摘 要 2011年我國(guó)出臺(tái)了新修訂過(guò)的《道路交通安全法》（下文簡(jiǎn)稱“道交法”），對(duì)于飲酒駕車問(wèn)題通過(guò)新修改的第九十一條進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整。但通過(guò)其與同類行政違法行為的處罰層級(jí)對(duì)比作為邏輯起點(diǎn)，運(yùn)用大量數(shù)據(jù)深入分析飲酒駕車問(wèn)題的社會(huì)背景以及第九十一條的立法背景，從而得出有必要降低飲酒駕車行為的處罰層級(jí)（行政管理領(lǐng)域）的結(jié)論；但降低處罰層級(jí)并不意味著放寬管理力度，其實(shí)質(zhì)是為了更好的實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)及保障人權(quán)的目的并且又不失管理效果，因此提出降低處罰層級(jí)的理論依據(jù)及替代性解決思路，即建構(gòu)更為完善的，有關(guān)飲酒駕車管理的體系。如此的調(diào)整或許更能符合行政處罰體系，也能達(dá)到更好的規(guī)制效果并兼顧保障人權(quán)的基本法治精神。

關(guān)鍵詞 飲酒駕車 處罰層級(jí) 罰責(zé)一致 管理效益

作者簡(jiǎn)介：王嘉文，中國(guó)人民公安大學(xué)，碩士，研究方向：警察法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.022

一、問(wèn)題的引出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)機(jī)動(dòng)車保有量也逐年提升；截至2017年底，中國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.10億輛，其中汽車2.17億輛；如此龐大的群體在有限的公路上行進(jìn)自然也增加了道路上風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率。所謂“上路三分險(xiǎn)”，道路安全始終是國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定無(wú)法避開(kāi)的問(wèn)題，并且發(fā)生道路交通安全事故的不確定性常常隨著多種不確定元素的增加不斷加大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，而酒駕問(wèn)題則無(wú)疑是增加風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)最重要、最核心的因素之一。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的事故調(diào)查顯示，大約50%-60%的交通事故與酒后駕駛有關(guān)。酒后駕駛已經(jīng)被世界衛(wèi)生組織列為車禍致死的首要原因。專家的統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明：在每個(gè)人的一生中卷入與喝酒有關(guān)的交通事故的可能性為30%。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，飲酒駕車問(wèn)題對(duì)于道路交通安全的影響可見(jiàn)一斑。因此，新出臺(tái)的道交法也對(duì)飲酒駕車問(wèn)題做出了更為詳盡的規(guī)定，欲通過(guò)法律的手段強(qiáng)化對(duì)飲酒駕車這一違法行為的調(diào)整從而能夠更好的營(yíng)造穩(wěn)定安全的道路運(yùn)行環(huán)境。但眾所周知，對(duì)于社會(huì)某一問(wèn)題的規(guī)范，是需要各方面力量的多重作用，方能達(dá)到更為全面和合理的社會(huì)效果。在多方作用的力量之中，法律無(wú)疑是必不可缺少的一環(huán)，但卻并不一定是最核心的一環(huán)，法律具有謙抑性和最終保障性，它對(duì)于規(guī)范的實(shí)施是具有濃厚的保障性色彩。所謂法律不是萬(wàn)能的，因此當(dāng)法律涉入某一領(lǐng)域?qū)δ骋环N社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范時(shí)，我們就有必要去考慮法律是否需要做出某些調(diào)整，調(diào)整的力度是否合法合理，法律一旦實(shí)施會(huì)不會(huì)對(duì)憲法所規(guī)定的人權(quán)進(jìn)行侵犯。

筆者通過(guò)對(duì)新出臺(tái)的道交法第九十一條相關(guān)內(nèi)容中處罰問(wèn)題的分析以及和治安管理處罰法中相類似法條即妨害公共安全相關(guān)法條相對(duì)比，發(fā)現(xiàn)第九十一條的處罰程度與同類違法行為中處罰力度的層級(jí)相比呈現(xiàn)斷層式差異，這很可能會(huì)逾越了罰責(zé)一致的行政法精神，甚至可能會(huì)侵犯人權(quán)，違背法律精神，所以以此為起點(diǎn)作出了相關(guān)的深入研究。

二、問(wèn)題的初探

新道交法第九十一條規(guī)定 “飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處暫扣6個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處1000元以上2000元以下罰款。因飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車被處罰，再次飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處10日以下拘留，并處1000元以上2000元以下罰款，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證。

