趙淼峰，黃德林

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

2016年4月，三江源國家公園體制試點成為我國第一個得到批復(fù)的國家公園體制試點，隨后的兩年時間里，神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達(dá)措、長城、東北虎豹、祁連山和大熊貓國家公園相繼獲批。2017年7月，《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)在習(xí)近平總書記的主持下，由中央深改組通過，并于同年9月下發(fā)。《總體方案》中對國家公園概念進行了清晰的界定：國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。堅持生態(tài)保護第一、國家代表性以及全民公益是國家公園發(fā)展的要求及理念?！皣夜珗@的建立，是站在整個國家的高度，以全體人民及其子孫后代的利益為考量，從而對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護和開發(fā)利用所實行的正確決策”[1]。而在國家公園建設(shè)過程中，除了要處理好人與自然的關(guān)系外，也要處理好人與人之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好不同群體間的利益關(guān)系是保障國家公園穩(wěn)定有序建設(shè)的前提。生態(tài)補償制度作為常見的利益衡平方式對于國家公園建設(shè)同樣能發(fā)揮重要的作用?！犊傮w方案》中明確指出建設(shè)國家公園體制需要健全國家公園生態(tài)保護補償制度。2016年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中也將生態(tài)保護補償作為國家公園體制試點建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，對國家公園生態(tài)補償進行研究，無論是對于國家公園體制的建設(shè)，還是對于我國生態(tài)補償制度的完善，都具有十分重要的意義。

鑒于國家公園利益關(guān)系復(fù)雜，較之以往單獨的生態(tài)要素的生態(tài)補償所涉及的利益主體更加廣泛，不同主體間的關(guān)系更加豐富，本文擬對國家公園生態(tài)補償主體的建構(gòu)進行研究，為國家公園生態(tài)補償制度設(shè)計中其余問題的解決奠定法律基礎(chǔ)。

1 國家公園生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

由于我國國家公園的建設(shè)相對較晚，學(xué)界當(dāng)前對國家公園生態(tài)補償?shù)难芯枯^少，甚至沒有對國家公園生態(tài)補償?shù)母拍钸M行明確。同時，國家公園具有其特殊性，與傳統(tǒng)的草原、森林等單一生態(tài)要素的生態(tài)補償存在明顯的區(qū)別，國家公園生態(tài)補償需要將區(qū)域內(nèi)的山水林田湖草等多生態(tài)要素統(tǒng)籌系統(tǒng)考察，規(guī)劃生態(tài)補償制度。此外，流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)等生態(tài)補償也需要結(jié)合流域內(nèi)的多生態(tài)要素進行考量，對于國家公園生態(tài)補償具有一定的借鑒意義，但是流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)的相關(guān)權(quán)屬較為明確，根據(jù)權(quán)利義務(wù)確定法律關(guān)系也相對簡單，而國家公園生態(tài)補償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系的確定則相對復(fù)雜。因此，傳統(tǒng)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)不適應(yīng)國家公園的發(fā)展需求。

根據(jù)生態(tài)資本理論以及外部性理論，國家公園生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)與其能夠提供的生態(tài)效益(包括生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品)有關(guān)，國家公園具有生態(tài)價值并且生態(tài)效益外溢產(chǎn)生的正當(dāng)性是生態(tài)補償?shù)靡越⒌睦碚摶A(chǔ)。國家公園提供的生態(tài)效益具有明顯的多樣性和復(fù)雜性，與國家公園內(nèi)濕地、草原、森林等生態(tài)要素提供的生態(tài)效益難以區(qū)分，國家公園生態(tài)補償與其他生態(tài)補償類型易相混淆。同時，由于生態(tài)環(huán)境的整體性，其余地區(qū)的生態(tài)保護同樣也對國家公園產(chǎn)生了“外溢”的生態(tài)效益，一定程度上兩者正在互相促進、互相補償。也就是說，國家公園生態(tài)補償“具體落實到制度建構(gòu)的正當(dāng)性上，一個區(qū)域要為接受另一個區(qū)域的生態(tài)補償服務(wù)而承擔(dān)補償責(zé)任，對區(qū)域生態(tài)效益及其外部性的確認(rèn)就不再是一個簡單的倫理問題，而是實實在在的科學(xué)性問題”[2]。因此，生態(tài)資本理論以及外部性理論已經(jīng)難以支撐國家公園生態(tài)補償概念的構(gòu)建。

