準(zhǔn)入環(huán)節(jié)

低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)首先需要村民提出低保申請(qǐng),但就3個(gè)村莊的低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)實(shí)踐來看,除N村村民能夠相對(duì)自由地申請(qǐng)低保,D村和X村皆在低保申請(qǐng)環(huán)節(jié)實(shí)行了不當(dāng)?shù)摹皽?zhǔn)入控制”,用提名制或分配制代替申請(qǐng)制,即由村代表或村委會(huì)直接提名低保對(duì)象或分配低保名額,在進(jìn)入受理環(huán)節(jié)前就排除了相當(dāng)一部分本具有低保申請(qǐng)資格的家庭,限制了村民平等的申請(qǐng)權(quán)利。3個(gè)村莊基于不同的人口情況、經(jīng)濟(jì)情況以及村莊內(nèi)部關(guān)系(見表1),形成了3個(gè)不同的鄉(xiāng)土場(chǎng)域,呈現(xiàn)出低保名額分配的3種模式。盡管這些模式不符合低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的規(guī)定程序,但卻貼合了每個(gè)村莊特有的鄉(xiāng)土邏輯。

表1 3個(gè)村莊基本情況

1.無競(jìng)爭模式。N村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),大部分村民從事工商業(yè)活動(dòng),人均收入水平較高,但村中仍有少部分以務(wù)農(nóng)為生的家庭以及因喪失勞動(dòng)能力而陷入貧困的家庭存在,這使得N村村民人均收入差距較大,貧富分化明顯,低保對(duì)象清晰。因而,在低保辦理過程中,經(jīng)濟(jì)條件明顯較差的家庭順理成章地成為了低保對(duì)象,而其他與之相比經(jīng)濟(jì)情況明顯良好的家庭,既在客觀上明顯不符合低保申請(qǐng)條件,又在主觀上不在乎低保帶來的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí),N村村民宗族意識(shí)強(qiáng)烈、較為團(tuán)結(jié),在鄉(xiāng)土場(chǎng)域中受“情理”約束的村民,并不純粹追求物質(zhì)利益,他們?cè)诓扇⌒袆?dòng)時(shí)會(huì)權(quán)衡人情、關(guān)系等“情理”因素,這也使得低保申請(qǐng)過程中的矛盾并不突出。在這種無競(jìng)爭模式下,N村中低保申請(qǐng)戶不多,競(jìng)爭并不激烈,因而低保名額無需村委會(huì)配置,村民可以自主申請(qǐng)。

2.派系競(jìng)爭模式。D村村民務(wù)農(nóng)收入穩(wěn)定且差距較小,務(wù)工收入不高且趨同，總體收入水平十分相近,貧富分化并不顯著。豐富的土地資源使D村消除了絕對(duì)貧困現(xiàn)象。但D村的相對(duì)貧困問題仍比較突出,年老失依、重癥殘疾的低收入人群比較多。除極少數(shù)貧困情況十分明顯的家庭外,低收入家庭之間以及低收入家庭與普通家庭之間的界限并不明確,他們皆認(rèn)為自己符合低保資格且看重低保帶來的經(jīng)濟(jì)收益,彼此間因爭奪低保名額形成了明顯的競(jìng)爭關(guān)系。近年來,因征地拆遷D村村集體收入不斐,村干部也能得到優(yōu)厚的物質(zhì)報(bào)酬,這使得D村村干部競(jìng)爭激烈。低保作為村民看重的經(jīng)濟(jì)利益成為了村干部競(jìng)選和派系競(jìng)爭時(shí)籠絡(luò)人心、獲取支持的一種政治資源,D村的派系競(jìng)爭關(guān)系加劇了低保名額分配的復(fù)雜性。

