■ 胥梟（中國民航飛行學(xué)院）

一、研究背景

我國現(xiàn)代財(cái)政體系主要以中華人民共和國財(cái)政部構(gòu)建，涵蓋了國庫集中收付制、財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控、政府采購制度、國庫現(xiàn)金管理、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等諸多方面，形成一個(gè)互相促進(jìn)監(jiān)督的整體。如何推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是當(dāng)下財(cái)政體系探討的熱門話題，基本上每個(gè)部門每年財(cái)政項(xiàng)目均有大量財(cái)政資金被收回或者結(jié)轉(zhuǎn)至次年，所以同時(shí)這也是目前各部門亟待解決的問題。

資本密集型的民航院校財(cái)政項(xiàng)目執(zhí)行整體偏于緩慢，中國民用航空局直屬的兩家本科院校中國民航大學(xué)與中國民用航空飛行學(xué)院財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況均不容樂觀。財(cái)政部門目前監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況采取的是觀察財(cái)政資金是否支出來判斷預(yù)算執(zhí)行工作推進(jìn)好與壞，民航院校財(cái)務(wù)從業(yè)人員深知這種管理模式下預(yù)算執(zhí)行工作面臨的困境與挑戰(zhàn)。預(yù)算執(zhí)行，項(xiàng)目實(shí)施卻是各業(yè)務(wù)部門，這些部門決定資金“用不用，用在哪”，而部分業(yè)務(wù)部門并沒有預(yù)算執(zhí)行這一宏觀概念，僅僅關(guān)注“事情有沒有做”，而不關(guān)心“錢有沒有花”。管理層對財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的要求與項(xiàng)目實(shí)施者實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度存在結(jié)構(gòu)性不匹配導(dǎo)致民航院校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行長期處于各中央單位預(yù)算執(zhí)行排名“尾列”，這反映出民航院校對于推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行力度是相對薄弱的，是欠缺科學(xué)方法的。

二、財(cái)政項(xiàng)目概念

財(cái)政項(xiàng)目，是行政事業(yè)單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出以外，財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)安排的資金，按照部門預(yù)算編報(bào)要求分為國務(wù)院已研究確定項(xiàng)目，經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目，跨年度支出項(xiàng)目和其他項(xiàng)目四種類別。財(cái)政項(xiàng)目資金具有很強(qiáng)的時(shí)效性與專項(xiàng)性，是國家政府為了“集中力量”完成一項(xiàng)工作而在基本預(yù)算之外特批的經(jīng)費(fèi)，這就注定其預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核是財(cái)政管理部門重要工作之一，也是嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政資金使用的有效途徑之一。本文針對財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行探討，所研究的民航院校也是指財(cái)政撥款的公益二類事業(yè)單位。

三、財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度快慢受哪些因素影響

民航院校財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行受諸多因素掣肘，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目招投標(biāo)和政府采購時(shí)間較長，項(xiàng)目總體規(guī)劃存在不足等方面。

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度

財(cái)政項(xiàng)目從申報(bào)、執(zhí)行、調(diào)整到結(jié)束是一個(gè)必要的且不能任意調(diào)整順序的過程，而這些流程需要管理者、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門等相關(guān)部門共同協(xié)調(diào)完成。如果前期準(zhǔn)備不足，會有各種各樣的情況拖慢項(xiàng)目開展節(jié)奏，比如部門間協(xié)作不順暢，信息傳遞出現(xiàn)偏差，項(xiàng)目預(yù)算設(shè)置的指標(biāo)不合理等等均會使項(xiàng)目遲遲開不了頭，動(dòng)不了工。財(cái)政資金的撥付是一個(gè)系統(tǒng)的流程，如果前期準(zhǔn)備不充分，財(cái)政資金到位勢必較晚，會影響項(xiàng)目整體規(guī)劃，甚至影響簽訂的合同相關(guān)規(guī)定。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)和政府采購花費(fèi)時(shí)間較長

民航院校財(cái)政項(xiàng)目中執(zhí)行率較低的多數(shù)為工程類項(xiàng)目，如“中央高校改善基本辦學(xué)條件”項(xiàng)目、“民航發(fā)展基金”基礎(chǔ)建設(shè)類項(xiàng)目。建設(shè)類項(xiàng)目受各種條件制約，難以一次招標(biāo)成功，走完招標(biāo)、流標(biāo)、再招標(biāo)和更改采購方式等法定流程需花費(fèi)較長時(shí)間，嚴(yán)重影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。同時(shí)單位內(nèi)部整體聯(lián)動(dòng)、無縫銜接力度還不夠，科學(xué)化、精細(xì)化推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施還不足，責(zé)任單位或?qū)α鞒滩皇煜せ蛉耸植蛔?，?dǎo)致前工作推進(jìn)較慢。