公共物品理論將生態(tài)產(chǎn)品以及生態(tài)服務(wù)定義為公共物品，而國家公園所提供的生態(tài)服務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于純粹公共物品，應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)主要提供責(zé)任。且不論該理論是否過于強調(diào)政府作用，模糊了制度的基本功能，難以有效界定政府行政補償、市場補償?shù)男袨榉秶吔?。在該理論的?gòu)建下，生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍必然將受到局限。同時，公共物品理論對于國家公園提供了何種公共物品、價值如何等問題也很難進行解釋。因此，公共物品理論同樣也不適用于國家公園生態(tài)補償概念的厘清。

特別犧牲說，于19世紀(jì)末由德國公法學(xué)者提出。國家為了給社會以及民眾提供更多的福利，行政權(quán)難免要介入到社會生活的各個領(lǐng)域，甚至干預(yù)到公民的私權(quán)利的行使，侵害公民合法利益的現(xiàn)象也隨之屢屢出現(xiàn)。但是，為了實現(xiàn)公共利益，維護公共秩序，國家必然不能停止其必需的管理活動?；诖?，民眾犧牲自身相關(guān)利益將會成為一種常態(tài)。但是，這種犧牲應(yīng)當(dāng)是符合公平正義原則的，是在一定限度之內(nèi)的，民眾的犧牲如果是片面的，超過了必要的限度，則意味著權(quán)利人的權(quán)益遭受了特別損失，國家或者社會公眾需要分擔(dān)權(quán)利人的損失。 環(huán)境保護區(qū)域民眾為了國家或者一定區(qū)域的發(fā)展而犧牲了自身的權(quán)益甚至是基本生存權(quán)，國家需要構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)補償制度，對這些特別犧牲的權(quán)利人進行一定的補償。特別補償說從權(quán)利規(guī)則出發(fā)，可以不考慮確定以及計算國家公園提供生態(tài)效益的問題，從公民的權(quán)利受損角度出發(fā)，可以合理規(guī)避國家公園生態(tài)補償概念構(gòu)建中的難題。

由于需要生態(tài)補償?shù)牡貐^(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，生存與發(fā)展是民眾首先面臨的問題，同時由于生產(chǎn)方式以及理念的落后，需要生態(tài)補償?shù)貐^(qū)的民眾采用破壞生態(tài)環(huán)境的方式進行謀生存求發(fā)展的情況也是屢見不鮮。生態(tài)環(huán)境具有整體性，不同區(qū)域、不同因素之間會相互影響，一個地區(qū)的環(huán)境保護或破壞對于其他地區(qū)也會產(chǎn)生長足的影響，因此需要“在法律上創(chuàng)設(shè)環(huán)境資源生態(tài)效益補償機制，可以作為一種極其有效的調(diào)和劑”[3]，合理地協(xié)調(diào)不同主體間的合法權(quán)利或者利益，保障各地區(qū)民眾在保證自身生存發(fā)展權(quán)利的同時，也能實現(xiàn)對環(huán)境權(quán)的充分追求。除此之外，環(huán)境資源具有生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙重屬性，如何平衡兩者之間的關(guān)系，如何確立兩者的價值位階，同樣也是生態(tài)補償法律制度需要解決的問題?；趪乙约吧鐣墓?，限制民眾于國家公園區(qū)域內(nèi)生態(tài)要素之上的使用以及收益的權(quán)利，強制國家公園內(nèi)進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，嚴(yán)重抑制了國家公園區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，使得民眾的財產(chǎn)權(quán)或者發(fā)展權(quán)遭受損失。其中，若超過社會責(zé)任所應(yīng)承受的范圍者，明顯違背公義，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成個人的特別犧牲，應(yīng)當(dāng)受到國家賠償。但是傳統(tǒng)的特別犧牲說僅是夯實了國家行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，對于生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域橫向補償、生態(tài)補償市場機制以及多元主體的構(gòu)建并未涉及。

故，應(yīng)對特別犧牲說進行擴大解釋：《總體方案》中明確提出國家公園的特性之一是“全民公益性”，意味著國家公園的定位即是全民共享，因此社會公益的收益主體不僅限定于國家，而應(yīng)從全體社會公眾進行考量，則可以將補償主體擴大為社會多元主體；將權(quán)利的特別犧牲中的發(fā)展權(quán)利以及生存權(quán)利擴大解讀為相關(guān)生存利益、發(fā)展利益的犧牲，則有利于引入利益相關(guān)者理論對國家公園生態(tài)補償主體進行識別，為國家公園生態(tài)補償機制的設(shè)計創(chuàng)造更充分的活力以及更廣闊的空間。