飲酒后駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車的，處15日拘留，并處5000元罰款，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證?！?/p>

以上兩款包含了不同的處罰層次，既然是研究處罰層級(jí)的問(wèn)題，首先有必要分析二者之間的關(guān)系，以便更好的梳理第九十一條中這兩款在處罰體系中位置與作用。第九十一條的第一款與第三款是兩款相同性質(zhì)但卻又獨(dú)立的規(guī)范，規(guī)定的是兩種不同情形，前者是規(guī)范普通私家車，后者是規(guī)范運(yùn)營(yíng)車輛。不少人認(rèn)為后者是前者的加重或者說(shuō)是特殊情節(jié)，這樣的理解是不正確的。之所以要對(duì)此點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分分析，是因?yàn)槿绻@點(diǎn)理解不了或者混為一談，則通過(guò)該類行為與其他妨害公共安全類行為中基本情節(jié)和加重情節(jié)的對(duì)比就無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，容易在理解上產(chǎn)生偏頗和困惑。二者非屬同種行為中基本情形和加重情形的原因有三：第一，從立法結(jié)構(gòu)觀之，第九十一條第一款規(guī)定了基本情節(jié)和加重情節(jié)及處罰問(wèn)題，如果再間隔一個(gè)醉酒問(wèn)題相關(guān)的條文又重新提起第一款的加重情節(jié)顯然不符合立法的基本邏輯和法律規(guī)范連續(xù)性的要求。第二，從現(xiàn)實(shí)生活中車輛類型的保有量來(lái)看，有數(shù)據(jù)表明，截至2016年末，全國(guó)汽車保有總量達(dá)1.95億輛（包括三輪汽車和低速貨車881萬(wàn)輛），其中私人汽車保有量為1.65億輛。由此可見(jiàn)，營(yíng)運(yùn)汽車的總量與私人汽車總量有近1.3億多的差額，群體對(duì)象不同，調(diào)整的手段、方式方法自然不能相同，因此不能說(shuō)這兩款是一個(gè)問(wèn)題中基本情節(jié)和加重情節(jié)的關(guān)系，而是獨(dú)立拆開(kāi)的兩個(gè)行為。第三，從可能造成公共安全危險(xiǎn)的結(jié)果來(lái)看，此二者均是因飲酒問(wèn)題導(dǎo)致道路交通安全中的不確定風(fēng)險(xiǎn)增加，對(duì)外部客觀的道路、行人可能會(huì)造成一定的消極影響（包括道路秩序混亂、道路設(shè)施損害、人員傷亡等）。它們的區(qū)別只在于行為模式的不同。而行為模式又恰恰體現(xiàn)了主觀狀態(tài)而已，即在主觀層面，駕駛可能波及其他人的營(yíng)運(yùn)車輛，主觀惡性較強(qiáng)。

綜上所述，第九十一條的第一款與第三款是分別獨(dú)立的兩種規(guī)范制度：第一款規(guī)定了飲酒駕車的基本情形和加重情形，而第三款僅僅規(guī)定了基本情形而未規(guī)定加重狀態(tài)。將這兩種情形區(qū)分開(kāi)來(lái)，是為了在和與其相類似的妨害公共安全行為比較分析時(shí)，更具有科學(xué)性和針對(duì)性。

接下來(lái)的任務(wù)是比較，與同類型的違法行為的處罰層級(jí)進(jìn)行外觀方面的初步比較，這也正是本文探究問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。飲酒駕車問(wèn)題涉及到危害公共道路上的安全，其性質(zhì)實(shí)則屬于危害公共安全性質(zhì)的違法行為。而與公共安全的管理最為密切的法律規(guī)范無(wú)疑是《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》 ，筆者將治安管理處罰法中與涉及公共安全有關(guān)的法條擇取出來(lái)（《治安管理處罰法》第三十條至三十九條）與道交法第九十一條從情節(jié)的輕重到處罰種類一一進(jìn)行對(duì)比做出總結(jié)如下：