（三）項(xiàng)目總體規(guī)劃存在不足導(dǎo)致項(xiàng)目難以次第推進(jìn)

一所民航院校內(nèi)部分項(xiàng)目是有關(guān)聯(lián)性的，但由于申報(bào)部門不同，信息不夠完全導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃中并未考慮次第推進(jìn)問題。比如民航院校均有自己所屬的機(jī)庫用于停放飛機(jī)，購買飛機(jī)的財(cái)政項(xiàng)目屬于采購類項(xiàng)目，機(jī)庫維修屬于基礎(chǔ)建設(shè)類項(xiàng)目，按照一般的邏輯順序應(yīng)該是先建好機(jī)庫才能停放飛機(jī)。而由于項(xiàng)目申報(bào)部門分屬采購、基建兩部門，如果信息不流通，則會導(dǎo)致飛機(jī)買回來了卻沒有地方停的情況。這對于一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的企業(yè)可能是絕不會出現(xiàn)的情形，但對于機(jī)構(gòu)繁多的行政事業(yè)單位，這種略顯尷尬的處境卻時(shí)有發(fā)生。

四、推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度思路與措施

既然是財(cái)政項(xiàng)目，民航院校作為事業(yè)單位，首要就是要旗幟鮮明講政治，一定要在國家相關(guān)政策法規(guī)依據(jù)下梳理推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的思路措施，切忌生搬硬套企業(yè)提高資金使用效率的方法。民航院校在上級部門統(tǒng)一指導(dǎo)下，可進(jìn)一步細(xì)化舉措，嘗試使用以下五種思路。

（一）高度重視，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

民航院?？沙闪⒂尚＜夘I(lǐng)導(dǎo)牽頭的預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以工作小組名義對重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)行有效的約談、通告，輔以采取相應(yīng)獎(jiǎng)懲績效機(jī)制，充分激勵(lì)項(xiàng)目組加快項(xiàng)目執(zhí)行效率，自上而下形成合力推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（二）聚焦難點(diǎn)，狠抓修購項(xiàng)目、基建項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度

拉低民航院校整體執(zhí)行進(jìn)度的大頭往往就是工程類項(xiàng)目，有的放矢提高該類項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，可以做到事半功倍的效果。針對此類項(xiàng)目，要建立政府采購和招投標(biāo)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制和長效機(jī)制，加強(qiáng)前期立項(xiàng)、項(xiàng)目儲備和政府采購工作，提高政府采購和招投標(biāo)工作效率。金額多，時(shí)間緊，風(fēng)險(xiǎn)大是其特質(zhì)，通過相關(guān)規(guī)定辦法推動(dòng)工程類項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行最為穩(wěn)妥有效。同時(shí)財(cái)務(wù)部門可派專人負(fù)責(zé)跟進(jìn)修購項(xiàng)目、基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，全過程參與項(xiàng)目開展工作，按時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門反映項(xiàng)目執(zhí)行情況，及時(shí)向項(xiàng)目組反饋管理部門的意見與建議。

（三）落實(shí)責(zé)任，明確項(xiàng)目歸口管理部門

民航院校財(cái)政項(xiàng)目雜，申報(bào)部門多，任由各部門申報(bào)各自項(xiàng)目缺乏一定的宏觀調(diào)控?？擅鞔_規(guī)定不同類別項(xiàng)目歸口不同機(jī)關(guān)管理部門，層層壓實(shí)責(zé)任，形成“單個(gè)項(xiàng)目有人做，同類項(xiàng)目有部門管，所有項(xiàng)目有規(guī)劃”的良好局面。

（四）優(yōu)化服務(wù)，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制指導(dǎo)

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)，是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的第一道關(guān)口，民航院校財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目組申報(bào)預(yù)算時(shí)的指導(dǎo)。項(xiàng)目組在預(yù)算編制時(shí)要根據(jù)自身職能目標(biāo)擬定，項(xiàng)目申報(bào)前期要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，嚴(yán)格論證項(xiàng)目實(shí)施的充分性和必要性，合理測算所需財(cái)政資金的多少，準(zhǔn)確評估財(cái)政資金投入使用的效益，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制要實(shí)事求是，切實(shí)可行，要盡可能完整，要細(xì)化到項(xiàng)目及具體的事項(xiàng)。預(yù)算一經(jīng)確定，就應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。