任曉林 葛曉龍

摘要：長期以來我國學(xué)術(shù)界對城市公共服務(wù)問題給予了充分的關(guān)注，但始終存在著循環(huán)論證的問題，客觀上無法為城市治理提供合理有效的政策性工具。通過對2015～2018年“城市公共服務(wù)”議題下文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，近年來城市公共服務(wù)主要形成了公共服務(wù)均等化、滿意度測量、人口流動、智慧城市建設(shè)等方面的塊狀知識結(jié)構(gòu)體系，總體表現(xiàn)出碎塊化、分散性和持續(xù)性不足問題，沒能形成系統(tǒng)化的知識圖譜。對此，有待于組建更為有效的研究資源，整合力量，歸類問題，緊緊圍繞新時代中國城市公共服務(wù)的核心問題，形成研究優(yōu)勢，以適應(yīng)城市化快速發(fā)展的新需要。

關(guān)鍵詞：城市公共服務(wù)；文獻(xiàn)檢索；知識識別；譜系建構(gòu)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.007

中國城市公共服務(wù)研究所呈現(xiàn)的知識體系到底是怎樣的？本文借助中國知網(wǎng)（CNKI）進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，以“城市公共服務(wù)”為主題，檢索時間段為2015年到2018年，來源類別為CSSCI數(shù)據(jù)庫，一共檢索到226篇期刊文獻(xiàn)。在經(jīng)過初步篩選后，對218篇文獻(xiàn)運用CiteSpace軟件做文獻(xiàn)信息可視化分析，透過關(guān)鍵詞聚類圖譜和研究主題時區(qū)圖譜，呈現(xiàn)出近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于城市公共服務(wù)研究的基本知識框架。

一、基本詞頻所呈現(xiàn)的研究范疇與內(nèi)涵

（一）整體性研究的重心與復(fù)雜性分析

城市公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵、本質(zhì)特征以及整體性服務(wù)體系的知識呈現(xiàn)應(yīng)該是從主題出發(fā)，關(guān)鍵詞義項也應(yīng)該是基本一致的。借助CiteSpace工具對218篇文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞聚類，通過聚類視圖（Cluster View）觀察，我們發(fā)現(xiàn)近年來國內(nèi)城市公共服務(wù)研究主題的分布情況和內(nèi)部知識結(jié)構(gòu)狀態(tài)（圖1）。

在關(guān)鍵詞聚類視圖中，每個節(jié)點都表示一個關(guān)鍵詞，其節(jié)點越大表示該關(guān)鍵詞詞頻越高。由圖可見，近年來城市公共服務(wù)研究熱詞主要表現(xiàn)為六類：“公共服務(wù)”（42），“城鎮(zhèn)化”（10），“公眾滿意度”（9），“基本公共服務(wù)”（8），“新型城鎮(zhèn)化”（8），“公共服務(wù)設(shè)施”（8）。這些關(guān)鍵詞節(jié)點較大且聯(lián)系緊密，頻率不少于8，是城市公共服務(wù)關(guān)注的重要領(lǐng)域。另外，我們對詞頻為3以上的關(guān)鍵詞進(jìn)行了簡單統(tǒng)計，所涉及范圍包括了城市公共交通、公共空間、城市社區(qū)、城市人口流動、城市治理、農(nóng)民工、市民化等，達(dá)到25個方面。這證明在城市公共服務(wù)的研究中，隨著研究領(lǐng)域擴大化，研究重心在逐步分散、消失。

在六個“熱詞”所呈現(xiàn)的范圍中，從圖1中可以看出，相互之間的關(guān)聯(lián)性呈現(xiàn)的是一種立體交叉的知識結(jié)構(gòu)狀態(tài)。圍繞“公共服務(wù)”，第一個層級包括了“基本公共服務(wù)”“城鎮(zhèn)化”“新型城鎮(zhèn)化”“公眾滿意度”等方面的研究。第二層級包括了“人口流動”“供給側(cè)改革”“城市治理”等方面的研究。而“城市”“城市治理”與 “城市公共服務(wù)”等研究又構(gòu)成非常強的研究鏈條，這樣，第三層級的“農(nóng)民工”“城市空間”“公共交通”“公共空間”“市民化”“智慧城市”等研究又各自服務(wù)于第一層級研究的需要，使得整個研究龐大和更趨于復(fù)雜化。