（一）基本情節(jié)（情節(jié)較輕）層次中涉及拘留問(wèn)題的有以下幾條

（1）第三十條中“情節(jié)較輕，處五日以上十日以下。”（2）第三十一、三十二條中“處五日以下拘留?！保?）第三十三、三十四條“處十日以上十五日以下拘留。”（4）第三十五、三十七、三十八、三十九條“情節(jié)較輕處五日以下拘留?！保ǖ谌鶙l未做出拘留規(guī)定）。從拘留處罰的對(duì)比中我們可以看出，治安管理處罰法中對(duì)于基本情節(jié)的拘留處罰期限多為五日以下，只有兩條涉及十日以上十五日以下的拘留處罰問(wèn)題。反觀新道交法第九十一條，第一款中基本情節(jié)并未涉及拘留問(wèn)題，不做考慮；第三款直接規(guī)定基本情形的拘留期限為15日的定格處罰，無(wú)任何裁量空間，可謂是行政領(lǐng)域最重的處罰層級(jí)。

（二）關(guān)于罰款處罰幅度的總結(jié)為

縱觀治安管理處罰法相關(guān)法條，其處罰金額幅度均在200元到500元之間，無(wú)一例外。反觀新道交法的罰款的處罰幅度：第一款在1000元到2000元之間，第三款是在5000元之間。綜上所述，無(wú)論拘留還是罰款處罰，新道交法第九十一條所規(guī)定的處罰力度明顯高于其他同類法律的規(guī)定，這樣的差距不可謂不大，同類法律之間的處罰體系和處罰等級(jí)相差如此之懸殊，在這之中的合理性探究實(shí)在不應(yīng)該被忽視。因?yàn)榉梢?guī)制要達(dá)到謙抑性，也要高效的實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，更要積極保障人民在憲法上的基本權(quán)力。這三者同時(shí)也是法律所追求的價(jià)值，一旦法律規(guī)定違背了這三者所要求的基本精神，我們就要積極反思調(diào)整，避免現(xiàn)行法律失去其規(guī)范的效能，避免其對(duì)人民權(quán)力造成不合理減損。當(dāng)然，到此，也僅僅完成了該處罰層級(jí)初步的外部探究，只是邏輯起步而已，至于該條文如此規(guī)定，是否存在應(yīng)有的內(nèi)在價(jià)值仍需做進(jìn)一步深層次探討。

三、酒駕問(wèn)題規(guī)制的法律變遷

2003年飲酒駕車行為被寫(xiě)入道交法，并規(guī)定了暫扣駕駛證、罰款的處罰種類，2011年新出臺(tái)的道交法將第九十一條進(jìn)行修改，增加了飲酒駕車問(wèn)題的處罰種類（拘留），列入法律責(zé)任一章。其前身為1988年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《交管條例》，第二十六條規(guī)定，飲酒后不準(zhǔn)駕駛車輛，列入車輛駕駛員一章，并未在該條例中規(guī)定此類行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而是通過(guò)準(zhǔn)用性規(guī)則的形式，將這個(gè)任務(wù)交給了《治安管理處罰法》。但縱觀整部《治安管理處罰法》，未發(fā)現(xiàn)有某條某款單獨(dú)指明有關(guān)行為的責(zé)任承擔(dān)。從上述變化中我們可以看出，飲酒駕車問(wèn)題，已經(jīng)從一個(gè)宣誓性的法條徹底落地成為一個(gè)賦有責(zé)任承擔(dān)的實(shí)際性制度，的確是立法上的進(jìn)步；這意味著，欲飲酒駕車者在放縱自己行為之前定會(huì)考慮其行為是否會(huì)給自己帶來(lái)較為嚴(yán)重的負(fù)面影響，這也是法律指引功能為調(diào)整人民行為所帶來(lái)的積極一面。但是，從1988年到2011年期間，飲酒駕車的處罰問(wèn)題發(fā)生如此大的變化，即從不必承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任到承擔(dān)法律責(zé)任；從2003年較輕的行政處罰層級(jí)到超過(guò)同類違法行為的頂格處罰。這前后的變化，到底哪一種處罰態(tài)度較為科學(xué)也更為符合中國(guó)實(shí)際的國(guó)情？處罰層級(jí)的加重，是否有可能會(huì)對(duì)人權(quán)保障形成一定的沖擊？這些都很有必要進(jìn)行研究。因此探尋此規(guī)定的立法目的以及其存在的科學(xué)性就顯得很有必要。

