康玲玲，程 復，王云璋

(1.黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003； 2.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

1 生產(chǎn)建設(shè)項目及其分類

為推動我國生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失治理，加強水土保持監(jiān)督管理工作，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，水利部聯(lián)合中國科學院、中國工程院于2005年7月至2007年5月開展了我國第一次水土流失與生態(tài)安全科學考察活動，并專門設(shè)置了開發(fā)建設(shè)項目水土流失科學考察組，以全面了解“十五”期間我國因開發(fā)建設(shè)活動導致的水土流失的分布、強度、危害和發(fā)展趨勢，分析其發(fā)生和加劇的原因，同時對開發(fā)建設(shè)項目水土流失的治理途徑、治理效果和防治新技術(shù)，以及新的治理技術(shù)與防治模式等進行總結(jié)，為國家宏觀決策提供技術(shù)支撐[1]。在此期間，根據(jù)項目組成、工程性質(zhì)與布置、開發(fā)利用方向、工程占地和擾動地表形式、施工工藝及所引發(fā)水土流失的數(shù)量、強度、形式、特點與危害，并為此而布設(shè)防治措施體系和關(guān)鍵措施類型差異等所謂“四個差異性”，以及類型之間差異最大、相同類型內(nèi)相似等原則，將“十五”期間全國開發(fā)建設(shè)項目劃分為公路、鐵路、管線、渠道堤防、輸變電、電力、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等12類。

《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)條文說明的“總則”中明確指出：建設(shè)或生產(chǎn)過程中可能引起水土流失的開發(fā)建設(shè)項目指公路、鐵路、機場、港口、碼頭、水工程、電力工程、通信工程、管道工程、國防工程、礦產(chǎn)和石油天然氣開采及冶煉、工廠建設(shè)、建材、城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)、地質(zhì)勘探、考古、灘涂開發(fā)、生態(tài)移民、荒地開發(fā)、林木采伐等項目。

2008年開始，水利部水土保持監(jiān)測中心組織水土保持、生態(tài)、經(jīng)濟等不同學科的專家開展了生產(chǎn)建設(shè)項目準入條件的研究。通過實地踏勘，召開座談會、分析會，收集了大量豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，結(jié)合國家未來發(fā)展趨勢，在2010年2月編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持準入條件研究》，該專著分類研究了公路、鐵路、涉水交通、機場、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)等16類生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持準入條件[2]。另外，從2004年開始由水利部網(wǎng)站發(fā)布的《中國水土保持公報》(2003年稱為《全國水土保持監(jiān)測公報》)中的“開發(fā)建設(shè)項目水土保持”，自2009年起改為“生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持”以后，就把“開發(fā)建設(shè)項目”改稱為“生產(chǎn)建設(shè)項目”。

為適應(yīng)新形勢下生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的需要，2009—2011年由水利部組織成立了編撰委員會，由中國水土保持學會水土保持規(guī)劃設(shè)計專業(yè)委員會牽頭，全國主要行業(yè)、高校和科研單位等49家水土保持方案編制、設(shè)計單位170余名專業(yè)人員參加，編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)計指南》。該專著指出：生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)在我國通常是指按固定資產(chǎn)投資管理形式進行投資并形成固定資產(chǎn)的全過程，新建項目一般經(jīng)歷建設(shè)準備、建設(shè)安裝、建成投產(chǎn)三個階段。建設(shè)項目可分為生產(chǎn)性建設(shè)項目和非生產(chǎn)性建設(shè)項目，前者是指固定資產(chǎn)的形成直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項目，如礦山、工業(yè)企業(yè)等；后者是指固定資產(chǎn)的形成直接服務(wù)于社會而不直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項目，如公路、水利工程、學校、醫(yī)院等[3]。同時，根據(jù)行業(yè)管理和建設(shè)生產(chǎn)特點，將我國生產(chǎn)建設(shè)項目劃歸為公路鐵路、涉水交通、機場、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)、移民等16類工程。

文獻[1—3]有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項目的概念與分類介紹，總體上差異不是很大，呈現(xiàn)出逐步系統(tǒng)、完善與細化的特點，這不僅與各類生產(chǎn)建設(shè)項目的特點及其水土流失防治的實際需要相符合，而且便于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的逐步推進，更有利于生產(chǎn)建設(shè)項目的行業(yè)管理與專業(yè)研究的深入開展。