（二）城市公共服務(wù)研究主題演變的趨勢分析

時區(qū)（TimeZone）可視化工具側(cè)重于從時間維度來表示知識演進(jìn)過程，可以清晰地展示出文獻(xiàn)的更新和相互呼應(yīng)關(guān)系。通過時區(qū)可視化工具，我們對2015～2018年國內(nèi)城市公共服務(wù)研究文獻(xiàn)提取關(guān)鍵詞投射到坐標(biāo)軸中，沿橫軸（時間軸）從左向右觀察，可以清晰地看出國內(nèi)城市公共服務(wù)研究的大概趨勢（圖2）。

這究竟是一種什么樣的趨勢呢？從時區(qū)視圖可以看出，近三年來國內(nèi)城市公共服務(wù)研究除主題不均衡，研究重心改變之外，一個顯著的特征是研究內(nèi)容分散和不穩(wěn)定，基本“根系”沒有形成。2015年的文獻(xiàn)圍繞城市公共服務(wù)，核心在研究城市化背景下城市公共服務(wù)問題，涉及到城市公共服務(wù)滿意度、流動人口、城市社區(qū)建設(shè)、公共交通及農(nóng)民工問題等，研究的本質(zhì)在于尋找這些要素在城市化（城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化）進(jìn)程中對城市公共服務(wù)的影響。在文獻(xiàn)數(shù)量方面，2015年CSSCI數(shù)據(jù)庫中共有63篇。2016年，城市公共服務(wù)研究主題有新的拓展，涉及到基本公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)設(shè)施及其空間布局、智慧城市建設(shè)、特大城市公共服務(wù)問題等，文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)到51篇。2017年，人口流動再次引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，同時公共服務(wù)的供給側(cè)改革、公共空間布局等問題成為該年度新的研究主題，文獻(xiàn)數(shù)量共有67篇。由于2018年CSSCI相關(guān)文獻(xiàn)不足，難以準(zhǔn)確辨別出研究主題的變化，但國內(nèi)有學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到特大城市公共服務(wù)過程中的“碎片化”問題，聚焦于城市的整體性治理。

對于上述研究及研究內(nèi)容的時區(qū)遷移作整體狀態(tài)分析，我們發(fā)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)問題的研究始終存在這么幾個方面的隱憂：第一，忽略了公共服務(wù)的核心要義。在我國，無論城市公共服務(wù)還是農(nóng)村公共服務(wù)，一方面是基本公共服務(wù)的滿足問題，另一方面是基本公共服務(wù)的均衡問題。城市公共服務(wù)的根本要體現(xiàn)出公共服務(wù)“健全”與“完善”兩方面。因此，相關(guān)研究應(yīng)該在這兩個方面問題的解決過程中，對相關(guān)影響因素進(jìn)行分析甄別，提出政策性建議，最終促成公共服務(wù)問題的解決。但在文獻(xiàn)時區(qū)視圖中，這種研究被普遍忽視了，隨著時間變化，“健全”與“完善”的任務(wù)并沒有完成。第二，城市公共服務(wù)并不是城市管理的全部，無法承載過多的責(zé)任。根據(jù)三年文獻(xiàn)所呈現(xiàn)的時區(qū)視圖發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的研究者給予城市公共服務(wù)過多的責(zé)任，試圖通過對公共服務(wù)問題研究解決城市發(fā)展的全部問題，這是有悖于學(xué)科研究領(lǐng)域邊界劃分的，也是一種忽視研究主體，盲目解構(gòu)客觀現(xiàn)象的荒唐做法。第三，錯誤方法的移植和嫁接，混淆了城市公共服務(wù)與農(nóng)村公共服務(wù)的差別，忽視了中國城市問題的政治學(xué)含義。城市公共服務(wù)包含基本公共服務(wù)與基礎(chǔ)公共服務(wù)兩個范疇，同時面臨著不斷被城市化、被大都市化、被多中心化、被工業(yè)化、被經(jīng)濟化的強大壓力。在這種情勢下，城市公共服務(wù)解決之道被建立在非政治的立場上分析，總是捉襟見肘的。在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中，幾乎所有的應(yīng)對之策都是單向度的，放在問題的海洋中，難以形成知識體系，也無法獲得認(rèn)知思路，更談不上解決問題的價值。

