周齊銘

家庭聯(lián)產承包責任制是我國現(xiàn)階段的一項基本經濟制度。自全面推行這項制度以來，極大地釋放了農民的潛能，深刻地改變了我國農村面貌，產生了積極而深遠的影響。成為不可以、不能夠動搖的穩(wěn)定基石。但是，隨著農村勞動力的減少，與這項制度相伴隨形的農村土地零散化、碎片化，土地產出低效化等問題也逐漸凸顯，而與之應對的政策措施滯后于現(xiàn)代農業(yè)的要求，已然成為鄉(xiāng)村振興的一道坎。圍繞破解這一難題，近幾年我們在四川中部丘陵地區(qū)資陽市的3個貧困村進行了一些實踐和探索，通過承包權歸集（入股）、重新競標獲權的方式，有效地實現(xiàn)了耕地（主要指承包地，下同）的團聚，勞動效率、經營效益也相應提升。

農村土地承包現(xiàn)狀及難題

資陽市農民人均擁有耕地0.96畝，戶均2.8畝。在上世紀80年代實行農村家庭聯(lián)產承包責任制之初，為了體現(xiàn)公平原則，將耕地分為3級9等，遠近插花，好中差搭配，整田整土劃割為若干小塊分到農戶，導致每家每戶承包經營的耕地零散分布。調查樣本中，每戶平均有8.3塊田土，距離住家地也遠近不一。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農村外出務工人員增多，在家的“留守農戶”接手耕種親友鄉(xiāng)鄰的承包地，使地塊分布更加零散。如雁江區(qū)石嶺鎮(zhèn)一農戶，耕種14個人的責任地，共計42塊田土，最遠的一塊耕地離住家地3公里；豐裕鎮(zhèn)一戶農民3.5畝旱地被劃分成20塊，最小的一塊地只密植了4株蜜橘。

如此分散的土地，給農業(yè)生產帶來了諸多不便，更談不上現(xiàn)代化。一是增大了勞作半徑，大量的時間和精力浪費在來回的折騰中，個別離家較遠、條件稍差的地塊已經成為負擔，被迫撂荒；二是難以進行機械作業(yè)，耕作效率低；三是增加基礎設施建設的難度；四是產業(yè)結構調整相互掣肘；五是種養(yǎng)結合的農業(yè)循環(huán)經濟模式難以有效運行；六是對外土地流轉涉及農戶多，難以協(xié)商一致；七是地塊分割產生了較多不能耕作的邊界，浪費了耕地資源。

“耕地團聚”模式的設想和路徑

調研發(fā)現(xiàn)，雖然群眾意識到了承包地散碎化的各種弊端，也有將土地“集零為整”的愿望，但缺乏系統(tǒng)性解決方案和具體路徑，缺乏組織者，久久不能突破。如，農戶間相互可以進行土地調換，但各懷心思，效果有限；外部業(yè)主整體流轉集約經營似有改觀，但常常因業(yè)主的經營問題難以善終，反而留下后遺癥；有的地方探索建立土地合作社，但要么搞成了新的“大鍋飯”，要么局限于應對產權轉移或對外流轉。

鑒于此，我們在廣泛調研、聽取民意的基礎上，提出了“零存整取，開展耕地團聚工程”試點的構想：以自然村（社）為單位，以農民自愿為前提，農戶的耕地承包經營權全部入股，農戶再各取所需，成片競標經營。

具體流程如下：

①申權——張榜公布現(xiàn)有承包地的面積、邊界，進一步重申明確各農戶的承包經營權和自留地使用權。

②委托——在不改變土地經營權和農業(yè)用途的情況下，以書面協(xié)議形式，每戶農民將所有土地經營權委托（若稱入股，需辦理公司或合作社的相關手續(xù)）給所在村民小組。

③定級——為了鼓勵在家務農的農民，村民小組將每塊田土依據其等級好壞定出50斤—200斤稻谷/年不等的較低的基準價。

④申報——每家農戶申報所需田、土面積，事先協(xié)調，確保需要的農戶都有耕地經營。

⑤競標——召開村民大會，對田、土分別競標。農戶按照事先排好的順序，按申報的面積，選擇連片的耕地。如果多家農戶看中同一塊田土，就實行競標；如果沒有發(fā)生競標，則按照最初定出的基準價計算。

⑥核算——村民小組決算出每戶委托出的、新競標經營的田地面積和等級對應價值的實物（稻谷），確定每家農戶每年的找補數，并于每年底兌現(xiàn)。

“耕地團聚”模式的試點案例

我們先后在聯(lián)系扶貧的簡陽市望水鄉(xiāng)黑水寺村，樂至縣中天鎮(zhèn)泰岳村、茅溝村開展試點。經過與干部群眾交流，在每個村選擇了村民愿望迫切、干部工作得力、涉及田土面積適中的一個社進行相同模式的試點。