3.宗族競(jìng)爭模式。X村村民收入水平不高且差距不大,他們十分看重低保帶來的經(jīng)濟(jì)利益,因而村中低保名額競(jìng)爭十分激烈。X村是一個(gè)雜姓村莊,宗族斗爭嚴(yán)重,村民團(tuán)結(jié)度不高。低保作為一種公共資源,成為了每個(gè)宗族都爭相獲取的福利,這不僅是出于為家族成員爭取利益的考量,更是為了能彰顯家族在村內(nèi)的影響力。宗族間的斗爭影響了村莊的正常治理秩序,加劇了低保名額競(jìng)爭的激烈程度,X村村干部在低保名額配置過程中如果不能滿足某個(gè)宗族的要求,就會(huì)在后續(xù)工作中失去該宗族成員的支持與配合。在面對(duì)較大的內(nèi)部壓力且缺乏強(qiáng)有力的行政控制背景下,村干部為了減少村內(nèi)紛爭,平衡宗族關(guān)系,在低保名額配置過程中人為擴(kuò)大低保覆蓋面,保人而不保戶(見表2),甚至將不符合條件的村民納入了保障范圍,以保證村中每個(gè)家族皆有成員能夠享受低保救助。

表2 3個(gè)村莊低保戶類型 戶，%

資料來源:天津市民政局網(wǎng)站公布的低保名單(動(dòng)態(tài)更新至2018年2月)，天津市民政局http://www.tjmz.gov.cn/dgs/syd/xqq/8.htm.

(二)流于形式的監(jiān)督環(huán)節(jié)

民主評(píng)議、審核審批以及公示是國家對(duì)基層執(zhí)行者自由裁量權(quán)的監(jiān)督,體現(xiàn)了低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的程序公正。盡管從中央到地方均強(qiáng)調(diào)上述3個(gè)環(huán)節(jié)的重要意義和不可或缺性,但就D村和X村的實(shí)踐結(jié)果來看,部分不合規(guī)的低保對(duì)象幾盡暢通無阻地通過了民主評(píng)議、審核審批和公示?？梢?監(jiān)督環(huán)節(jié)的設(shè)置并未如預(yù)期那般體現(xiàn)程序正義,也未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

“每次就是讓我們?nèi)ラ_會(huì)(民主評(píng)議會(huì))，管一頓飯,再給50塊錢,會(huì)上就說說哪家家里困難呀,有的歲數(shù)大沒生活來源又有病是挺困難的,反正就是給我們介紹一下情況,介紹情況的時(shí)候有的說的挺詳細(xì)的,大家也都明白什么意思,就是評(píng)他嘛……”(X村某黨員)

隨著低保管理日趨規(guī)范和嚴(yán)格,X村低保對(duì)象評(píng)定所遵循的村莊邏輯逐步失效。“準(zhǔn)入控制”的放開使得村民重新獲得了申請(qǐng)低保的平等機(jī)會(huì),但X村村民彼此間收入狀況和家庭財(cái)產(chǎn)狀況趨同,又為低保對(duì)象的評(píng)定提出了新挑戰(zhàn)。原有的村莊邏輯失效,規(guī)范性程序在實(shí)施過程中又存在實(shí)際困難,X村的低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)陷入了另一種意義上的無序狀態(tài)。在對(duì)情理和法理進(jìn)行權(quán)衡后,低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策再一次出現(xiàn)了執(zhí)行變通。X村將政策文本中模糊的標(biāo)準(zhǔn)“清晰化”,以年齡大小和殘疾程度作為評(píng)定低保戶的重要依據(jù),而家庭經(jīng)濟(jì)狀況僅作參考。雖然這種標(biāo)準(zhǔn)十分刻板并不人性化,但與沒有標(biāo)準(zhǔn)或模糊的標(biāo)準(zhǔn)相比,還是得到了普通村民、村民代表以及低保申請(qǐng)者的認(rèn)可,進(jìn)而成為了民主評(píng)議中的“潛規(guī)則”。

“有時(shí)候會(huì)私底下說一說,但是誰也不會(huì)跑到村委或者上面那里去反映,一是為了不撕破臉,講面子,沒人愿意得罪人,以后萬一有點(diǎn)事情要去求人家,怎么辦呢?另一個(gè)我也確實(shí)不知道人家家里具體是什么情況,有什么病、家里有什么進(jìn)項(xiàng)(收入),除了鄰居住的近的,其他人肯定知道的不那么詳細(xì)?！?D村普通村民)