二、城市公共服務(wù)研究的知識識別

2015年至2018年的文獻(xiàn)代表著城市公共服務(wù)領(lǐng)域研究的最新成果，我們以其中城鎮(zhèn)化過程與基本公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)與人口流動、城市公共服務(wù)與公眾滿意度三個方面為對象，進(jìn)行具體的聚類分析。通過分析，我們期望找到其所呈現(xiàn)出來的知識框架、知識建構(gòu)的要素及走向，并希望給未來的研究者以新的啟示。

（一）城市治理中實現(xiàn)以人為核心的基本公共服務(wù)均等化是城市公共服務(wù)的知識要點

實現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化是中國城市發(fā)展的政策指向。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。2015年政府工作報告中第一次把“智慧城市”寫進(jìn)相關(guān)文件。2015年11月10日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平同志指出，做好城市工作，首先要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。隨后，中央《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》出臺，明確指出要完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。2016年2月21日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》指出，要積極適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

以人為核心、智慧城市的政策需求對城市公共服務(wù)提出了新的要求，傳統(tǒng)的有關(guān)城市公共服務(wù)均等化的內(nèi)容需要體現(xiàn)以人為核心的要求，并符合智慧城市的要求。也就是說，在這一背景下，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)公共服務(wù)和基本公共服務(wù)必須升級，從1.0進(jìn)入2.0或者直接進(jìn)入3.0時代。那么，在相關(guān)文獻(xiàn)研究中，呈現(xiàn)的是什么樣的知識圖譜？

一般意義上的公共服務(wù)均等化是指城市與農(nóng)村公共服務(wù)之間，那么，城市公共服務(wù)能不能均等？農(nóng)村公共服務(wù)能不能均等？城市與農(nóng)村之間能不能均等？就問題本質(zhì)而言，這是一個應(yīng)然與實然的問題，也是一個價值與事實的討論命題。然而，在相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)學(xué)者們并沒有以城市為主體研究均等化問題，而是把問題放在區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下分析，并以此為核心建構(gòu)知識框架。學(xué)者們主要聚焦這幾方面：一是研究基本公共服務(wù)非均等化問題，二是探索基本公共服務(wù)非均等化的原因，三是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的策略研究。

對于公共服務(wù)不均等問題，一般的分析從三個層面進(jìn)行研究，一是國家整體層面，二是局部區(qū)域?qū)用?，三是城市?nèi)部層面。對于區(qū)域間的不均等問題，有學(xué)者從基礎(chǔ)教育服務(wù)、社會保障服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、公共文化服務(wù)四方面研究，發(fā)現(xiàn)我國中小城市基本公共服務(wù)的整體水平偏低，區(qū)域差異程度有擴大之勢，仍存在明顯的東高西低的分布格局；[1]有學(xué)者從京津冀公共服務(wù)一體化角度發(fā)現(xiàn)，城市之間、城鄉(xiāng)之間普遍存在公共服務(wù)不均衡問題，在公共服務(wù)水平和質(zhì)量層次上呈現(xiàn)明顯“斷崖式”差距。[2]而另一些學(xué)者以廣州市為例研究發(fā)現(xiàn)，由于廣東經(jīng)濟發(fā)展不均衡，以醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷為代表的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間和地域之間仍然存在著巨大差距，[3]城市中心區(qū)域與邊緣區(qū)域的基本公共服務(wù)在質(zhì)量、數(shù)量和空間差異逐年上升。[4]除區(qū)域間分布不均問題，基本公共服務(wù)還存在城鄉(xiāng)間的差異性。有人從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等方面對江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平進(jìn)行了研究，結(jié)果表明，城市居民對公共服務(wù)滿意度總體好于農(nóng)村；城市與農(nóng)村各類公共服務(wù)水平差距顯著；多數(shù)地市城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平協(xié)調(diào)度偏低。[5]而對2001～2013年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的教育、醫(yī)療方面的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行計量分析，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在一定程度上惡化了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題。[6]另外，受制于戶籍制度的影響，城市各群體間享受的基本公共服務(wù)存在差異。一些學(xué)者認(rèn)為，城市公共產(chǎn)權(quán)的制度固化使得流動人口難以融入城市生活中，具體表現(xiàn)為流動人口的就業(yè)權(quán)、社區(qū)公共事務(wù)參與權(quán)、住房權(quán)、教育權(quán)和社會保障權(quán)的缺失。[7]