2 國家公園生態(tài)補償主體的識別

在法理上界定國家公園生態(tài)補償?shù)母拍钍沁M行國家公園生態(tài)補償主體構(gòu)建的基礎(chǔ)，而對于國家公園生態(tài)補償主體的識別則是國家公園生態(tài)補償主體法律建構(gòu)中確定具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系、生態(tài)補償資金來源以及補償對象的重要一環(huán)。無法對國家公園生態(tài)補償?shù)闹黧w進行精準(zhǔn)的識別，生態(tài)補償制度便找不到立足點，生態(tài)補償就無法落實，即使能夠落實，也會存在生態(tài)補償資金來源不足以及應(yīng)受補償群體未受補償?shù)冗`背公平正義價值的問題。

雖然特別補償說可以滿足國家公園生態(tài)補償正當(dāng)性的要求，但是不足以作為生態(tài)補償主體識別的理論基礎(chǔ)，因此需要引入新的理論為國家公園生態(tài)補償主體的識別進行補充，為生態(tài)補償實施的科學(xué)性提供支撐，并與特別補償說在正當(dāng)性上進行呼應(yīng)。

利益相關(guān)者理論由企業(yè)管理研究領(lǐng)域提出，后被其他學(xué)科廣泛運用。利益相關(guān)者原指影響企業(yè)決策及企業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)過程的群體或個人[4]，對于國家公園而言，利益相關(guān)者是指影響國家公園生態(tài)環(huán)境保護或受到國家公園相關(guān)政策影響的群體或者個人。引入利益相關(guān)者理論，可以規(guī)避必須構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系帶來的主體構(gòu)建難題，也更符合生態(tài)補償作為一項利益協(xié)調(diào)機制的特性。利益是相較于權(quán)利更為基礎(chǔ)的法律范疇，以利益為出發(fā)點比權(quán)利具有更廣闊的論域，能夠進一步厘清國家公園復(fù)雜的利害情況，并能夠在生態(tài)補償資金存在的資金不足、渠道稀少等問題上提供更多的補償主體，也可以使更多的由于國家公園建設(shè)受損的群體及個人成為受償主體，更好地保障公平公正。本文擬引進利益相關(guān)者理論，并結(jié)合“受益者付費”、“政府付費”、“社會補償”等補償主體識別原則，對國家公園生態(tài)補償主體進行識別。

在國家公園建設(shè)中，利益相關(guān)者既存在于國家公園內(nèi)部也存在于國家公園外部，即存在直接相關(guān)者也存在間接相關(guān)者。國家公園為全民公益性，其目標(biāo)是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，該目標(biāo)的實現(xiàn)將惠及現(xiàn)世代以及以后各個世代的所有人，基于該考量，所有民眾都是直接或者間接的利益相關(guān)者。然而，這些只是抽象的主體，要落實制度，必須有具體的利益相關(guān)者作為落腳點。因此，如何識別國家公園建設(shè)中具體的利益相關(guān)者是重中之重。

本文主張從國家公園生態(tài)補償?shù)哪康暮凸δ艹霭l(fā)識別并確定利益相關(guān)者，有針對性地對補償主體和受償主體進行識別。國家與政府作為國家公園生態(tài)補償?shù)闹黧w前文已有說明，在此不多加贅述。

對于國家公園內(nèi)的原住民，其生產(chǎn)和生活活動對國家公園內(nèi)原有的生態(tài)資源有著極強的依賴性，而國家公園內(nèi)有相當(dāng)一部分自然資源屬于集體所有，國家公園的建設(shè)所采取的環(huán)境保護政策與原住民的生存發(fā)展權(quán)益產(chǎn)生了最直接的沖突，阻礙了原住民對于合法的土地集體所有權(quán)，林地、草地以及耕地使用權(quán)的行使。國家需要對該部分受損的發(fā)展權(quán)益進行補償，或通過產(chǎn)權(quán)置換、征地等形式直接給予原住民國家公園內(nèi)相關(guān)生態(tài)資源的所有權(quán)以及使用權(quán)。不僅如此，原住民傳統(tǒng)的打獵、伐木采薪、放牧活動受到嚴(yán)格的限制，其基本的生活成本也將進一步提高，這部分權(quán)益同樣也需要給予補償。原住民的生產(chǎn)和生活方式長久且穩(wěn)定地以傳統(tǒng)粗放型的形式進行，這是由國家公園內(nèi)的自然條件以及歷史因素決定的，是原住民基于其生存權(quán)而衍生的基本權(quán)利，因此即使原住民在日常的生產(chǎn)和生活中對國家公園生態(tài)保護會造成消極的影響，原住民也不應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補償?shù)难a償主體。