公示環(huán)節(jié)對(duì)暗箱操作造成了一定威脅,限制了村干部利益俘獲手段的施展。出于對(duì)既得利益的維護(hù),村干部具有了將政策變通執(zhí)行的動(dòng)機(jī),他們利用村民對(duì)低保評(píng)定結(jié)果的不知情,只公示部分符合資格的低保對(duì)象。而普通村民出于維系村莊內(nèi)部人際關(guān)系考慮,對(duì)村干部的違規(guī)行為采取“睜一只眼閉一只眼”的緘默態(tài)度,進(jìn)一步使公示環(huán)節(jié)流于形式。在審批審核環(huán)節(jié),程序規(guī)定區(qū)縣民政部門既要審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府上報(bào)的相關(guān)材料,還要按照不低于30%的比例對(duì)低保戶進(jìn)行入戶抽查。然而,入戶抽查工作的開展需要借助村委會(huì)的力量,難免會(huì)受其影響。同時(shí),由于入戶抽查只能了解低保家庭經(jīng)濟(jì)情況的表象,因而區(qū)縣民政部門也難以對(duì)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)工作實(shí)施有效監(jiān)督。綜上,可以發(fā)現(xiàn)在既定的政策設(shè)計(jì)中,區(qū)民政部門低保工作人員、鎮(zhèn)政府民政工作人員、村干部、村民代表、低保對(duì)象等多元主體共同構(gòu)成了一個(gè)“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”,村干部的行為會(huì)受到上級(jí)政府和村民的共同監(jiān)督,但實(shí)際操作過程中,村干部能憑借自身“上傳下達(dá)”的有利位置,阻塞了信息流通渠道,使得政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體不同程度地陷入了信息不對(duì)稱狀態(tài),最終導(dǎo)致區(qū)政府的審批權(quán)、鄉(xiāng)政府的審核權(quán)、普通村民與村代表的監(jiān)督權(quán)失靈。

(三)“進(jìn)退兩難”的管理環(huán)節(jié)

低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策明確規(guī)定要將符合救助條件的農(nóng)村貧困人口全部納入救助范圍,并保證救助對(duì)象有進(jìn)有出,即低保應(yīng)做到“應(yīng)保盡?！焙汀皠?dòng)態(tài)管理”。因此,低保對(duì)象的資格條件一旦確定就應(yīng)將符合條件的家庭納入保障范圍,并及時(shí)清退不再符合條件的家庭。然而,在實(shí)際執(zhí)行過程中,低保的動(dòng)態(tài)管理處于“進(jìn)退兩難”的狀態(tài)。

1.“應(yīng)保盡?！迸c“從嚴(yán)入?！?。近年來,中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大低保保障范圍具有十分重要的意義,因而提倡“應(yīng)保盡?！?。但地方在政策執(zhí)行過程中往往會(huì)有所變通,導(dǎo)致部分貧困家庭雖然具備申請(qǐng)資格但并一定能夠享受低保救助。

“低保發(fā)展到現(xiàn)在,基本上達(dá)到飽和了,需要納入保障范圍的貧困群體基本已經(jīng)全部納入,而且現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快,特別困難的非常少了,所以也沒有需要新納入的群體了?！?區(qū)扶貧辦工作人員)

“實(shí)際上只要給辦理,村里還是有人需要辦的。只是現(xiàn)在上邊審查特別嚴(yán),一項(xiàng)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)特別嚴(yán)格,其實(shí)就是不給辦了,而且這兩年我們村被納入了幫扶范圍,是要完成扶貧目標(biāo)的,肯定越來越好才行?！?N村村主任)

筆者在調(diào)研中了解到不少政府工作人員認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,需要納入保障范圍的貧困群體在逐漸減少,而且有需要的貧困群體基本上已經(jīng)全部納入保障范圍。事實(shí)上,并非所有村莊都實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。以N村為例,N村村干部和村民反映由于一系列幫扶行動(dòng)的開展,上級(jí)政府迫于完成扶貧目標(biāo)的壓力,對(duì)低保申請(qǐng)家庭的資格審核日趨嚴(yán)格。盡管村中仍有需要領(lǐng)取低保救助金的貧困家庭,但低保對(duì)象只減不增已是常態(tài)?？梢?在低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的實(shí)際執(zhí)行過程中,地方政府迫于政績壓力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要,會(huì)將低保“應(yīng)保盡?！钡膽?yīng)有之意扭曲為“從嚴(yán)入?！钡膰?yán)格控制。

