【摘 要】 本文通過梳理我國(guó)城市低保制度的產(chǎn)生與發(fā)展，指出我國(guó)目前城市“維生型”低保制度的缺陷，包括政策設(shè)計(jì)缺陷、管理體制不合理，提出我國(guó)應(yīng)由“維生型”低保向“發(fā)展型”低保制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并提出了建構(gòu)“發(fā)展型”低保制度的路徑建議：堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)原則、政府市場(chǎng)社會(huì)三者協(xié)同參與等。

【關(guān)鍵詞】 維生型低保 發(fā)展型低保 低保制度

1.我國(guó)低保制度的產(chǎn)生與發(fā)展

20世紀(jì)90年代末，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革引起城市勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生巨大變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性失業(yè)問題暴露出來。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革造成的社會(huì)沖擊，有效地保障居民的基本生活，國(guó)家決定在城市建立最低生活保障制度：

第一階段（1993年6月至1997年8月）：試點(diǎn)階段。1993年6月1日，上海市率先開始實(shí)施最低生活保障制度。到1995年4月，廈門、青島、大連、福州、廣州、無錫等6個(gè)城市建立了城市最低生活保障制度。截止到1997年8月，全國(guó)建立城市低保制度的城市數(shù)量已達(dá)到206個(gè)，占當(dāng)時(shí)全國(guó)建制省市的1/3。

第二階段（1997年8月至1999年底）：普及階段。1997年9月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》[1]，該通知明確提出在1999年年底之前，全國(guó)所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn)都要建立低保制度。1999年9月28日，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》[2]，該條例的頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)城市低保制度走上法制化的軌道。

第三階段（1999年年底至今）：擴(kuò)面階段。2001年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》[3]，明確提出要盡快把符合條件的城鎮(zhèn)貧困居民納入最低生活保障范圍。從2004年開始，我國(guó)政府在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，不斷提高低保的管理水平，重點(diǎn)完善各項(xiàng)配套措施，使得城市低保在執(zhí)行環(huán)節(jié)和操作的規(guī)范性方面有了明顯改善。

2.問題的提出

進(jìn)過二十多年的發(fā)展，以最低生活保障制度為核心的新型社會(huì)救助體系初步形成。與此同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的低收入國(guó)家成功跨入中等收入國(guó)家之列。當(dāng)改革向著更高階段邁進(jìn)時(shí)，轉(zhuǎn)型期積累的矛盾與沖突、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)問題集中爆發(fā)，強(qiáng)烈地沖擊著我國(guó)已有的制度體系，改革的推進(jìn)舉步維艱。

在城市低保制度變遷的歷史中，低保最開始是作為國(guó)企改革的配套和利益受損群體的補(bǔ)償，之后在政策實(shí)踐中出現(xiàn)了制度異化和功能錯(cuò)位，甚至相互攀比。

經(jīng)過近20年低保制度的發(fā)展和推廣，目前我國(guó)城市低保制度體現(xiàn)出強(qiáng)烈的維生型救助特征： 首先，這是一種重生活保障輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展的救助，體現(xiàn)出維持生計(jì)的導(dǎo)向而非發(fā)展導(dǎo)向;其次，重視居民當(dāng)前基本生活需求的滿足而忽略了公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn);再次，這是一種消耗式而非投資型的救助，因而會(huì)對(duì)財(cái)政支出造成巨大壓力?？傮w而言，維生型救助無法應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)利進(jìn)步、社會(huì)心理以及時(shí)代需求的救助新情勢(shì)。

3.“維生型”城市低保制度的發(fā)展困境

3.1低保制度政策設(shè)計(jì)中的缺陷。首先，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法有待改進(jìn)?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》并沒有明確規(guī)定各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的具體方法，所以各地低保標(biāo)準(zhǔn)確定的方法不盡相同。由于標(biāo)準(zhǔn)制定沒有相關(guān)的指導(dǎo)規(guī)章，目前制定比較隨意并且偏低?，F(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足低保戶的生存需要，保障范圍過于狹窄，與最低工資標(biāo)準(zhǔn)差距不大，不利于激勵(lì)低保戶的再就業(yè)。其次，城市低保制度救助責(zé)任不明晰。城市低保救助在中央和地方政府間的責(zé)任也沒有完全理順，特別是財(cái)政分擔(dān)比例，中央政府需要承擔(dān)更多責(zé)任以進(jìn)一步為地方政府減負(fù)，地方政府才能將精力放在提高低保管理效能上。

3.2低保制度管理體制不合理。首先，低保制度在運(yùn)作過程中存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象：中央和地方政府的信息不對(duì)稱將影響中央低保決策的科學(xué)性，導(dǎo)致決策失誤和資源浪費(fèi);地方政府與代理機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱使得地方政府無法真正監(jiān)管代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行過程，造成監(jiān)管空白和執(zhí)行不力。其次，低保制度執(zhí)行程序不規(guī)范。在資格審查中，經(jīng)常存在低保申請(qǐng)人和所在單位不配合或弄虛作假等問題，政府機(jī)構(gòu)及其委托人目前還缺乏有效手段進(jìn)行干預(yù)和制止。低保制度在操作過程中還存在較多的搭便車現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)，使其功能大打折扣。

4.發(fā)展型城市低保的構(gòu)建路徑分析

4.1堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)原則。低保制度的演化一定要尊重規(guī)律，無論任何時(shí)候都不能頭腦發(fā)熱，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)、托底線”，應(yīng)當(dāng)是一條始終堅(jiān)持的制度紅線。低保待遇需要和最低工資標(biāo)準(zhǔn)有效銜接，體現(xiàn)勞動(dòng)與不勞動(dòng)的區(qū)別，避免“養(yǎng)懶漢”;需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是“相對(duì)的低標(biāo)準(zhǔn)”而非缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整的“絕對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)現(xiàn)低保政策托底功能。

4.2政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同參與。當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域參與主體相對(duì)單一，既有越位也有缺位，需要查漏補(bǔ)缺。通過體制機(jī)制改革，政府減負(fù)放權(quán)不是為了卸責(zé)和甩包袱，而是發(fā)揮各參與主體的比較優(yōu)勢(shì)，降低制度性交易成本。一方面，政府讓位于市場(chǎng)和社會(huì)，可以緩解新常態(tài)下的財(cái)政壓力，同時(shí)可以減輕自身的輿論壓力，政府職能真正回歸“兜底”本位;另一方面，社會(huì)組織要更好地參與其中，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的空間。

【注 釋】

[1] 國(guó)務(wù)院.《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》.1997

[2] 國(guó)務(wù)院.《城市居民最低生活保障條例》.1999

[3] 國(guó)務(wù)院.《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》.2001

【參考文獻(xiàn)】

[1] 朱旭峰，趙慧.政府間關(guān)系視角下的社會(huì)政策擴(kuò)散——以城市低保制度為例[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（08）：95-116+206.

[2] 陳水生.中國(guó)城市低保制度的發(fā)展困境與轉(zhuǎn)型研究[J].社會(huì)科學(xué)，2014（10）：63-71.

[3] 文雯.中國(guó)城市低保制度的減貧與再分配效應(yīng)研究[D].南開大學(xué)，2013.

[4] 張翼.中國(guó)城市居民最低生活保障制度的完善[D].華中科技大學(xué)，2012.

作者簡(jiǎn)介：呂心琪（1995—），女，漢族，四川成都人，管理學(xué)碩士，單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)