郭秀國(guó)

引言

內(nèi)部控制是高校財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，它與高校的運(yùn)營(yíng)過(guò)程相結(jié)合，監(jiān)控著各個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在預(yù)案之中并及時(shí)糾正偏差，將資金投入風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽期，是高校財(cái)務(wù)防控管理的有效手段。近年來(lái)，高校招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得高等院校在資金的運(yùn)用上除了教學(xué)、日常運(yùn)行等，還涉及到對(duì)外投資、校企合作等業(yè)務(wù)，資金運(yùn)行的多元化使高校財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制亟待建立健全。

一、內(nèi)部控制的內(nèi)涵及作用

內(nèi)部控制主要是指“內(nèi)部”與“控制”兩個(gè)內(nèi)容?！皟?nèi)部”強(qiáng)調(diào)了對(duì)行為人的控制，即包括涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理的所有人員，并指出了行為范疇，即內(nèi)部運(yùn)行的制度與活動(dòng)等，而非與財(cái)務(wù)無(wú)關(guān)的監(jiān)管制度與活動(dòng)。雖然控制制度與活動(dòng)在財(cái)務(wù)內(nèi)部運(yùn)行，但也與外部的有關(guān)方面緊密相連，如經(jīng)濟(jì)投資人、供應(yīng)商、下游代理等。對(duì)此，有效的內(nèi)部控制不僅可以規(guī)范財(cái)務(wù)管理者的自身行為，也可以優(yōu)化高校與外部相關(guān)方面的聯(lián)系，間接為高校帶來(lái)效益。“控制”則是確保對(duì)象不會(huì)超出規(guī)定范圍，或者按照控制者的意愿進(jìn)行活動(dòng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是監(jiān)督管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證它們按照計(jì)劃并糾正有偏差的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)高等院校作為公益性事業(yè)單位，沒(méi)有公共權(quán)力的存在，由國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立，財(cái)政撥款為主。在最新頒布的內(nèi)部控制規(guī)范條例中明確指出：為了加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，需要通過(guò)制定規(guī)范化內(nèi)部控制制度，完善措施部署、嚴(yán)格執(zhí)行詳細(xì)程序等對(duì)高校涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控與防范。高校財(cái)務(wù)內(nèi)部管控人員也要按照國(guó)家法律法規(guī)與財(cái)務(wù)管理章程，秉承勤儉辦學(xué)的指導(dǎo)方針，合理兼顧高校發(fā)展所需的資金融通與來(lái)源關(guān)系、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益關(guān)系、國(guó)家與學(xué)校以及第三方利益關(guān)系，在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中順利完成概預(yù)算的方案編制，有效控制并執(zhí)行，準(zhǔn)確編制財(cái)務(wù)決算，出具真實(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)告，依法開(kāi)源節(jié)流。建立健全高校經(jīng)濟(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)體系，合理配置并利用資源，防止資產(chǎn)流失，提高資金利用效益，達(dá)到健康有序發(fā)展的目標(biāo)。

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.認(rèn)識(shí)不到位，基礎(chǔ)薄弱。高等院校一般實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式，資金的融入與支出全部納入到學(xué)校預(yù)算統(tǒng)一管理。然而仍然有部分地方高校在沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，思想上覺(jué)得按照預(yù)算執(zhí)行即可，沒(méi)有重視內(nèi)部財(cái)務(wù)控制，甚至片面地認(rèn)為執(zhí)行預(yù)算便是內(nèi)部財(cái)務(wù)控制。對(duì)此，這些高校都沒(méi)有主動(dòng)建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系或者直接照搬主管部門(mén)的財(cái)務(wù)管理辦法作為本校的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度。部分高校即使建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但仍然存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，并沒(méi)有把整個(gè)財(cái)務(wù)內(nèi)控流程與會(huì)計(jì)工作環(huán)境相匹配，所以在實(shí)際工作中極易出現(xiàn)以下難題：經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)崗位設(shè)置不科學(xué)，存在一人多崗，不相容崗位不能有效分離；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)崗位職責(zé)不明確，會(huì)計(jì)人員擔(dān)任多職，不符合會(huì)計(jì)牽制制度；財(cái)務(wù)工作沒(méi)有遵守基本的回避制度與稽核制度，削弱了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算職能；高校會(huì)計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定性差等，這些都是由于對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足造成的。