對于國家公園管理機構(gòu)，與中央政府以及地方政府不同，其作為國家公園的直接內(nèi)部利益相關(guān)者，“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關(guān)系”[5]，承擔(dān)著國家公園管理與保護的主要責(zé)任。雖然國家公園管理機構(gòu)與地方政府一樣都代表著國家的利益，但是其卻只能通過財政轉(zhuǎn)移支付、特許經(jīng)營以及旅游門票等形式獲得資金，這對于國家公園建設(shè)尤其是建設(shè)前期而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。例如湖南南山國家公園，且不論產(chǎn)業(yè)退出和生態(tài)修復(fù)，僅2018年基礎(chǔ)建設(shè)費用預(yù)計籌資近1億元，這對于國家公園管理機構(gòu)而言是一項十分艱巨的任務(wù)。因此，為了保障國家公園管理機構(gòu)能夠平穩(wěn)地度過前期投入建設(shè)時期，確保后期管理與保護工作有序地開展，將國家公園作為獨立的生態(tài)補償受償主體給予生態(tài)補償專項財政支持，并由國家公園管理機構(gòu)主要管理和使用專項生態(tài)補償資金是十分必要的。

對于國家公園內(nèi)自然資源開發(fā)利用者，對國家公園的生態(tài)保護既能起到積極作用，同樣也會造成消極影響，需要進行多類型的討論。對于國家公園建設(shè)前已經(jīng)進入公園區(qū)域、現(xiàn)在按照《總體方案》需要退出的自然資源開發(fā)利用者，由于事先已經(jīng)簽訂了相關(guān)合同并且前期進行了大量投入，要求他們退出必然會造成其利益損害，因此須對這些需要嚴(yán)格按照政策要求及時有序搬遷退出的自然資源開發(fā)利用者給予適當(dāng)?shù)难a償。而對于在國家公園建設(shè)后獲得特許經(jīng)營權(quán)進入國家公園內(nèi)的自然資源開發(fā)利用者，在國家公園建設(shè)中獲得了利益，根據(jù)“誰受益，誰補償”的原則，此類自然資源開發(fā)利用者應(yīng)當(dāng)成為國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體。但是，在獲得特許經(jīng)營權(quán)的自然資源開發(fā)利用者中也會存在一部分利用者通過引進先進技術(shù)或創(chuàng)新發(fā)展理念來積極發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其在創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時也保護了生態(tài)環(huán)境，利于國家公園的建設(shè)，但這些自然資源開發(fā)利用者對技術(shù)的引進和對環(huán)保的關(guān)注往往意味著其付出了更多的成本，根據(jù)“誰保護，誰受益”的原則，應(yīng)當(dāng)給予這些自然資源開發(fā)利用者一定的補償，以促進其進一步發(fā)展。

對于國家公園的消費者，無論是前往國家公園消費旅游產(chǎn)品的游客，還是消費國家公園提供的其余物質(zhì)產(chǎn)品的消費者，其本質(zhì)上都是國家公園建設(shè)的受益者，理應(yīng)對國家公園建設(shè)進行補償。旅游產(chǎn)品消費者可以直接通過購買門票或者其余有償獲得許可等形式進行補償；而對于其余物質(zhì)產(chǎn)品的消費者而言，由于個體眾多且分散，具體可以通過對相關(guān)消費產(chǎn)品征收稅費的形式實現(xiàn)補償。例如我國現(xiàn)在對于一次性筷子、實木地板等消耗森林資源的產(chǎn)品征收消費稅。