以泰岳村1社情況為例詳述：該社現(xiàn)有農戶36戶，總人口127人。舉家外出打工15戶，建檔立卡貧困戶14戶，在家人口83人，其中貧困人口42人。耕地面積162.9畝，其中：田73.5畝，土89.4畝。

2017年初，村社組織干部經過充分醞釀，反復協(xié)商，制定了《泰岳村1社耕地團聚經營試點管理辦法》《農村土地承包經營權委托流轉協(xié)議（范本）》《農村土地承包經營權流轉經營合同（范本）》。組織鎮(zhèn)村干部成立了工作小組，挨家挨戶到農民家做動員、解釋工作。在與村民們達成一致意見后，全體在家農戶簽訂了《農村土地承包經營權委托流轉協(xié)議》；外出務工的人員，也一一電話聯(lián)系好后，郵寄簽訂《協(xié)議》或委托書。村民小組歸集經營權后，將原有土地定級編號，在此基礎上，順利召開了村民大會，現(xiàn)場競標。每家農戶基本選擇在住家附近的地塊競標。通過自選或受親朋委托競標選擇獲得土地的經營權，當季作物收割后交付，為期3年，并簽訂了《農村土地承包經營權流轉經營合同》。競標價格大多和基準價一致，部分好田好土產生了競標現(xiàn)象，最高的土塊競標價高出基準價30斤稻谷。大多數農戶的耕地面積和土地二輪承包經營時的面積相當。少數農戶通過競標增加了自己耕作的面積，最多一戶達14畝；有的農戶勞動力差，不愿耕作，僅保留少量的耕地。新競得的土地集中成塊，并消除了部分原來用作邊界的田坎土埂，團聚前共有水田99塊68畝，36戶耕種，團聚后41塊，36戶耕種，減少58處田；團聚前旱地140塊89畝，團聚后74塊，89畝，減少66塊。并且每戶的幾塊地都連在一起。以農戶尹顯斌為例，原有田7塊，土9塊，共5畝，分散為不相鄰的16塊，最小的一塊土僅0.2畝。經過此輪團聚后，田1塊2.2畝、土2塊（相鄰）2.8畝。

經過團聚，農民最直接的感受就是減少了勞動距離和強度。而且農民大都成片栽種，自覺調整了種植結構。

從長遠來看，耕地團聚后能克服耕地零散的諸多弊端。為農戶實現(xiàn)適度規(guī)模經營，進而實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化提供了基礎條件。

試點從2012年在黑水寺村開始，到2017年泰岳村、茅溝村，幾年過去，無負面反應。當初確定試點期為3年，時間已經或即將過去，但嘗到甜頭的農戶均表示自動延續(xù)，不愿意走回頭路，鄰社、鄰村都躍躍欲試，樂至縣已經號召面上總結推廣。

處理好相應關系

開展耕地團聚是在不突破現(xiàn)行農村聯(lián)產承包責任制的政策框架下很有意義的探索。實踐中必須處理好幾組關系：

（一）群眾意愿和干部意愿的關系。從試點的3個地方看，群眾很歡迎，干部缺激情。主要是一開頭干部沒理解透，怕觸碰政策紅線。理解透了又怕添麻煩。加上不是“上頭”布置的任務，做好了沒獎勵，做砸了討霉頭。處理這個關系的關鍵是要有“大官”支持，或者轉換成“上級要求”。

（二）承包權和各項補助政策的關系。土地承包經營權長期不變是國家的基本政策，“耕地團聚”不變更農戶的承包經營權，只是他們將此權利入股，與政策無悖。部分準備減少經營面積的農戶擔心各種補貼受影響。解決的辦法是，補貼按原來的面積不動。

（三）外出務工農戶與“留守農戶”的關系。外出務工農戶一般都將責任地無償委托給親友耕種，競標承包時，委托方希望能“分紅”，受托方怕“無償變有償”，所以在家的農民怕既得利益受損，他們容易成為阻力。

解決這個問題的辦法是“雙委托”，即原有委托關系不變，既委托對方入股，又委托對方競標，并且兩家（或多家）連號競標，使他們兩家（或多家）競到相鄰地塊，競標來的親友（委托方）的地是否繼續(xù)無償委托，則由親友間自行協(xié)商。這樣“留守農戶”的原有利益不受影響的情況下，更容易實現(xiàn)成片規(guī)模經營。

（四）耕地團聚與土地流轉的關系。耕地團聚實現(xiàn)了家庭內部耕地的庭院化。在外部的社會資本正在大舉“進村”的當下，土地流轉已經非常普遍。試點表明團聚與此沒有沖突，事實上團聚后的耕地讓業(yè)主減少談判，更容易流轉。泰岳村團聚過的水田每畝流轉費比鄰社高50元。

（五）耕地團聚的未來意義。第二輪土地承包經營期限所剩不多了，第三輪承包怎么辦？十九大指引的方向是穩(wěn)定不變。但這種穩(wěn)定是大原則，具體操作中，是可以參考團聚的辦法的。