陳唯

摘 要：20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共服務(wù)外包作為一種新型的公共服務(wù)供給方式逐漸被西方國(guó)家所采納，我國(guó)從90年代開(kāi)始了公共服務(wù)外包的實(shí)踐，在20多年的實(shí)踐發(fā)展中取得了一定的成績(jī)，但是由于制度體系不健全也存在法律制度不完善、缺乏公開(kāi)性、監(jiān)督缺位和評(píng)估體系不完善的問(wèn)題，為了保障公共服務(wù)外包模式的順利實(shí)施，要加強(qiáng)法律制度建設(shè)、提高公開(kāi)性、加強(qiáng)監(jiān)督力度和完善評(píng)估體系。

關(guān)鍵詞：政府；公共服務(wù)；外包

傳統(tǒng)以來(lái)，人們都認(rèn)為政府應(yīng)該是社會(huì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的唯一提供者和生產(chǎn)者，提供公共服務(wù)是政府的基本職能。這種思維認(rèn)為政府應(yīng)該包羅萬(wàn)事，而忽視了市場(chǎng)的作用，但是政府并不是萬(wàn)能的，政府包辦導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫和管理成本的增加，公共服務(wù)的供給效率低下。在這種背景下，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，西方國(guó)家逐漸采用了一種新的公共服務(wù)提供方式即通過(guò)公共服務(wù)外包，將公共服務(wù)承包給相應(yīng)的市場(chǎng)主體，并向他們支付一定的費(fèi)用，由他們向社會(huì)提供公共服務(wù)以此來(lái)提升公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。中國(guó)從上世紀(jì)90年代自上海開(kāi)始進(jìn)行了公共服務(wù)外包的實(shí)踐嘗試，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，公共服務(wù)外包發(fā)展速度較快，取得了一定的成效，但是也存在較多問(wèn)題。

一、公共服務(wù)外包的概念界定與發(fā)展

公共服務(wù)外包是政府提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新形式，是指政府部門(mén)將公共事務(wù)交付給具有一定資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織來(lái)完成，包括原來(lái)由政府部門(mén)直接生產(chǎn)的、為社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供的服務(wù)等，政府或第三方按照先前合同簽訂的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估合格后將一定的費(fèi)用支付給第三方。[1]公共服務(wù)外包的核心便是公共服務(wù)的市場(chǎng)化，在公共服務(wù)的提供主體上政府不再處于壟斷地位，各市場(chǎng)社會(huì)組織可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)等方式成為提供主體，這有利于降低政府的行政成本。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)讓公共服務(wù)的供給更有效率，從而提供更有質(zhì)量的公共服務(wù)；公共服務(wù)外包的方式是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式，與中標(biāo)的企業(yè)或社會(huì)組織簽訂外包合同，將特定的公共服務(wù)的提供權(quán)承包給他們，政府的角色由劃槳者變?yōu)檎贫嬲?，引入市?chǎng)機(jī)制將政府和市場(chǎng)相結(jié)合來(lái)保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

中國(guó)的公共服務(wù)外包是始于上世紀(jì)90年代上海，其在建立羅山市民休閑中心時(shí)是以委托上海基督教青年會(huì)的方式來(lái)進(jìn)行修建的，這開(kāi)啟了中國(guó)公共服務(wù)外包的先河。到2003年，武漢東湖區(qū)實(shí)施了清掃保潔外包化運(yùn)作，南京鼓樓區(qū)在居家養(yǎng)老領(lǐng)域嘗試性地引入了外包模式。[2]經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，全國(guó)已有深圳、上海、寧波、無(wú)錫、杭州、南京、成都、合肥等二十多個(gè)城市，在殘疾人扶助、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)、居家養(yǎng)老、公共交通等公共領(lǐng)域引入外包模式。

二、政府公共服務(wù)外包發(fā)展的困境與問(wèn)題

黨的十八屆五中全會(huì)提出了，一切為了人民，要增加公共服務(wù)的數(shù)量，以此提高服務(wù)的質(zhì)量。由此可以看出國(guó)家和政府是十分重視公共服務(wù)的，但是由于我國(guó)目前并沒(méi)有完善的公共服務(wù)外包制度，加之公共服務(wù)追求的公共利益和市場(chǎng)化以利為先的沖突使得現(xiàn)在公共服務(wù)外包存在較多問(wèn)題。