四、探究關(guān)于飲酒駕車問(wèn)題規(guī)定的立法目的及其科學(xué)性

（一）從中國(guó)酒駕問(wèn)題的社會(huì)狀況進(jìn)行探究

“酒文化”在中國(guó)的文化體系中始終具有非常重要的地位，由于基數(shù)龐大，導(dǎo)致酒后駕車事件發(fā)生的數(shù)量自然不低。而據(jù)研究表明，飲酒后人體的反應(yīng)能力會(huì)比正常情況下降百分之十二；即使在少量飲酒狀態(tài)下，交通事故的危險(xiǎn)度也可達(dá)到未飲酒狀態(tài)的2倍左右。因此飲酒后駕車出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性會(huì)很大，這也是全球都將飲酒駕車列為道路交通管控中最為關(guān)鍵的不安全要素之一的原因。所以，也不難理解我國(guó)在2003年道交法中將飲酒駕車放入法律責(zé)任一章中規(guī)定了具體的處罰種類進(jìn)行調(diào)整，立法者的目的也是為了更好的抑制這種造成事故如此之多的不安定因素。對(duì)于飲酒后駕車這種固有且極可能形成風(fēng)險(xiǎn)的行為，行政處罰的存在無(wú)疑是很有必要并且需要長(zhǎng)期存在的。但法律是作為一種社會(huì)保障性規(guī)范對(duì)社會(huì)各種問(wèn)題發(fā)揮作用，其謙抑性決定了其不能逾越其所應(yīng)有的功能范圍。換句話說(shuō)，當(dāng)社會(huì)問(wèn)題可以通過(guò)其他調(diào)整手段而達(dá)到效果，法律就應(yīng)當(dāng)退后不作首要考慮或者降低其強(qiáng)制性調(diào)整手段所帶來(lái)的影響。就飲酒駕車問(wèn)題而言，酒駕現(xiàn)象在中國(guó)乃至全球都不會(huì)在短期之內(nèi)消失，而法律對(duì)此問(wèn)題發(fā)揮最基礎(chǔ)的作用就是要通過(guò)強(qiáng)制手段對(duì)未發(fā)生并可能發(fā)生的酒駕事實(shí)進(jìn)行指導(dǎo)和控制，無(wú)論如何它必須存在；并通過(guò)對(duì)人們明確告知負(fù)擔(dān)性行為內(nèi)容的方式使他們對(duì)自己的行為有所規(guī)劃。與此同時(shí)，隨著各國(guó)各地的文化基礎(chǔ)、社會(huì)風(fēng)氣不一，法律延伸的范圍以及發(fā)揮的作用也不同，即法律文化淡薄的地區(qū)，需施以嚴(yán)苛且全面的法律進(jìn)行管控，而法律文化發(fā)達(dá)，人們的規(guī)則意識(shí)強(qiáng)烈的地區(qū)，運(yùn)用法律的規(guī)則顯然不是最佳適宜的手段了。自2006年以后，我國(guó)酒后駕車發(fā)生事故的數(shù)量以及傷亡人數(shù)整體呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，究其原因有以下幾點(diǎn)：第一，2003年《道路交通安全法》已經(jīng)經(jīng)歷了十五個(gè)年頭，“喝酒不開(kāi)車”的觀念已經(jīng)成為婦孺皆知的常識(shí)，甚至很多人為了推辭應(yīng)酬而刻意開(kāi)車赴宴，這種普遍的社會(huì)現(xiàn)象充分體現(xiàn)了人們對(duì)酒駕問(wèn)題的認(rèn)識(shí)逐漸成熟。同時(shí)隨著“酒文化”價(jià)值觀的正向化、人們安全意識(shí)提升，與趨利避害的“理性人“思想等意識(shí)形態(tài)層面的內(nèi)容共同作用，公民已經(jīng)能夠形成一套成熟的安全意識(shí)體系，這對(duì)于降低酒駕違法行為數(shù)量以及因酒駕導(dǎo)致的事故數(shù)量有很大影響。第二，交通服務(wù)行業(yè)種類的多樣化提供了助力。網(wǎng)約車平臺(tái)的興起，酒后代駕服務(wù)的出現(xiàn)，使得人們放下了酒后駕車的顧慮，在便捷了人們生活的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了行業(yè)專業(yè)化，專業(yè)司機(jī)進(jìn)行專業(yè)的駕車服務(wù)，降低了飲酒駕車后的事故風(fēng)險(xiǎn)。2017年1月10日，滴滴媒體研究院發(fā)布的《代駕社會(huì)價(jià)值報(bào)告》顯示，以滴滴代駕為首的代駕行業(yè)，已經(jīng)形成一種新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，并且成為政府治理酒駕、降低交通安全事故的有效手段。報(bào)告也顯示，酒后代駕仍然是用戶最大的使用場(chǎng)景，占比為97.8%。第三，與汽車安全相關(guān)的法規(guī)逐漸完善，為降低酒后駕車的事故發(fā)生率及傷亡率提供保障。汽車面世至今已經(jīng)有131年，而隨著汽車技術(shù)發(fā)展，汽車安全性越來(lái)越受到人們的重視。俗話說(shuō)“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，規(guī)范汽車安全性同樣離不開(kāi)監(jiān)管方面制定的強(qiáng)制性法規(guī)。兒童安全座椅、倒車影像，側(cè)面安全氣囊等諸多汽車本身的安全問(wèn)題在國(guó)內(nèi)紛紛得到重視。汽車安全標(biāo)準(zhǔn)方面的日益完善，無(wú)疑改善了路面環(huán)境，更為降低飲酒駕車后可能造成的風(fēng)險(xiǎn)提供了保障。