2.僵化的低保退出機(jī)制。在治理資源匱乏和治理能力不足的情況下,X村村干部在執(zhí)行低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策時(shí),為了不得罪村民背后的宗族勢(shì)力,本著“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”和“多一事不如少一事”的原則,對(duì)村中低保家庭收入狀況和財(cái)產(chǎn)狀況的變動(dòng)“睜一只眼,閉一只眼”。而在治理資源相對(duì)豐富且村莊派系選舉競(jìng)爭激烈的D村,通過“派系支持”和“賄選民主”方式當(dāng)選的村干部為了獲得持續(xù)性的政治支持,成為了低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)不合規(guī)現(xiàn)象的“保護(hù)傘”,幫助資格不符的家庭躲過上級(jí)政府部門的監(jiān)督檢查,長期出現(xiàn)在低保名單中。同時(shí),由于金錢政治抬高了村莊選舉的經(jīng)濟(jì)門檻,由此渠道上位的村干部遵循贏利邏輯,傾向于采取成本最小的寡頭式治理方式[33],從個(gè)人利益出發(fā)變通地執(zhí)行目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策,選擇性地對(duì)低保對(duì)象予以清退。綜上,基層執(zhí)行者出于對(duì)自身利益的追求,變通地執(zhí)行目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策,導(dǎo)致“低保年年評(píng),低保對(duì)象不見動(dòng)”。

三、政策變通執(zhí)行的發(fā)生機(jī)制

農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的變通執(zhí)行引發(fā)了目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差問題,究其根本,政策的變通執(zhí)行是鄉(xiāng)土場(chǎng)域、福利治理和農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策三者相互作用的結(jié)果。一方面,低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)是福利治理的重要內(nèi)容,福利治理是影響低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的直接結(jié)構(gòu)因素;另一方面,鄉(xiāng)土場(chǎng)域通過形塑基層福利治理對(duì)農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響,因而是影響低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的間接結(jié)構(gòu)因素。關(guān)注鄉(xiāng)土場(chǎng)域、基層福利治理以及農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策三者之間的互動(dòng)可以揭示低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策變通執(zhí)行的深層機(jī)制。

當(dāng)現(xiàn)代福利治理嵌入到鄉(xiāng)土場(chǎng)域時(shí),鄉(xiāng)土場(chǎng)域中的各種資源、慣習(xí)、網(wǎng)絡(luò)必然會(huì)對(duì)基層福利治理產(chǎn)生影響,基層福利治理也會(huì)重塑鄉(xiāng)土場(chǎng)域中的社會(huì)關(guān)系和秩序。在這一互構(gòu)過程中,鄉(xiāng)土社會(huì)的“情理”公平理念扭曲了福利治理的“法理”公平理念,鄉(xiāng)土社會(huì)維護(hù)村莊秩序的目標(biāo)取代了福利治理保護(hù)貧困群體的目標(biāo),鄉(xiāng)土社會(huì)單向度、非對(duì)等的治理關(guān)系抑制了福利治理中的民主參與和良性互動(dòng),最終形成了一個(gè)鄉(xiāng)土福利治理場(chǎng)域。鄉(xiāng)土福利治理場(chǎng)域既是互構(gòu)的結(jié)果,又是低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策執(zhí)行的情境。低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策嵌入到鄉(xiāng)土福利治理場(chǎng)域中,村干部、低保利益相關(guān)者以及普通村民等不同類型的行動(dòng)者受到鄉(xiāng)村治理慣習(xí)的形塑,發(fā)展出了不同樣態(tài)的實(shí)踐活動(dòng),導(dǎo)致低保政策執(zhí)行發(fā)生變通,引發(fā)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。一方面,村干部或?yàn)榱司S護(hù)村莊秩序,或?yàn)榱双@得更多利益,在低保政策執(zhí)行中不同程度地抑制了低保利益相關(guān)者和普通村民對(duì)社會(huì)救助資源配置過程的民主參與；另一方面,低保利益相關(guān)者為得到低保資格或維持既得利益,也存在抑制村干部配置社會(huì)救助資源話語權(quán)的可能,不同主體之間“權(quán)力”的此消彼長,改變了福利治理場(chǎng)域中的治理關(guān)系,異化了福利治理的原初目標(biāo),同時(shí),各個(gè)行動(dòng)者對(duì)政策執(zhí)行樣態(tài)的默許和選擇性監(jiān)督則使得情理公平理念進(jìn)一步固化(見圖1)。