（一）外包法律制度不健全

完善的法律制度是一個(gè)模式能充分發(fā)展作用的基礎(chǔ)和保障，但是目前我國(guó)關(guān)于公共服務(wù)外包的法律制度并不完善，這主要體現(xiàn)在對(duì)政府外包的公共服務(wù)的范圍界定不明確，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，中國(guó)目前只有一部《政府采購(gòu)法》，規(guī)定了政府的采購(gòu)范圍，包括貨物、工程和服務(wù)，在實(shí)際中其界定的服務(wù)僅為后勤方面的服務(wù)，對(duì)于大部分的公共服務(wù)并沒(méi)有明確的界定，因此大部分地方政府在實(shí)施中依靠的是出臺(tái)的相關(guān)購(gòu)買(mǎi)規(guī)定或購(gòu)買(mǎi)指南，而這些指南大多含糊不清，缺乏專業(yè)性，并不能很好地起到指導(dǎo)作用。有的規(guī)定范圍太窄，僅僅只是外包養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)等，關(guān)于教育、文化和衛(wèi)生等領(lǐng)域的外包則很少；而有的外包界定范圍又太寬，一股腦地將城市管理、公共治安等關(guān)系民眾生存安全的公共服務(wù)都外包，沒(méi)有完善的配套設(shè)施和制度，取得的效果甚微，甚至出現(xiàn)負(fù)面影響。

（二）外包過(guò)程缺乏公開(kāi)性

公共服務(wù)外包的過(guò)程應(yīng)該是公開(kāi)透明、接受社會(huì)大眾監(jiān)督的。然而現(xiàn)在大部分的公共服務(wù)外包中由于外包過(guò)程中政府和招標(biāo)企業(yè)是處于信息不對(duì)稱的地位，因此政府工作人員易產(chǎn)生尋租行為，通過(guò)和招標(biāo)企業(yè)達(dá)成私下協(xié)議、主動(dòng)索要錢(qián)財(cái)、收受賄賂等方式來(lái)讓其“中標(biāo)”，讓所謂的競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)形同虛設(shè)。同時(shí)，在政府的整個(gè)外包過(guò)程中，招標(biāo)條件、招標(biāo)過(guò)程、招標(biāo)流程等并沒(méi)有完全做到公開(kāi)化、透明化，很多時(shí)候招標(biāo)結(jié)束了才向社會(huì)公示，招標(biāo)過(guò)程大多數(shù)的社會(huì)大眾是不知情的，更何談監(jiān)督了。

（三）外包實(shí)施中的監(jiān)督缺失

公共服務(wù)外包并不意味者政府完全撒手不管將公共服務(wù)交由社會(huì)組織或市場(chǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)，相反地，政府應(yīng)該肩負(fù)起監(jiān)督者的職責(zé)，因?yàn)槭袌?chǎng)的目的是追求自身利益的最大化，這樣就會(huì)有部分營(yíng)利性的組織會(huì)通過(guò)提高價(jià)格、降低公共服務(wù)質(zhì)量等方式來(lái)追逐利潤(rùn)最大化，這與政府追求公共利益最大化的目標(biāo)是背道而馳的，違背了公共服務(wù)外包的初衷。但是在實(shí)際中，政府對(duì)外包的管理思路并不明確，錯(cuò)誤的觀念和缺乏專業(yè)的知識(shí)讓監(jiān)督名存實(shí)亡，監(jiān)督乏力。并且部分政府將公共服務(wù)外包視為一種“甩包袱”的行為，是用來(lái)減低財(cái)政支出和推卸責(zé)任，對(duì)外包出去的不管不問(wèn)，缺乏有效的監(jiān)督。

（四）評(píng)估體系不健全

目前我國(guó)公共服務(wù)的外包評(píng)估一般都是以政府為主導(dǎo)而實(shí)施的，但是政府評(píng)估缺乏專業(yè)性，政府的評(píng)估主要是通過(guò)工作匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)視察、查看運(yùn)營(yíng)資料等形式，評(píng)估內(nèi)容主要包括有無(wú)重大責(zé)任事故、服務(wù)的時(shí)間等方面，缺少對(duì)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成效以及服務(wù)對(duì)象滿意度等的專業(yè)化評(píng)估，也缺乏可以承接評(píng)估任務(wù)的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。[3]由于缺乏專業(yè)的第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)，很多時(shí)候評(píng)估只是走一個(gè)程序，評(píng)估的結(jié)果也不具有參考性，無(wú)法真實(shí)客觀的反應(yīng)出外包的公共服務(wù)的完成情況和公眾對(duì)其的滿意度。