對于造成公共服務(wù)非均等化的原因，相關(guān)文獻(xiàn)雖然從“人本”的角度進(jìn)行了論說，但卻以“土客之爭”為由，似乎并非理性。一些學(xué)者認(rèn)為特大城市人口調(diào)控及城市公共服務(wù)中“土客之間”存在沖突，實質(zhì)是城市發(fā)展機會不足所擠壓造成的社會群體利益沖突。[8]對于所謂的“土客”之爭，我們并不能茍同。城市化是一個循序漸進(jìn)的過程，進(jìn)入城市和離開城市是一個“用腳投票”的過程，本質(zhì)上并不存在“土客之間”的身份確認(rèn)。有學(xué)者研究了官員晉升激勵、標(biāo)尺競爭與公共物品供給的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)晉升激勵對地方政府的支出行為存在顯著的影響，注重“經(jīng)濟類”公共產(chǎn)品支出而輕視“社會類”公共產(chǎn)品，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)供給呈現(xiàn)滯后性。[9]另有學(xué)者借鑒社會學(xué)的差序格局理論來解釋城市公共資源配置過程，認(rèn)為城市政府在自利性和發(fā)展主義邏輯引領(lǐng)下通過制度、政策等方式使得城市公共資源配置出現(xiàn)差序格局。[10]綜上所述，基本公共服務(wù)非均等化原因主要有三個方面的表現(xiàn)：一是人口之間壓力傳導(dǎo)導(dǎo)致的公共服務(wù)持續(xù)性不足。對此，筆者曾稱之為“城市公共服務(wù)悖論”——如果城市人口規(guī)模不設(shè)定“天花板”，城市公共服永遠(yuǎn)無法滿足城市人口需求。二是城市公共財政與資源配置能力的持續(xù)下降，不充分的財政供應(yīng)與不均衡的財政投入以及政府無可奈何的行政執(zhí)行導(dǎo)致公共服務(wù)供給水平下降。三是城鄉(xiāng)壁壘打破之后“雙刃劍”效應(yīng)持續(xù)存在。在城市公共服務(wù)準(zhǔn)備不足的情況下擴大城市人口規(guī)模、擴大城市居住空間而忽略城市公共服務(wù)的空間需求導(dǎo)致巨大的矛盾沖突。四是城市政府與地方政府雙重主導(dǎo)城市發(fā)展，追求顯性政績，忽略公共服務(wù)效益的結(jié)果。

對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化問題，研究者并沒有從“以人為本”的角度給出有效的策略，其中一些制度設(shè)計本身就是一種矛盾。主要觀點分為兩類，一是進(jìn)行戶籍制度改革，消除戶籍制度帶來的公共服務(wù)供給差異化。二是在不斷提升政府財政在基本公共服務(wù)供給方面的優(yōu)勢之外，依靠市場力量，動員其他社會主體參與公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。從戶籍制度與公共服務(wù)的依存度看，雙方并沒形成顯著的因果關(guān)系。目前，戶籍制度的核心僅在于確定農(nóng)村人口對集體土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，而城市人口無法獲得對農(nóng)村土地生產(chǎn)、種植、收益的權(quán)力。戶籍制度本身也沒有影響農(nóng)村人口遷移，但客觀上阻礙了遷徙到城市的農(nóng)村人口享受城市部分公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療等）產(chǎn)品的權(quán)力。從長遠(yuǎn)看，我國戶籍制度改革的終極目的是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素長期對立以及經(jīng)濟不平衡發(fā)展，戶籍制度本身并不構(gòu)成影響公共服務(wù)的直接障礙。據(jù)此，我們認(rèn)為有學(xué)者認(rèn)為戶籍制度改革的核心就是剝離依附于戶籍制度上的公共服務(wù)差異化供給，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這顯然是一種片面的認(rèn)識。[11]

城市公共服務(wù)均等化的問題、原因、措施構(gòu)成了現(xiàn)有研究的知識體系，但本質(zhì)上忽略了以人為本的公共服務(wù)的需求性分析。整個研究過程中，強調(diào)問題的客觀性，原因的多樣性和政策效應(yīng)，而忽略城市內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間人的問題，這就造成了研究的片面性。因此，這一研究還需要新的知識的補充與完善。