社會(huì)多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步對(duì)降低飲酒駕車造成的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了積極影響，而風(fēng)險(xiǎn)的降低意味著預(yù)期成本的減少，這其中也包括了法律應(yīng)付出的成本，從這個(gè)角度來(lái)看，當(dāng)社會(huì)某一現(xiàn)象逐漸趨向于穩(wěn)定的勢(shì)態(tài)時(shí)，就有必要降低法律強(qiáng)制性作用的主導(dǎo)力量，縮小法律所覆蓋的范圍，增加輔助性、任意性規(guī)制手段，增加運(yùn)用非強(qiáng)制性規(guī)制方式維護(hù)、管理、調(diào)整現(xiàn)有的社會(huì)秩序。

（二）從中國(guó)酒駕問(wèn)題的立法背景進(jìn)行探究

為什么2011年新修改的《道交法》對(duì)于飲酒駕車問(wèn)題增加了處罰力度呢？根據(jù)通說(shuō)認(rèn)為，這是當(dāng)年為了和同為2011年出臺(tái)的《刑法修正案（八）》所規(guī)定的危險(xiǎn)駕駛罪相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行銜接，以及受到了2009年接連發(fā)生的杭州的胡斌、成都的孫偉銘、南京的張明寶醉酒駕車案件的推動(dòng)。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)出現(xiàn)的幾起惡劣的社會(huì)現(xiàn)象，其嚴(yán)重程度已然應(yīng)當(dāng)受到刑法的調(diào)整卻苦于法律規(guī)定的空白，因此對(duì)刑法決定進(jìn)行一系列的調(diào)整。并且在孫偉銘案件過(guò)后，全國(guó)進(jìn)行了一系列整治活動(dòng)，但就在此種高壓勢(shì)態(tài)下，酒后駕車致人死亡的事故仍頻頻發(fā)生，因此人們呼吁通過(guò)刑法增加處罰力度以打壓震懾此種現(xiàn)象的泛濫。隨之而來(lái)的，就是《刑八》的出臺(tái)。根據(jù)《刑法修正案八》第二十二條、《刑法》第一百三十三條之一：“在道路上駕駛機(jī)動(dòng)車追逐競(jìng)駛，情節(jié)惡劣的，或者在道路上醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的，處拘役，并處罰金。有前款行為，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。附之出臺(tái)的是新修改的道交法第九十一條的五款，但正如開(kāi)篇所分析的，第九十一條存在的五款中，第二四五款涉及道交法與刑法之間的銜接問(wèn)題，包括情節(jié)界限的劃分，包括強(qiáng)制措施等程序問(wèn)題的劃分，也包括處罰層級(jí)的劃分。我們知道，行政法與刑法分屬與獨(dú)立的法律部門(mén)，它們所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容以及調(diào)整的方法均有所不同。相對(duì)比刑法，行政法律面對(duì)的群體數(shù)量更多，涉及的社會(huì)關(guān)系更為復(fù)雜，因此行政法律中的裁量權(quán)力就顯得尤為重要，因?yàn)橹挥徐`活多樣的處理方式才可能更為高效、公平的實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。行政法實(shí)現(xiàn)功能上與民法有相似之處，強(qiáng)調(diào)高效、公平，因此調(diào)解事項(xiàng)就很多；但刑法的主要目的是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的基本秩序，只有基本秩序得到有效維護(hù)，其他的法律才有發(fā)揮和實(shí)施的空間和價(jià)值。從這個(gè)層面上來(lái)看，刑法加重醉酒問(wèn)題的處罰力度，并不是道交法加重行政處罰的原因，即刑法已經(jīng)完成震懾醉酒駕駛行為的功能，在這個(gè)既已完成的社會(huì)秩序基礎(chǔ)上，對(duì)于情節(jié)輕微的飲酒駕車行為，道交法應(yīng)該擁有自己的主張和內(nèi)容，當(dāng)然這個(gè)主張應(yīng)當(dāng)符合效益與公平、人權(quán)與法治的精神。