三、完善政府公共服務(wù)外包的措施建議

公共服務(wù)外包是目前的一個(gè)大的趨勢(shì)，是建立服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要途徑。由于我國(guó)發(fā)展公共服務(wù)外包的時(shí)間并不長(zhǎng)，目前還存在較多的問(wèn)題，基于前面的問(wèn)題分析，為了更好地發(fā)展公共服務(wù)外包，提出以下的對(duì)策建議：

（一）完善法律法規(guī)

一方面應(yīng)盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一性的關(guān)于公共服務(wù)外包的法律法規(guī)，準(zhǔn)確界定公共服務(wù)的外包范圍，哪些是可以外包出去的，哪些是不能外包出去的，制定統(tǒng)一的外包質(zhì)量、技術(shù)、價(jià)格等標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要明確外包的實(shí)施程序、實(shí)施方式、監(jiān)管方式、評(píng)估方式等，讓外包實(shí)施中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，規(guī)范和約束政府與承包商之間的行為，同時(shí)地方政府也可以根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)因地制宜，制定出與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相同的規(guī)劃指南。

（二）建立公開(kāi)透明的招標(biāo)體系

首先，政府對(duì)外招標(biāo)應(yīng)該是一個(gè)公開(kāi)透明的過(guò)程，其目的是為了更好地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而不是進(jìn)行尋租和貪污。因此，政府前期應(yīng)該充分做好信息宣傳，這一階段可以運(yùn)用媒體如廣播、電視、報(bào)紙等向社會(huì)大眾進(jìn)行廣泛宣傳，吸引優(yōu)秀的社會(huì)組織來(lái)參與競(jìng)標(biāo)；其次，在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)讓相關(guān)的專家來(lái)對(duì)競(jìng)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，選擇最合適的企業(yè)，防止出現(xiàn)以劣代優(yōu)的現(xiàn)象；最后在招標(biāo)結(jié)束后，向社會(huì)公眾進(jìn)行公式，積極接受社會(huì)大眾的監(jiān)督和收集意見(jiàn)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督力度

政府應(yīng)該強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)合同履行中的宏觀監(jiān)督，根據(jù)制定合同的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量來(lái)規(guī)范承包商的行為，防止其為了逐利而損害公共利益。一方面政府可以建立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)化的監(jiān)督人才，嚴(yán)懲利用權(quán)力進(jìn)行尋租的官員，減少腐敗，同時(shí)建立完善的糾錯(cuò)機(jī)制和定期檢查承包商的項(xiàng)目進(jìn)展，開(kāi)展民眾滿意度調(diào)查，收集意見(jiàn)及時(shí)改進(jìn)。另一當(dāng)面，可以充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)群眾、媒體和相關(guān)的監(jiān)督組織的力量，定期召開(kāi)座談會(huì)等了解社會(huì)輿論，提升服務(wù)質(zhì)量。

（四）健全評(píng)估體系

政府是公共服務(wù)的責(zé)任主體，但并不應(yīng)是評(píng)估主體，因?yàn)槠洳⒉痪邆淇陀^性和專業(yè)性，政府應(yīng)該退出評(píng)估體系的主導(dǎo)地位，讓專業(yè)客觀的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擔(dān)任評(píng)估主體，政府再根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。第三方評(píng)估應(yīng)當(dāng)作為一種長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行使用，要根據(jù)每種公共服務(wù)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估中要注意事中和事后評(píng)估并重，實(shí)現(xiàn)合同的動(dòng)態(tài)管理。[4]政府在得到評(píng)估結(jié)果一方面要反饋給承包商，督促其不斷改進(jìn)，提高服務(wù)質(zhì)量，另一方面向社會(huì)進(jìn)行公式，向公眾匯報(bào)評(píng)估結(jié)果，保證公開(kāi)性和透明性。

四、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)外包讓政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入充分發(fā)揮了企業(yè)和非營(yíng)利組織的作用，優(yōu)化了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和數(shù)量，促進(jìn)政府治理能力的提升，但是目前在發(fā)展中出現(xiàn)了較多的問(wèn)題，政府的當(dāng)務(wù)之急便是要完善法律法規(guī)建立完善的公共服務(wù)外包制度，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督和事后評(píng)估，充分發(fā)揮社會(huì)的組織和群眾的力量，只有這樣才能保障公共服務(wù)的有效供給。

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