（二）城市治理中公民“用腳投票”能力的提升與城市規(guī)模政治控制構(gòu)成城市公共服務(wù)知識體系的新亮點

1956年，美國學(xué)者蒂伯特將公共服務(wù)納入影響人口流動的因素之中。他認(rèn)為人們總是遷往能夠滿足自己公共需求偏好的地方居住，通過“用腳投票”促使城市政府改進(jìn)公共服務(wù)，提升城市競爭力。1935年中國學(xué)者胡煥庸提出我國人口密度的對比線，學(xué)術(shù)界稱之為“胡煥庸線”。事實上，這一分界線也成為中國公民“用腳投票”的結(jié)果線，中國城市化率高下的分界線。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告（2017）》公布的數(shù)據(jù)，2016年我國流動人口規(guī)模為2.45億②。如此，人口流動與城市公共服務(wù)之間會因人口密度、流動性增強等必然形成需求是否滿足的函數(shù)關(guān)系。

國內(nèi)研究者主要從兩方面研究城市公共服務(wù)與人口流動之間的關(guān)系。其一是從區(qū)域發(fā)展角度分析公共服務(wù)對人口流動的影響。有學(xué)者從基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活、科技通訊、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)六個層面對比分析了東、中、西三大區(qū)域公共服務(wù)的差異，他們認(rèn)為人口流動直接影響了這三個區(qū)域公共服務(wù)水平。[12]這一研究所涉及的相關(guān)要素雖然并不是區(qū)域公共服務(wù)的全部，但也構(gòu)成了現(xiàn)代公共服務(wù)的基本條件。其中科技通訊與環(huán)境保護(hù)更是彰顯了現(xiàn)代城市公共服務(wù)的質(zhì)量訴求。同樣，另有一些學(xué)者認(rèn)為城市公共服務(wù)質(zhì)量對人口流動的影響存在區(qū)域性差異，且影響效應(yīng)與城市規(guī)模呈明顯的正相關(guān)。[13]公共物品供給對人口流動構(gòu)成正向影響且存在著結(jié)構(gòu)差異和地區(qū)差異。[14]這些研究形成了“人口流動和公共服務(wù)”為函數(shù)關(guān)系的知識結(jié)構(gòu)體，客觀上證明了前述蒂伯特“用腳投票”理論的本質(zhì)內(nèi)容，即公民對城市及生存環(huán)境的選擇首先是公共服務(wù)的需要，而不是經(jīng)濟利益、擇業(yè)等其他方面。同時，也表明“胡煥庸線”具有了新的知識意義，即在我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，它在一定程度上表明了我國城市公共服務(wù)水平的高下，成為公共服務(wù)質(zhì)量高下的分界線。

公民對城市的選擇與城市被選擇基于城市公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，但直接結(jié)果影響城市行政等級和城市規(guī)模。在我國，城市行政等級和城市規(guī)模不僅是一個簡單的數(shù)量統(tǒng)計概念，同時也是一個政治概念，即城市發(fā)展也是政治控制的結(jié)果。一方面，行政等級高下直接影響城市政治資源配置。另一方面，城市規(guī)模也可以通過政治手段實現(xiàn)。因此，我國城市規(guī)模是由公民“用腳投票”與政治權(quán)力資源配置雙重因素決定的。這樣，城市公共服務(wù)的質(zhì)量、水平一定程度上也受政治權(quán)力因素影響——一個基本的事實是：凡是國家級、省級城市，都是當(dāng)?shù)氐恼沃行某鞘?。也因此，它們的公共服?wù)水平總是優(yōu)于周圍其他城市。

人口在不同城市間流動，基于政治目的的城市政策起引導(dǎo)作用。過去幾十年間，城市從限制人口規(guī)模到城市“門洞”大開接納人才，包括2018年上半年，西安、南京、杭州、長沙等城市的人才新政都是典型的公共政策主導(dǎo)下城市規(guī)模擴張。這是城市發(fā)展的需要，也是城市政治地位崛起的需要。對于此類現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界的研究僅目前的成果分析顯然并沒有涉及到。一些學(xué)者認(rèn)為城市行政等級、城市公共服務(wù)水平和人口規(guī)模存在遞進(jìn)的正向關(guān)系，因城市行政等級不同從而引發(fā)了公共服務(wù)水平的巨大差異，公共服務(wù)水平的差異又進(jìn)一步導(dǎo)致城市人口出現(xiàn)向大城市一側(cè)的偏態(tài)分布。[15]也有學(xué)者認(rèn)為中國城市間人口流動機制是一種行政層級制掣下的“用腳投票”機制，城市公共服務(wù)水平和商品房價格分別對流動人口產(chǎn)生顯著的正向拉力和反向推力，但城市行政層級會削弱“用腳投票”的力度與強度。[16]還有學(xué)者利用門限模型考察了公共品供給、城市規(guī)模與人口遷移間的關(guān)系。結(jié)果顯示，地方公共品供給對人口遷移有顯著正向影響，不同規(guī)模城市公共品供給對人口遷移的影響強度存在差異。[17]可以看出，這些研究把城市公共服務(wù)供給、城市人口規(guī)模與政府政策意向聯(lián)系在一起，并沒有發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中政治權(quán)力、政治資源的配置問題。