這一板塊，主要探究的是《道路交通安全法》第九十一條修改的目的是什么，通過(guò)對(duì)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀以及當(dāng)時(shí)的立法背景進(jìn)行分析，我們可以看出2011年修改該法條時(shí)的立法目的，可以說(shuō)是有一定的意義與價(jià)值，但由于社會(huì)的發(fā)展和思維的局限導(dǎo)致的關(guān)于飲酒問(wèn)題的處罰力度問(wèn)題，置于整個(gè)行政法處罰層級(jí)體系之中來(lái)審視，并非具有合理性和科學(xué)性。

五、降低飲酒駕車處罰力度的合理性與必要性探究

在本文的第二部分“問(wèn)題的初探”中，已經(jīng)說(shuō)明第九十一條的第一款和第三款的處罰層級(jí)較之同類的行政違法行為偏重，第三部分闡述了此種處罰規(guī)定并不符合行政法處罰體系的規(guī)則，存在不科學(xué)的方面。那降低處罰層級(jí)是否有其合理性與科學(xué)性，是本部分需要探究的問(wèn)題。

（一）降低處罰層級(jí)的社會(huì)基礎(chǔ)

對(duì)于處罰層級(jí)是需要加重還是要減輕的問(wèn)題，依然需要先從當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀進(jìn)行審視。對(duì)于此社會(huì)現(xiàn)狀的概覽，筆者采取任意性挑取樣本進(jìn)行說(shuō)明，雖不能說(shuō)明具有普遍性，也不能代表全國(guó)的現(xiàn)狀，但說(shuō)明一些問(wèn)題還是足夠的。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北全省2016年前三個(gè)季度的交通安全事故共3403起，最容易發(fā)生交通事故的五類行為是：（1）駕駛機(jī)動(dòng)車操作不規(guī)范妨礙安全的行為導(dǎo)致事故1260余起，約占總數(shù)的37%；（2）未按規(guī)定讓行導(dǎo)致事故約408起，占總數(shù)的12%；無(wú)證駕駛導(dǎo)致事故約306起，占總數(shù)的9%；逆行和超速行駛導(dǎo)致事故各約204起，各占總數(shù)的約6%；而酒后駕駛機(jī)動(dòng)車導(dǎo)致事故41起，僅占總數(shù)的1.2%。

湖北省荊州市在2013年的十個(gè)月內(nèi)，因飲酒駕車導(dǎo)致的城區(qū)交通事故所占所有交通事故數(shù)量的比重最少，僅為百分之零點(diǎn)九。再列出一組數(shù)據(jù)來(lái)看，2013年到2015年春運(yùn)期間，某省因酒后駕駛機(jī)動(dòng)車引發(fā)事故占一般程序交通事故的百分之九點(diǎn)二。其中貨運(yùn)車輛交通事故及三年以下駕齡（包括三年）引發(fā)交通事故占一般程序交通事故總額分別為10.27%和30.52%。這樣的數(shù)據(jù)雖然不能說(shuō)具有絕對(duì)的代表性，但也絕不應(yīng)該是偶然，起碼能說(shuō)明以下問(wèn)題：第一，飲酒駕車問(wèn)題依然普遍且長(zhǎng)期存在，但無(wú)論是公民實(shí)施此種違法行為的數(shù)量，還是因其飲酒行為而引發(fā)交通事故的數(shù)量都在減少。這主要得益于法律的實(shí)施有效，從而使得飲酒駕車問(wèn)題已然得到社會(huì)公眾的普遍重視。第二，從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，飲酒致險(xiǎn)的比例比其他因素低很多，甚至有時(shí)不到百分之一，這樣的差距是顯而易見(jiàn)的。因此，我們可以看出飲酒駕車行為在當(dāng)前的社會(huì)生活中不會(huì)經(jīng)常成為造成道路交通安全的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。（當(dāng)然這里也是指達(dá)到飲酒標(biāo)準(zhǔn)，即20-80毫克/100毫克血液）。