2 “十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況

為全面了解“十五”之后全國審批各類生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量的基本情況，對“十一五”以來由水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量及其年代特征值進行了統(tǒng)計(表1)，同時給出了2001年以來水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量及其與“十五”期間平均每年審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目情況(圖1)。

表1 水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目及年代特征值統(tǒng)計

注：①表中逐年數(shù)據(jù)摘自中國水土保持公報；②“ 十五”期間平均每年審批項目系根據(jù)文獻[1]所列總數(shù)和2001—2005年統(tǒng)計資料推算獲得；③距平(%)為相對于近17年均值的變化百分率；④變化(%)為相對于“十五”期間年均項目的變化百分率；⑤“十三五” 頭兩年即為2016年和2017年，下同。

圖1 2001—2017年水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量

由表1和圖1并結(jié)合相關(guān)資料分析，對于近17年生產(chǎn)建設(shè)項目審批數(shù)量及其變化情況，大體可歸納為如下幾個特點：

(1)全國審批項目和各省(自治區(qū)、直轄市)審批項目的年代變化趨勢基本一致：①各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項目與多年(即近17年)均值相比，呈現(xiàn)出“十五”“十一五”期間偏少，“十二五”和“十三五”頭兩年偏多的趨勢。②各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項目與“十五”期間相比較，明顯呈現(xiàn)出隨年代不斷遞增的特點，如 “十一五”增多近5成，“十二五”增多9成以上，而到 “十三五”頭兩年則增多1倍左右。

(2)近17年間水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目，2006、2005和2014年比較多，分別達到433、394和298個；2001、2017和2002年比較少，分別為53、53和84個，并呈現(xiàn)出前期(“十五”期間)、后期(“十三五”頭兩年)偏少，中期(即“十一五”“十二五”期間)偏多的特點。

至于水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目總體呈現(xiàn)出“十五”前三年和“十三五”頭兩年明顯偏少，筆者分析有如下原因：

(1)“十五”頭三年偏少，可能與生產(chǎn)建設(shè)項目立項、建設(shè)尚處于初始階段，相對數(shù)量比較少，同時與當時水土保持法律法規(guī)的宣傳貫徹力度偏小和水行政主管部門監(jiān)管乏力，以及建設(shè)單位對于編報水土保持方案和實施水土保持措施的自覺性相對比較差等因素有一定關(guān)系。

(2) “十三五”頭兩年明顯偏少，應(yīng)該與下列因素有主要關(guān)系：①簡政放權(quán)。為落實國務(wù)院深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革精神，水利部于2016年9月2日下發(fā)《水利部關(guān)于部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限的通知》(水?！?016〕310號)規(guī)定“原應(yīng)由水利部審批水土保持方案和水土保持設(shè)施驗收的生產(chǎn)建設(shè)項目中，除國務(wù)院審批(核準、備案)項目、跨省(區(qū)、市)項目和水利項目外，其他生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案和水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限下放至省級水行政主管部門”，這也是“十三五”頭兩年各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)目并未減少的原因之一。②我國交通、鐵路(含高鐵)、水利水電、飛機場、輸油(氣)、港口碼頭、大型采礦、電力工程等方面的大型生產(chǎn)建設(shè)項目在“十三五”之前已完成相當數(shù)量的審批與建設(shè)，同時隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施與推進，很多大型企業(yè)走出去到國外投資建設(shè)，必然會使得在國內(nèi)審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目相對減少。

3 “十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況

為全面了解“十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況，依據(jù)水利部發(fā)布的水土保持公報和相關(guān)部門統(tǒng)計資料，對2006年至2017年間水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量及變化進行了統(tǒng)計分析。將總計2 980個大型生產(chǎn)建設(shè)項目分為14類進行統(tǒng)計，結(jié)果有交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機場、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項目(包括稀土礦、林漿紙及紙業(yè)、煤制氣、煤制油、煤制聚烯烴、航運、房地產(chǎn)、水泥廠、農(nóng)發(fā)、搬遷、天文望遠鏡、校園建設(shè)、制造、核燃料、試驗場、車輛、電動車、汽車基地、生態(tài)修復、電子等)。同時，統(tǒng)計了各類大型生產(chǎn)建設(shè)項目的年代特征值(年均項目數(shù))及其較“十五”期間的變化(見表2)。

