錢敏

2019年是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，中央農(nóng)村工作會議指出，必須充分認(rèn)識做好當(dāng)前“三農(nóng)”工作的特殊重要性，牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向，突出抓好“三農(nóng)”工作各項硬任務(wù)的落實，而“進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革”就是其中關(guān)鍵一環(huán)。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，并以第十七號主席令的形式予以公布，自2019年1月1日起施行。此次關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定以170票贊成、1票棄權(quán)高票通過。這是該法自2002年頒布以來第二次修訂，也是貫徹落實近年來黨中央關(guān)于“三農(nóng)”問題重要決策部署的法律化體現(xiàn)，要求保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

為什么要修法

2009年8月27日，十一屆全國人大常委會第十次會議通過關(guān)于修改部分法律的決定，其中將農(nóng)村土地承包法中“征用”的表述修改為“征收、征用”，這是該法自2002年頒布以來經(jīng)歷的第一次修訂。不同于上次修訂未對具體內(nèi)容作實質(zhì)性調(diào)整，本次修正案改動多達(dá)46處，是一次系統(tǒng)性改革。

早在2015年，修改農(nóng)村土地承包法即被列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，直到三年后的2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。當(dāng)天下午，全國人大常委會辦公廳召開專題新聞發(fā)布會，就有關(guān)問題作出解答。

發(fā)布會上，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉高度肯定了農(nóng)村土地承包法的重要地位和作用。何寶玉表示，農(nóng)村土地承包法是根據(jù)憲法制定的，是一部直接關(guān)系億萬農(nóng)民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。自2003年3月1日實施以來，農(nóng)村土地承包法對于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和廣大農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。

然而，再好的法律也必須適應(yīng)形勢的發(fā)展，適時調(diào)整完善。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生歷史性巨變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作取得積極進(jìn)展，但也伴隨一些新情況和新問題。同時，黨中央對“三農(nóng)”工作，特別是農(nóng)村土地制度改革作出新安排新部署，這就要求對農(nóng)村土地承包法作出必要的修改。

“我們這次修改法律主要是基于三個方面考慮?！睋?jù)何寶玉介紹，一是適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求，二是把黨對新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策轉(zhuǎn)化為法律，三是總結(jié)和確認(rèn)地方實踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗，并上升為法律。

“越來越多的農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，承包土地流轉(zhuǎn)加速，流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的承包地面積已經(jīng)超過了三分之一，家庭農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)合作社還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等一些新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營水平不斷提高?！焙螌氂穹治隽私陙磙r(nóng)村出現(xiàn)的新情況。針對這種狀況，黨中央將原來的“兩權(quán)分離”制度創(chuàng)新為“三權(quán)分置”，而此次修改主要就是為了將農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

重大變化——“三權(quán)分置”

落實承包地的“三權(quán)分置”政策要求，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤表示，“三權(quán)分置”是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式而進(jìn)行的制度設(shè)計。

“農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這個是說的所有權(quán)，對這個問題，土地管理法和物權(quán)法也都有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，這句話講的是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，”杜濤進(jìn)一步解釋，“也就是承包以后，就享有了土地承包經(jīng)營權(quán)。”對于土地承包經(jīng)營權(quán)，修改前的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法也都有規(guī)定。

所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)分置”中的“兩權(quán)”，現(xiàn)行法律已有現(xiàn)成的規(guī)定，不需要改動。顯然，本次修法的重點意在其第三個權(quán)利?！叭龣?quán)分置的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障，可以有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入，同時還要使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障?！倍艥Q。

基于以上考慮，這就需要在原有土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計一個由受讓人享有的權(quán)利。由此，“三權(quán)分置”中的第三個權(quán)利——土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)運而生。

修改后的農(nóng)村土地承包法新增了土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計。根據(jù)新的農(nóng)村土地承包法，承包方既可以自己經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。

此外，新修改的農(nóng)村土地承包法還對土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保作出了規(guī)定。據(jù)杜濤介紹，不但承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。

保持承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變

為加強對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，新修訂的農(nóng)村土地承包法落實“三權(quán)分置”政策要求的同時，還全面貫徹了長久不變的政策要求。

第二輪土地承包期2028年到期，之前農(nóng)民普遍關(guān)心到期后怎么辦。黨的十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，這給廣大農(nóng)民群眾吃了定心丸。“這次修改農(nóng)村土地承包法就要把這個中央精神落實為法律規(guī)范?！倍艥硎?，“修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長30年。同時，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長?！?/p>

針對一些農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)中失去土地的擔(dān)心，此次修法也作出了回應(yīng)。對于土地流轉(zhuǎn)，“從中央制度安排來說，叫落實所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。這個制度創(chuàng)新已經(jīng)體現(xiàn)在這次修法上”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示。

為了讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，“從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們在實踐過程中用了5年時間在全國對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)做了確權(quán)登記頒證，”孫邦群稱，“承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來進(jìn)行有計劃的流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換?！彼?，不存在農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地中失去土地的問題。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，一部分農(nóng)民進(jìn)城后，尤其是舉家進(jìn)城后，其土地承包經(jīng)營權(quán)較易受到侵害。為維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。其中明確提出，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；2016年10月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法的意見》進(jìn)一步重申，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

據(jù)何寶玉介紹，根據(jù)以上文件精神，此次修法專門增加了一項規(guī)定，“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，不得收回承包地，而是要引導(dǎo)支持承包農(nóng)戶按照自愿有償?shù)脑瓌t，依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，或者把承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。無論如何，何寶玉強調(diào)，農(nóng)民自愿是前提。