（三）城市公共服務(wù)中僅以公眾滿意度為研究起點并不全面，城市管理滿意度與公民滿意度構(gòu)成雙向價值判斷，把握公共服務(wù)“度”的均衡是公共服務(wù)知識體系的新要求

西方國家新公共管理運動和新公共服務(wù)運動是公共管理思潮不斷進(jìn)步的結(jié)果，兩者的共同之處在于強化公民地位、公民價值，弱化政府管制能力并要求政府以滿足公民訴求為根本，提供多種多樣的基于社會公平原則的公共服務(wù)。對政府公共服務(wù)進(jìn)行滿意度測評與城市公共服務(wù)滿意度測評是有差別的，城市人口流動決定了城市公共服務(wù)物品的供給在品質(zhì)、內(nèi)涵上要更為優(yōu)質(zhì)和充裕，不再是一般基礎(chǔ)性公共服務(wù)問題。因此，建立在這一基礎(chǔ)上的城市公共服務(wù)滿意度測評不僅僅是城市公民滿意的問題，而且包含了城市治理者提供公共服務(wù)的限制性因素的影響，即治理者的滿意度問題。這是公共服務(wù)一個雙向度價值判斷過程，始終存在度的均衡，而這也應(yīng)該成為我們觀察城市公共服務(wù)狀態(tài)的新的角度。

目前，從文獻(xiàn)資料分析中可以看出，國內(nèi)對于城市公共服務(wù)滿意度的研究是單向度的，主要聚焦于兩方面。首先是對城市公共服務(wù)滿意度影響因素研究。學(xué)者們普遍認(rèn)為，影響公共服務(wù)滿意度主要有個人因素和社會因素兩個方面。一些學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)滿意度的影響因素中主觀因素較強，客觀因素較弱。[18]實際上，主觀因素所形成的城市公共服務(wù)滿意度的數(shù)據(jù)側(cè)重于個人體驗及個體對公共服務(wù)的感知度，忽略了城市公共服務(wù)的客觀存在，是比較片面的。也有一些學(xué)者對城市公共服務(wù)滿意度的某一個方面進(jìn)行測量，如有學(xué)者通過“2012年連氏中國城市公共服務(wù)滿意度調(diào)查”數(shù)據(jù)，對城市體育公共服務(wù)滿意度現(xiàn)狀、[19]城市住房保障（含房價調(diào)控）公眾滿意度現(xiàn)狀、[20]城市公共交通滿意度現(xiàn)狀[21]進(jìn)行研究，最后認(rèn)為個人因素顯著影響了城市體育公共服務(wù)、住房保障和公共交通的滿意度。顯然，在這些研究中，把個人需求偏好和個體特征看作是對城市公共服務(wù)檢驗的主體，通過對人的意愿分析觀察判斷城市公共服務(wù)的效益，忽略了城市公共服務(wù)中財政投入不斷增加，公共服務(wù)項目不斷完善，公共政策、制度連續(xù)有效提供的客觀情況，以單向度思維對公共服務(wù)質(zhì)量、水平做出“喜好”和“厭惡”的主觀判斷，這是非常缺乏知識性的。