表2 水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目年代特征值 個

由表2結(jié)合逐年生產(chǎn)建設(shè)項目統(tǒng)計資料分析，對于“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化的特點與原因，大體可獲得以下主要結(jié)論與認識：

與文獻[1]統(tǒng)計給出的12類生產(chǎn)建設(shè)項目(見文獻[1]中表2.5“十五”期間全國開發(fā)建設(shè)項目統(tǒng)計表)相比，除公路(即表2中的交通項目)、水利水電(表2中的水電及包括文獻[1]渠道堤防工程的水利項目)、采礦(表2中的煤礦與金屬礦項目)、管線(表2中的石油天然氣項目)等生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量有所增加，排名基本相當外，其余項目主要變化及其原因如下：①“十五”期間位居第一的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，后退到第13位，這可能與前期大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)已基本告一段落，“十一五”以來重點開展如地鐵、城際軌道等升級建設(shè)，以及部分建設(shè)項目審批被列入省(自治區(qū)、直轄市)審批有關(guān)。②“十五”期間位居第9的農(nóng)林開發(fā)工程明顯減少，尚未達到構(gòu)成一類標準，包含于“其他類”之中，應(yīng)該與大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)引起較嚴重水土流失，并對環(huán)境造成惡劣影響被有所限制或中小規(guī)模項目轉(zhuǎn)由省(自治區(qū)、直轄市)審批存在一定關(guān)系。③“十五”期間位居第12的鐵路工程顯著增多，由“十五”期間平均每年審批12.2個到近期(即2006—2017年)增加到28.1個，尤其“十一五”“十二五”期間分別較“十五”期間增多168.9%和149.2%，特別是2010、2011和2014年分別達到62、46和45個，無疑是我國大規(guī)模鐵路(包括高鐵)建設(shè)所致。④水利部審批的大型電力項目位居前茅(“十五”期間每年平均審批76.4個，近期45.7個)，除2013年由于某些限制放開后增至77個外，其余總體呈逐步減少趨勢。究其原因，除前期火力發(fā)電裝機容量基本飽和外，主要與為確保實現(xiàn)各個時期節(jié)能減排約束性目標、提高產(chǎn)業(yè)準入門檻，實施“上大壓小”(淘汰技術(shù)落后、效率低、資源浪費和污染嚴重的小機組)與節(jié)能減排重點工程，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，合理控制能源消費總量和污染物排放增量，以及改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整能源使用結(jié)構(gòu)，控制增量和優(yōu)化存量，并建立產(chǎn)能過剩風險預(yù)警機制和推遲產(chǎn)能過剩的省份審批、新建火力發(fā)電廠等政策有直接關(guān)系。⑤“十五”期間平均每年審批機場項目僅0.2個，在文獻[1]中并沒有機場項目，而近期平均每年增加到10.3個，尤其“十二五”期間平均每年達16個，特別是2013、2014和2012年分別達到25、16和15個，可見在此期間我國機場建設(shè)達到了高潮。

總之，生產(chǎn)建設(shè)項目審批數(shù)量的變化，不僅反映了我國基本建設(shè)快速推進，社會進步和國民經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展，而且體現(xiàn)我國不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，增強可持續(xù)發(fā)展的能力，同時也說明生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作在穩(wěn)步前進。

4 結(jié) 語

(1)在系統(tǒng)介紹開發(fā)建設(shè)項目演變到生產(chǎn)建設(shè)項目的過程及其項目分類情況的基礎(chǔ)上，以全國各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目和水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目基本資料為依據(jù)，以“十五”期間相應(yīng)數(shù)據(jù)為對照，深入分析了“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況。

(2)以“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目為依據(jù)，以累計達到14個項目為標準對2 980個生產(chǎn)建設(shè)項目進行分類，歸納為交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機場、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項目等14類，并探討了“十一五”以來部分生產(chǎn)建設(shè)項目的變化特點及其原因。

(3)生產(chǎn)建設(shè)項目分類不僅具有很強的專業(yè)性，而且與國家各個時期產(chǎn)業(yè)政策和準入條件，以及行業(yè)管理、資料統(tǒng)計等諸多方面存在密切關(guān)系，本文僅依據(jù)水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目統(tǒng)計資料分成14類，同時對于“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目變化及其原因的分析也較為膚淺，這些都有待于下一步進行深入研究。