2.機(jī)制不完善，監(jiān)督不力。在執(zhí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度時(shí)存在貫徹不到位、監(jiān)督不力等現(xiàn)象，稽核的范圍受到限制，以偏概全、以點(diǎn)帶面的問(wèn)題較為嚴(yán)重。比如地方高校雖然基本遵循了國(guó)家與地方相關(guān)規(guī)定執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度，但尚未將其制度化，致使工作人員的執(zhí)行力不高，加之對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度實(shí)施的相應(yīng)部門(mén)無(wú)檢查、無(wú)考核，削弱了相關(guān)部門(mén)和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的自覺(jué)性。并且，內(nèi)部控制機(jī)制的不健全、工作缺乏秩序造成的假賬泛濫、信息失真等問(wèn)題，還有一些重要空白憑證保管使用制度以及會(huì)計(jì)人員的“內(nèi)部牽扯”等制度無(wú)法得到有效落實(shí)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的主要職責(zé)便是實(shí)時(shí)監(jiān)控高校資金的應(yīng)用情況，在出現(xiàn)偏差時(shí)采取措施改進(jìn)，確保財(cái)務(wù)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。目前很多高校已經(jīng)建立了較為完整的內(nèi)控制度體系，但從實(shí)際效果來(lái)看，還是表現(xiàn)出制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位的情況，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏財(cái)經(jīng)知識(shí)、法律法規(guī)認(rèn)識(shí)，不理解建立內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度的重要性，從而造成內(nèi)部控制的空洞，實(shí)施效果大打折扣。從普通職工層面來(lái)看，部分教學(xué)科研人員在面對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)抵觸情緒，主觀意識(shí)上認(rèn)為制度的執(zhí)行影響了教科研工作的進(jìn)展。比如教職工在報(bào)銷時(shí)會(huì)受到報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)、辦理程序等約束，出現(xiàn)大額支出還可能受到授權(quán)審批制度的約束與監(jiān)督。從領(lǐng)導(dǎo)層面來(lái)看，高校管理者在處理突發(fā)事件與財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度所發(fā)生的矛盾時(shí)，很容易忽視制度的約束性而作出主觀決定，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行授權(quán)審批制度。

3.二級(jí)財(cái)務(wù)管理缺乏效率。當(dāng)前很多高校還在采用二級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，把財(cái)權(quán)放置到各二級(jí)部門(mén)，這種分權(quán)管理一方面能夠使得決策領(lǐng)導(dǎo)更接近基層，有利于提升決策質(zhì)量，調(diào)動(dòng)更多的人員參與決策。但另一方面，這種模式的弊端也較為明顯，即二級(jí)部門(mén)可能會(huì)受利益的驅(qū)使?fàn)奚鼘W(xué)校的整體利益，并且二級(jí)部門(mén)往往缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，使得內(nèi)部控制缺乏效率。

4.崗位設(shè)置不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)高等院校由于受人員編制等影響，不少院校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理部門(mén)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立，就是設(shè)立了相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)，人員配備也不到位，一人身兼多職；另外不少院校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)集中的部門(mén)，大多都是“一把手”分管。由此可見(jiàn)，各高校在崗位設(shè)置上具有制約不足的特征。崗位設(shè)置不合理，職能作用劃分不明確，導(dǎo)致部分關(guān)鍵崗位的控制與監(jiān)督功能缺失，出現(xiàn)控制風(fēng)險(xiǎn)。一人多崗的兼職現(xiàn)象，記賬人員、保管人員、業(yè)務(wù)決策人員以及經(jīng)辦人員之間的分離制約關(guān)系不顯著，存在出納兼復(fù)核、采購(gòu)兼保管的現(xiàn)象，極易引發(fā)管理漏洞。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)、職責(zé)分配不合理等導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。造成這個(gè)現(xiàn)象的原因主要是一些高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)人員少，在日益繁雜的業(yè)務(wù)條件下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一人多崗的問(wèn)題。另外則是財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏自主權(quán)，人事部門(mén)又對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的要求不熟悉，往往都是按照以往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行安排。