（二）降低處罰層級(jí)是裁量權(quán)和人權(quán)保障的要求

在這里就有必要說(shuō)明本文的關(guān)鍵一點(diǎn)，也是筆者主張降低該條處罰層級(jí)的目的所在。即有人可能會(huì)認(rèn)為，飲酒行為可能會(huì)升級(jí)為醉酒，如不從萌芽杜絕而單純依靠刑法懲處重行為是不可取的，并且通過(guò)道交法增加行政處罰，也是為了震懾和警示人們，防止人們放縱自身行為而使行為惡化升級(jí)，形成實(shí)害后果。誠(chéng)然，這種想法是沒(méi)有問(wèn)題的，但降低行政處罰并不意味著不對(duì)這種行為減輕規(guī)制力度，筆者在后續(xù)也提出自己的解決思路。但在此部分，主要想闡述的是，主張降低處罰層級(jí)的目的究竟是什么，其實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)的有效發(fā)揮以及憲法規(guī)定的人權(quán)保障的要求。在上文我們已經(jīng)了解了飲酒和醉酒的標(biāo)準(zhǔn)。但飲酒的標(biāo)準(zhǔn)也存在自身的幅度，即20毫克到80毫克。一旦違法行為的情節(jié)存在輕重的浮動(dòng)空間，那么這種比其他同類違法行為處罰畸重的處罰層級(jí)就極容易出現(xiàn)罰責(zé)不一，侵犯人權(quán)的問(wèn)題。舉個(gè)例子說(shuō)明，飲酒駕車基本情形是處罰款1000元至2000元之間。如果飲酒到達(dá)79毫克/100毫克血液中，罰款1000元，人們覺(jué)得這個(gè)處罰還算可以接受；但反過(guò)來(lái)想，如果是飲酒僅為20毫克/100毫克血液中呢，那即使是以最低標(biāo)準(zhǔn)1000元進(jìn)行處罰，人們依然會(huì)覺(jué)得很高。這正是因?yàn)殡m然只實(shí)施了一個(gè)較輕行為，但由于處罰級(jí)別太高，即使存在情節(jié)輕重的幅度，裁量權(quán)依然沒(méi)有發(fā)揮的余地，自然也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的憲法要求。據(jù)專家估算：20毫克/100毫升大致相當(dāng)于一杯啤酒；80毫克/100毫升則相當(dāng)于3兩低度白酒或者兩瓶啤酒；通過(guò)一杯啤酒和兩瓶啤酒的差別就可以清晰的感知違法行為的輕重程度之間的差異了。在執(zhí)法過(guò)程中，一般來(lái)講，如果該行為觸犯法律，但行為較輕的話，執(zhí)法人員為了達(dá)到公平與效率兼顧的價(jià)值追求，在法定限度內(nèi)運(yùn)用自由裁量權(quán)以平衡執(zhí)法的相對(duì)公平，但如果規(guī)定的處罰層級(jí)與規(guī)定違法行為的情節(jié)不相符合，那么自由裁量權(quán)無(wú)論如何行駛都無(wú)法達(dá)到公正合理的標(biāo)準(zhǔn)。舉個(gè)例子，一個(gè)人喝了一杯酒，但他怕飲酒后開(kāi)車被處罰而讓他的妻子開(kāi)車回家，在停車過(guò)程中由于妻子水平有限導(dǎo)致路口中后面車輛堵塞，為了使盡快完成倒車，丈夫換下妻子進(jìn)行倒車操作，這時(shí)警察趕來(lái)，發(fā)現(xiàn)其屬于飲酒駕車，試問(wèn)這種情況還要罰款1000元，并暫扣6個(gè)月駕駛證嗎？顯然這個(gè)不太合理。這正是處罰層級(jí)過(guò)于嚴(yán)苛帶來(lái)的尷尬問(wèn)題。