我們在城市公共服務(wù)滿意度的測評中過度強調(diào)公民喜好而忽視客觀條件限制，過度使用理想標(biāo)準(zhǔn)而忽視提供者長期努力的“過程”績效考察，形成無限度的“理想國”思維——強調(diào)應(yīng)然，忽視實然，這是粗暴的和缺乏應(yīng)有知識品質(zhì)的。正因為如此，在滿意度的評價中，有學(xué)者就如何審視公共服務(wù)的客觀績效和市民滿意度間的關(guān)系進(jìn)行了研究。王歡明、諸大建、馬永馳（2015）等認(rèn)為，城市公共服務(wù)滿意度不等同于公共服務(wù)績效，公共服務(wù)客觀績效中的效率與公眾滿意度的正相關(guān)關(guān)系不顯著；公共服務(wù)客觀績效中的效果性與公眾滿意度正相關(guān)且顯著。程鵬、欒峰（2016）分析了國內(nèi)16個特大城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平主客觀測度，發(fā)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與公眾滿意度總體上存在關(guān)聯(lián)性，且在維度和效用兩方面存在差異。馮菲、鐘楊（2016）認(rèn)為，城市經(jīng)濟發(fā)展水平（GDP）、公共財政投入等客觀因素與公共滿意度并不存在顯著的相關(guān)性；相反政府公信力、政府效能和個人感受對滿意度具有決定性影響。顯然，這些論述啟示我們，以公民滿意度的測量判斷城市公共服務(wù)是單向度的，也是不全面的。城市公共服務(wù)完整有效的判斷一定要在公民滿意度的測評中把政府管理城市的主體性因素——包括公共財政投入能力、公共決策水平、城市發(fā)展限制性因素、外在環(huán)境等考慮進(jìn)去，只有這樣，研究成果的知識效應(yīng)才能發(fā)揮出來。

城市公共服務(wù)公眾滿意度是相對的。同時，一定區(qū)域一定時間城市管理者所提供的城市公共服務(wù)也是公民心理適應(yīng)度的問題，即公民心理滿足感與生活體驗之間的度的均衡。我們無法把發(fā)達(dá)國家城市公共服務(wù)水平與我國直接比較，也無法強求國內(nèi)東西部城市公共服務(wù)同質(zhì)化——我們更多的是在一定的空間區(qū)域與時間維度上進(jìn)行公共服務(wù)水平判斷，并且在比較中判斷城市公共服務(wù)的進(jìn)步狀況。在現(xiàn)有研究中，馬秀玲、張賓（2016）對廣東、河南和甘肅三省的三個縣級城市公共服務(wù)公民滿意度進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)總體上仍存在公共服務(wù)供需不匹配、公共服務(wù)資源配置不均衡、公共服務(wù)效率與質(zhì)量不高、公共服務(wù)公民滿意度不高等問題。同時，何艷玲、鄭文強（2016）在研究公共服務(wù)體驗與城市歸屬感中驗證了公共服務(wù)體驗（包括公共服務(wù)滿意度及公共服務(wù)認(rèn)同度）具有提升市民城市歸屬感的積極作用，至少是大中型城市的公共服務(wù)體驗與城市歸屬感的相關(guān)關(guān)系得到驗證。謝星全（2017）認(rèn)為，對于省級城市來說，基本公共服務(wù)滿意度在省區(qū)之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在明顯差異。馮亞平、徐長生、范紅忠（2016）則認(rèn)為，大中小城市和小城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)在具體公共服務(wù)項目上的滿意度各有差異，基本結(jié)論是大中城市公共服務(wù)未必一定優(yōu)于小城市。

總之，單向的滿意度測評并不是城市公共服務(wù)知識的全部。一切關(guān)于城市公共服務(wù)的研究都必須把公共服務(wù)的提供者與使用者有關(guān)城市公共服務(wù)的需求放在一架天平上度量，尋找其中的平衡穩(wěn)定狀態(tài)。城市公共服務(wù)是一個動態(tài)發(fā)生的過程，隨著服務(wù)指標(biāo)體系的變化，城市公民所需要的公共服務(wù)也不斷改變著，且未必呈現(xiàn)出螺旋式上升的局面，它始終是需求差異中的一種度的均衡。

三、知識譜系中城市公共服務(wù)基本結(jié)論

基于前述分析，一個新的有效的城市公共服務(wù)的知識化研究應(yīng)該如下：

首先，城市政府始終是問題研究的核心，城市公共服務(wù)多主體模式是研究的發(fā)展趨向。城市政府如何有效提供城市服務(wù)始終是主要研究點，我們必須在兩個方面促進(jìn)城市公共服務(wù)改善：一是必須依靠城市政府的力量，包括如何投資和更有效的決策，把城市公共服務(wù)看作經(jīng)營城市的根本，提供一套可操作的制度和機制。我們要反對城市公共服務(wù)貴族化，要貼近市民，貼近生活，在公共服務(wù)的享受中實現(xiàn)均等、平等、公正價值。二是依靠城市公民，把改善公共服務(wù)分享方式納入城市公共服務(wù)研究中。城市公共服務(wù)產(chǎn)品不能過度使用，強調(diào)節(jié)儉，提倡在極簡主義生活方式下享受城市公共服務(wù)，在綠色、環(huán)保與節(jié)能理念下使用城市公共服務(wù)產(chǎn)品。城市公共物品分為非競爭性和非排他性的，實質(zhì)上始終是競爭性產(chǎn)品。要從培養(yǎng)公民節(jié)儉使用城市公共服務(wù)產(chǎn)品理念出發(fā)，保證城市公共服務(wù)產(chǎn)品始終有效使用。這樣做，可以防止大城市病蔓延，可以防止過度福利化造成的公共財政浪費，也有利于城市更文明。