三、解決財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題的有效途徑

1.強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)。內(nèi)控意識(shí)的提升是落實(shí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的根本。一些高校從整體上來(lái)看表現(xiàn)的較為松散，缺乏內(nèi)部控制理念。還有一些高校領(lǐng)導(dǎo)和職工認(rèn)為內(nèi)部控制與自己無(wú)關(guān)。對(duì)此，要避免內(nèi)控走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，就要更加重視內(nèi)部控制管理，將其作為財(cái)務(wù)工作病態(tài)的免疫系統(tǒng)，不斷規(guī)范行為，加大內(nèi)部控制力度。作為高校財(cái)務(wù)管理人員，必須樹(shù)立內(nèi)控理念與管理意識(shí)，嚴(yán)格按照各項(xiàng)制度的規(guī)定執(zhí)行。財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人是財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性、完整性、有效性、科學(xué)性。從領(lǐng)導(dǎo)層面來(lái)講，應(yīng)當(dāng)帶頭抓好內(nèi)部控制，支持財(cái)務(wù)人員實(shí)施內(nèi)部控制，協(xié)調(diào)教職工遵守內(nèi)部控制的制度與規(guī)程。各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的內(nèi)控負(fù)責(zé)，樹(shù)立內(nèi)部制度人人有責(zé)、從我做起的思想。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員要增強(qiáng)法律意識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)上級(jí)有關(guān)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的文件，這是基本的職業(yè)素養(yǎng)。要防止無(wú)原則、唯命是從的現(xiàn)象，堅(jiān)持以人為本的理念，以標(biāo)準(zhǔn)制度為依據(jù)，公事公辦，不徇私情，將財(cái)務(wù)審核機(jī)制貫穿到每個(gè)業(yè)務(wù)工作中，確保國(guó)家法律與監(jiān)管規(guī)章的貫徹與執(zhí)行，保證資金風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，發(fā)揮戰(zhàn)略目標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)效益作用。時(shí)刻做到查錯(cuò)防弊、漏洞檢查、隱患消除，維護(hù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的正常秩序。要落實(shí)各項(xiàng)管理制度，提升人員素質(zhì)，積極培養(yǎng)愛(ài)崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)的管理隊(duì)伍，大興求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，讓全體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員全神貫注地投入到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作中來(lái)。

2.科學(xué)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。合理的組織機(jī)構(gòu)能夠?yàn)楦咝５呢?cái)務(wù)內(nèi)部控制工作提供更多的生存與發(fā)展空間，是實(shí)施內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)。高校要精準(zhǔn)定位，綜合分析，科學(xué)預(yù)測(cè)，按照高校章程明確劃分好內(nèi)部各層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制等，崗位的設(shè)置、制度的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵循精簡(jiǎn)、透明、制衡的原則。高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的涉及面較廣，各部門(mén)、各崗位都存在業(yè)務(wù)、職能相互交叉的部分，對(duì)此，要重新定責(zé)，清晰界定各部門(mén)的權(quán)利。在部門(mén)調(diào)整的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)影響到原有群體的既得利益，將給內(nèi)部控制體系的建設(shè)與完善帶來(lái)阻力。各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)必須加以重視，從制度上明確負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制制度的領(lǐng)導(dǎo)，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，為高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理提供組織保障。

3.預(yù)算管理精細(xì)化。首要任務(wù)是保證預(yù)算管理工作的精細(xì)化。高校要充分認(rèn)識(shí)到自身的發(fā)展?fàn)顩r以及現(xiàn)有資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各項(xiàng)預(yù)算收入，細(xì)化預(yù)算支出。劃分好經(jīng)常性支出與發(fā)展性支出的范疇。采用零基預(yù)算、彈性預(yù)算的模式對(duì)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行預(yù)算編制，以此作為收支控制的重要依據(jù)。其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，重點(diǎn)監(jiān)控財(cái)務(wù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，嚴(yán)格各部門(mén)的資金流動(dòng)，在預(yù)算范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。加強(qiáng)預(yù)算審批，分析差異與不足，積極整改。

四、結(jié)論

在實(shí)踐中要發(fā)揮內(nèi)部控制的有效性，關(guān)鍵就在于結(jié)合高校自身的實(shí)際情況和特點(diǎn)制定控制程序與方案。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員要深入分析財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題與不足，基于整體性、科學(xué)性的角度提出完善控制意見(jiàn)，對(duì)高校內(nèi)部控制的整體框架構(gòu)建提出指導(dǎo)。