六、降低處罰層級(jí)的理論依據(jù)及解決思路

對(duì)于降低處罰層級(jí)的主張，同樣也與當(dāng)前行政法新的發(fā)展趨勢(shì)不謀而合。姜明安教授長(zhǎng)期關(guān)注行政法的發(fā)展趨勢(shì)，其提出“新行政法”內(nèi)容中，包括調(diào)整方式的新趨勢(shì)，即從管制到自治，從命令——服從到協(xié)商——參與，從剛性管理到柔性指導(dǎo)。朱維究教授與徐文星教授也在引介英國(guó)公法傳統(tǒng)中的“功能主義學(xué)派”相關(guān)學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了“新管理論”對(duì)中國(guó)行政法發(fā)展的意義。新管理論也認(rèn)為，政府的管理應(yīng)當(dāng)由一中心、一元化的行政管理轉(zhuǎn)向?yàn)槎嘣?、多中心的社?huì)治理，因此行政法的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是全方位的社會(huì)管理法，是一種新的管理法。從上述引入的行政法領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢(shì)上，我們可以看出，行政法對(duì)于社會(huì)關(guān)系的調(diào)整與治理，愈發(fā)趨向多元化，換句話說(shuō)，依然運(yùn)用單一的強(qiáng)制性行政規(guī)制手段進(jìn)行調(diào)整已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，更適宜的調(diào)整方法無(wú)疑是運(yùn)用多方面的力量和手段進(jìn)行規(guī)制，在保留強(qiáng)制性規(guī)制手段的同時(shí)，發(fā)揮柔性規(guī)制手段在管理過(guò)程中的作用，才能更好的實(shí)現(xiàn)最佳管理效益。這也是本文主張降低行政處罰這種強(qiáng)制性調(diào)整手段的理論依據(jù)。朱新力教授與唐明良教授也提出對(duì)“合法性”與“最佳性”這一二維結(jié)構(gòu)的研究，認(rèn)為“最佳性”強(qiáng)調(diào)行政理性、行政民主化和行政效能。理性觀念也包括指導(dǎo)制定法律時(shí)，對(duì)待某一不法現(xiàn)象的調(diào)整，并非一定要通過(guò)不斷增加強(qiáng)制性處罰力度來(lái)實(shí)現(xiàn)，事實(shí)也證明，對(duì)于飲酒駕車問(wèn)題，2003年出臺(tái)較輕的法律責(zé)任承擔(dān)以后，至2011年加重處罰力度前，關(guān)于此類違法行為以及因其造成的事故數(shù)量也是呈減少趨勢(shì)。這也印證了，并非所有的違法行為都必須通過(guò)高壓的處罰手段才能采取明顯的效果。在此，也呼應(yīng)了前文所述，提出在降低處罰層級(jí)之后的替代性解決思路。

筆者認(rèn)為，降低強(qiáng)制性處罰力度，并非是放任此類行為，恰恰應(yīng)當(dāng)輔之介入更為周詳?shù)闹笇?dǎo)性手段進(jìn)行全方位調(diào)整，如引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的助推理論或心理學(xué)、管理學(xué)等理論制定一系列政策性制度予以規(guī)制。有時(shí)候，通過(guò)對(duì)人們心理活動(dòng)的了解，進(jìn)而對(duì)其實(shí)施的行為進(jìn)行預(yù)判并做出及時(shí)調(diào)整，更具有科學(xué)性和高效性。

七、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)新道交法第九十一條的分析，得出有必要降低第一款與第三款處罰層級(jí)的主張，輔之以增加非強(qiáng)制性規(guī)制手段，形成對(duì)于飲酒駕車問(wèn)題更為有效、全面的管理體系。這一主張，不僅適應(yīng)當(dāng)前高效的社會(huì)治理特點(diǎn)，也順應(yīng)了行政法理論新的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也有效實(shí)現(xiàn)保障憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)力這一立法邏輯起點(diǎn)，加強(qiáng)依法治國(guó)的法治理念。

注釋：

需要特別說(shuō)明的是，本文的研究是關(guān)于飲酒問(wèn)題的處罰層級(jí)問(wèn)題，屬行政法領(lǐng)域的范疇，九十一條共五款，但第二四五款涉及醉酒問(wèn)題與刑法的銜接處罰問(wèn)題，因此并不在研究之列。

從新《道交法》前身《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《交管條例》）的規(guī)定來(lái)看，在道路交通領(lǐng)域未作規(guī)定的處罰問(wèn)題，依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。如原《交管條例》第七十三條。

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