圖1 鄉(xiāng)土福利治理場(chǎng)域中的低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)

(一)情理公平與法理公平的碰撞

鄉(xiāng)土社會(huì)的“情理”治理理念是鄉(xiāng)土場(chǎng)域“差序格局”的體現(xiàn),在這一理念指導(dǎo)下,無論是村干部、低保相關(guān)主體還是普通村民,他們的行動(dòng)并不單純以理性邏輯為依歸,也不以物質(zhì)利益最大化為惟一行動(dòng)目標(biāo),他們還會(huì)綜合考量關(guān)系、人情、面子等情理因素[34]。正因如此,村干部既難以逾越“差序格局”中內(nèi)含的“情理”原則,又無法違背鄉(xiāng)土社會(huì)的“私”邏輯[35],導(dǎo)致低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策在基層執(zhí)行過程中喪失了規(guī)范效力,出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差問題?？梢?對(duì)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差原因的分析已經(jīng)不能只停留在政策執(zhí)行的微觀層面,止步于對(duì)基層執(zhí)行者行政能力和倫理道德的批判。實(shí)質(zhì)上,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到“情理”治理理念是當(dāng)前鄉(xiāng)土福利治理場(chǎng)域的特征之一,當(dāng)旨在維護(hù)法理公平的低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策嵌入其中時(shí),情理與法理的碰撞必然導(dǎo)致政策在基層執(zhí)行過程中走偏。

(二)保護(hù)性目標(biāo)與秩序性目標(biāo)的沖突

表面上看,鄉(xiāng)土社會(huì)依靠“差序格局”維持正常的人際交往關(guān)系。實(shí)質(zhì)上,“禮治”規(guī)則才是鄉(xiāng)土社會(huì)維持自身秩序的根本。因而,鄉(xiāng)土社會(huì)中的行動(dòng)者出于對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)和諧穩(wěn)定的追求,彼此間會(huì)力避沖突。具體來看,一方面,普通村民作為低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的監(jiān)督主體,為維護(hù)鄉(xiāng)土社會(huì)的正常秩序,采取彈性監(jiān)督方式,對(duì)村干部在目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中的不合規(guī)行為“睜一只眼,閉一只眼”;另一方面,干部在低保申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)實(shí)行了不當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入控制,以平衡派系斗爭,緩解宗族競(jìng)爭,維護(hù)村莊秩序。可見,盡管低保制度設(shè)計(jì)的原初目標(biāo)是對(duì)貧困群體實(shí)施救助,維護(hù)公民的社會(huì)權(quán)利,但在執(zhí)行過程中卻被異化為一種維護(hù)鄉(xiāng)土社會(huì)和諧的秩序性目標(biāo)。保護(hù)性目標(biāo)與秩序性目標(biāo)的沖突,導(dǎo)致低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策在基層被變通執(zhí)行,進(jìn)而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差問題出現(xiàn)。

(三)單向性、非對(duì)等的互動(dòng)關(guān)系

鄉(xiāng)土社會(huì)中的傳統(tǒng)權(quán)威仍發(fā)揮著重要作用,權(quán)利關(guān)系中“長老制”和“家長制”色彩濃厚[36]。在這一場(chǎng)域中,村干部與村民之間是一種自上而下、有求無應(yīng)的單向性、不對(duì)等關(guān)系。村干部在低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中基于自身權(quán)威地位,難以放低姿態(tài)與民眾進(jìn)行平等互動(dòng),忽略了貧困群體的低保訴求。同時(shí),為了追求自身利益的最大化,限制了村民對(duì)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程的參與,壓縮了民主政治發(fā)揮作用的空間,表現(xiàn)出了“家長制”作風(fēng)。非對(duì)等、單向性的溝通模式不僅造成貧困群體的救助需要遭到無視,降低了低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度,還將公民排除在民主政治話語體系之外,妨害了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),違背了低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策設(shè)置民主評(píng)議和公示環(huán)節(jié)的本意。