其次，研究城市公共服務(wù)的特殊產(chǎn)品問題，不能僅僅停留在城市公共服務(wù)一般公共物品的供給上。城市發(fā)展水平是不同的，能夠代表城市質(zhì)量的是具有現(xiàn)代城市品質(zhì)的特殊化的公共服務(wù)產(chǎn)品，比如優(yōu)質(zhì)的城市公共交通，城市知識產(chǎn)品、文化產(chǎn)品的生產(chǎn)，城市空間密度的優(yōu)良化等。當(dāng)前，我國城市群發(fā)展極為迅速，一般性的城市公共服務(wù)產(chǎn)品是充足的和有保證的，但優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品供給問題十分突出。同時，在區(qū)域公共物品和公共服務(wù)的供給中存在集體行動的困境，城市公共服務(wù)研究要在困境解決中找到出路。要防止城市負(fù)效應(yīng)外溢，也要最大化克服城市公共服務(wù)“搭便車”現(xiàn)象普遍化，建立社會貢獻(xiàn)與城市公共服務(wù)相互匹配的新格局。

再次，研究對城市中心主義的消解，提倡泛化城市概念，建立跨越城鄉(xiāng)邊界的“大服務(wù)”公共服務(wù)理念。城市中心主義始終是城市公共服務(wù)永遠(yuǎn)無法滿足的根源，城市多中心加劇了城市病的蔓延。我國現(xiàn)代城市發(fā)展越來越成為一個集合體，包容了許多同質(zhì)化的城市要素。學(xué)術(shù)研究要在消解城市中心主義上貢獻(xiàn)智慧，讓城市扁平化發(fā)展，在更廣闊的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城市形態(tài)的新布局。我們鼓勵在現(xiàn)代化思維中消解城市概念，通過“城市讓生活更美好”與“振興鄉(xiāng)村計劃”，讓城市與鄉(xiāng)村具備共有的服務(wù)品質(zhì)，無差別為全體公民提供公共服務(wù)。

最后，研究城市公共服務(wù)史，也要研究城市文化變遷史。一個城市的公共服務(wù)水平承載著城市的文化品味，城市文化品味促進(jìn)城市公共服務(wù)質(zhì)量提升。城市沒有文化內(nèi)涵的情況下所提供的一切公共服務(wù)都是永遠(yuǎn)無法滿足公民精神需求的。中國城市“拆了建，建了拆”，馬路“拉鏈?zhǔn)健狈敌蘧褪且驗閮H僅堆砌了鋼筋水泥和砂礫，過于簡單生硬，承載的文化內(nèi)涵太少所致。這一切，有待于通過城市公共服務(wù)史、城市文化變遷史的書寫來提高認(rèn)識。

總之，城市公共服務(wù)的知識化過程呈現(xiàn)出一系列具有智識品質(zhì)的研究成果，雖然近年關(guān)于城市公共服務(wù)的理論不少，但真正能夠把城市公共服務(wù)問題講清楚，能夠為城市公共服務(wù)發(fā)展提供智力支持的成果并不突出。黨的十九大之后，城市發(fā)展進(jìn)入新時代，相信后續(xù)的關(guān)于城市公共服務(wù)的研究能夠在知識化的過程中越來越好。

注釋：

①在“城市公共服務(wù)”研究趨勢圖中，節(jié)點大小和數(shù)量反應(yīng)這一時間段研究成果的多少，各節(jié)點間的連線表示研究主題的演變傳承關(guān)系；另外在保證時區(qū)圖完整性的基礎(chǔ)上對圖片做了適度調(diào)整。

②見《中國流動人口發(fā)展報告2017》：我國流動人口規(guī)模為2.45億人，總量連續(xù)兩年下降。新民晚報，2017年11月10日。https：//wap.xinmin.cn/content/31332612.html。

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責(zé)任編輯：王世燕