四、政策改進(jìn)與完善的路徑

社會(huì)政策與外部環(huán)境的契合程度影響著社會(huì)政策的效果。因而,社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)隨著外部環(huán)境的變化進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。對(duì)于低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策來說,一方面應(yīng)當(dāng)從政策本身入手,完善低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的政策設(shè)計(jì)；另一方面還應(yīng)著眼于農(nóng)村基層社會(huì)環(huán)境,建立村、鎮(zhèn)兩級(jí)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系,強(qiáng)化區(qū)級(jí)部門的監(jiān)督作用,促進(jìn)村民的民主參與。

(一)推動(dòng)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)程序走向法制化

低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)程序的法制化是監(jiān)督政策執(zhí)行者自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù),也是保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公平、提高瞄準(zhǔn)效率的有效保證。因此,國家和地方政府應(yīng)以《社會(huì)救助暫行辦法》為指引,積極推進(jìn)《社會(huì)救助法》立法進(jìn)程,促使低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)在申請(qǐng)程序、審查程序和反饋程序上實(shí)現(xiàn)法制公正。首先,在申請(qǐng)程序上,由于低保救助既是一種公民權(quán)利,也是國家應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。因而,法制化的申請(qǐng)程序不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體主動(dòng)提出申請(qǐng),還應(yīng)要求責(zé)任主體主動(dòng)執(zhí)行。其次,在審查程序上,我國農(nóng)村主要采用家計(jì)調(diào)查和民主評(píng)議方法篩選低保對(duì)象,并通過公示實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。因此,應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查低保申請(qǐng)者的收入情況和財(cái)產(chǎn)情況,并賦予這些機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)利,以形成權(quán)責(zé)匹配的工作體系,避免“責(zé)重權(quán)輕”現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí),還應(yīng)對(duì)低保公示制度的內(nèi)容、方式、范圍和時(shí)間做出具體規(guī)定。在反饋程序上,為維護(hù)低保申請(qǐng)者的受助權(quán)和知情權(quán),應(yīng)當(dāng)要求低保審核與審批機(jī)關(guān)無論批準(zhǔn)與否都要對(duì)低保申請(qǐng)者提出的申請(qǐng)及時(shí)予以反饋。

(二)明確低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中的權(quán)責(zé)歸屬

低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程實(shí)質(zhì)上是低保申請(qǐng)者、村委會(huì)、鎮(zhèn)政府以及區(qū)民政部門4個(gè)主體相互作用的過程。對(duì)于多元主體的權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行合理且清晰的界定,明確權(quán)責(zé)歸屬,是多元主體發(fā)揮其作用、產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)。(1)應(yīng)在明確申請(qǐng)者權(quán)利的同時(shí),強(qiáng)調(diào)其應(yīng)履行的義務(wù),在申請(qǐng)者的道德自覺和制度的有力約束下防止騙保、賴?，F(xiàn)象發(fā)生。(2)應(yīng)完善基層社會(huì)救助管理體系建設(shè)[37],構(gòu)建村、鎮(zhèn)兩級(jí)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系,強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府部門的監(jiān)督責(zé)任。首先,明確村民自治組織的獨(dú)立法律地位,強(qiáng)化其維護(hù)村民公共利益的法律職責(zé),以規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對(duì)村民自治組織的不當(dāng)干預(yù)。其次,明確鎮(zhèn)政府在低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中應(yīng)履行的監(jiān)督與管理責(zé)任,避免因職責(zé)界限模糊和“雙重?fù)?dān)責(zé)”導(dǎo)致政策執(zhí)行發(fā)生變通。再次,區(qū)級(jí)政府部門應(yīng)定期對(duì)基層低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)工作的開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時(shí)糾正政策執(zhí)行過程中的不合規(guī)行為。最后,應(yīng)強(qiáng)化村民的主體意識(shí),保障村民的參與權(quán),拓寬村民的參與渠道。

(三)加快推進(jìn)農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)信息化

瞄準(zhǔn)過程中出現(xiàn)的許多偏差是難以通過傳統(tǒng)方式予以解決的。一方面,傳統(tǒng)的家計(jì)調(diào)查或入戶抽查方式只能了解特定時(shí)間內(nèi)低保申請(qǐng)家庭的情況,無法對(duì)低保家庭的收入和資產(chǎn)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤,因而很容易導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差。同時(shí),低保家庭對(duì)隱性就業(yè)收入、臨時(shí)就業(yè)收入以及親屬之間財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與的隱瞞也會(huì)導(dǎo)致低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差[38]。另一方面,在行政成本相對(duì)固定的前提下,大規(guī)模、高精度的家計(jì)調(diào)查通常難以為繼,而且在農(nóng)村社會(huì)開展家計(jì)調(diào)查難免會(huì)受到人為干擾。因此,我國農(nóng)村地區(qū)亟待開展的一項(xiàng)工作就是加快推進(jìn)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)信息化,避免由信息不對(duì)稱或“人情社會(huì)”所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)[39],約束行政人員權(quán)力,全面提升低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的精度,節(jié)省人力財(cái)力。具體來看,一是實(shí)現(xiàn)低保救助信息系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng),形成上下互通、省際互聯(lián)的低保救助綜合管理網(wǎng)絡(luò)。二是建立健全低保對(duì)象的電子檔案,逐步實(shí)現(xiàn)低保網(wǎng)上審核審批,縮短辦理時(shí)限,降低行政成本。三是全面建立居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng),在政府部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享,以便動(dòng)態(tài)掌握救助申請(qǐng)家庭的真實(shí)情況。

五、結(jié) 語

農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差的直接原因在于政策執(zhí)行過程中的種種變通:(1)基于村莊邏輯和鄉(xiāng)土邏輯的準(zhǔn)入控制,一方面妨害了真正有需要的貧困群體申請(qǐng)并獲得社會(huì)救助的權(quán)利,另一方面則使民主評(píng)議、審核審批以及公示等維護(hù)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)程序公平公正的監(jiān)督環(huán)節(jié)流于形式。(2)村干部在政策執(zhí)行過程中“上傳下達(dá)”的重要位置,阻塞了信息流通渠道,導(dǎo)致村民、鎮(zhèn)政府以及區(qū)民政部門等主體處于信息不對(duì)稱狀態(tài),抑制了他們監(jiān)督作用的發(fā)揮。(3)地方官員迫于政績壓力收緊低保準(zhǔn)入口使得中央層面提倡的“應(yīng)保盡?！彪y以得到有效落實(shí),而村干部對(duì)個(gè)人利益的追求和村民“不得罪人”的邏輯又使得“應(yīng)退盡退”機(jī)制僵化,最終導(dǎo)致低保動(dòng)態(tài)管理陷入“進(jìn)退兩難”的困境。而低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策在執(zhí)行過程中所發(fā)生的種種變通,其背后的深層機(jī)制在于鄉(xiāng)土場(chǎng)域通過形塑福利治理,影響了低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的執(zhí)行過程與結(jié)果。低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策進(jìn)入到鄉(xiāng)土場(chǎng)域后,原有的法理公平理念被情理公平理念所取代,保護(hù)性治理目標(biāo)被異化為秩序性治理目標(biāo),單向度、非對(duì)等的治理關(guān)系抑制了原有的民主參與和良性互動(dòng),導(dǎo)致低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策被變通執(zhí)行,出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差問題。因此,農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策在改進(jìn)過程中應(yīng)從政策設(shè)計(jì)本身和政策與外部環(huán)境的適配性兩方面著手,在推進(jìn)低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)程序法制化的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確瞄準(zhǔn)過程中各主體的權(quán)責(zé)歸屬,同時(shí),要加快推進(jìn)農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)信息化進(jìn)程,將瞄準(zhǔn)偏差的技術(shù)治理作為未來政策完善的著力點(diǎn)。