對于國家公園的受益地區(qū)，一方面國家公園具有“全民公益性”，但是將全國各地區(qū)均界定為受益地區(qū)，要求他們都對國家公園建設(shè)進行補償仍然不具有可行性，也是不合理的；另一方面，國家公園的建設(shè)確實會對國家公園周邊地區(qū)產(chǎn)生切實可期的積極影響。例如錢江源國家公園的建設(shè)對于錢塘江下游各地區(qū)水質(zhì)的改善能起到直觀的作用，而下游的杭州等地相較于錢江源國家公園所在的開化縣發(fā)展迅速，具有對國家公園進行補償?shù)慕?jīng)濟基礎(chǔ)。因此，合理地選擇區(qū)分國家公園建設(shè)的受益地區(qū)，將其作為國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體，并建立國家公園建設(shè)地區(qū)與受益地區(qū)的生態(tài)補償關(guān)系十分必要。

對于與國家公園相關(guān)的學(xué)術(shù)團體以及環(huán)保機構(gòu)或個人，他們都為國家公園的保護與管理做出了貢獻(xiàn)，一些研究及論證甚至?xí)夜珗@的建設(shè)與管護起到重要的作用，是國家公園建設(shè)中不可忽視的利益相關(guān)者。學(xué)術(shù)團體通過對國家公園物種資源、地質(zhì)條件等進行摸底排查，為國家公園建設(shè)夯實的基礎(chǔ)，也可為國家公園的體制建設(shè)提供智力支持；環(huán)保機構(gòu)或個人除了直接參與國家公園的保護外，還可以第三方介入的方式協(xié)調(diào)國家與民眾的關(guān)系，彌補政府力所不能及之處。與原住民和國家公園管理機構(gòu)不同，對于學(xué)術(shù)團體以及環(huán)保機構(gòu)或個人生態(tài)補償?shù)哪康膽?yīng)當(dāng)是鼓勵他們參與國家公園生態(tài)保護的積極性以及提高其參與國家公園保護與管理的能力。

基于上述對利益相關(guān)者的分析，本文識別并確定了國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體和受償主體，詳見表1。

表1 國家公園生態(tài)補償?shù)难a償主體和受償主體

3 我國國家公園生態(tài)補償主體的法律規(guī)定與實踐

3. 1 國家公園生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系

法律關(guān)系不同于一般的社會關(guān)系，它是以法律規(guī)范為基礎(chǔ)形成的、以法律權(quán)利與法律義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系[6]。法律關(guān)系包括主體、客體以及內(nèi)容。法律關(guān)系的主體是指在法律關(guān)系中享有權(quán)利和履行義務(wù)的人、組織以及國家。將生態(tài)補償主體納入法律關(guān)系主體進行考察，生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系主體是指由民事責(zé)任能力的自然人和法人[7]。相應(yīng)地，國家公園生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)主體即(實施主體)權(quán)利主體即受償主體。除此之外，在環(huán)境法領(lǐng)域確立了“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”的法律原則，決定了相關(guān)生態(tài)要素的使用者、受益者以及破壞者的付費義務(wù)以及保護者的受償權(quán)利。

根據(jù)前述對國家公園生態(tài)補償?shù)睦斫?，國家公園生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系中受償主體應(yīng)當(dāng)是指為國家公園建設(shè)以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)損害了合法權(quán)利、犧牲了自我利益的主體；相應(yīng)地，義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)包括國家、社會公眾、國家公園生態(tài)環(huán)境的破壞者以及使用者。

3. 2 我國國家公園生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定與實踐

我國國家公園生態(tài)補償制度較之其余生態(tài)補償制度而言起步較晚，相關(guān)的法律法規(guī)更是寥寥無幾。本文對我國現(xiàn)有的國家公園生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)進行了考察，以期為國家公園生態(tài)補償主體的建構(gòu)提供依據(jù)。

《總體方案》作為我國國家公園建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，在第十八條“健全生態(tài)保護補償制度”中明確要求建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)補償機制，加大重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策，并且鼓勵國家公園所在地區(qū)與受益地區(qū)建立橫向補償關(guān)系。由此可見，在《總體方案》中并未將“國家公園”作為一個單獨的生態(tài)補償制度的客體，而是仍然將其中的各個生態(tài)要素區(qū)分開來對待，由不同生態(tài)要素的生態(tài)補償制度的協(xié)同以實現(xiàn)國家公園生態(tài)補償制度的建立，這將有利于利用原有政策法規(guī)資源，減少立法成本。然而，生態(tài)補償制度客體的多樣性和復(fù)雜性，也增加了對國家公園生態(tài)補償主體識別的難度。除了中央政府以及國家公園所在地方政府外，《總體方案》中也明確確立了“受益地區(qū)”(應(yīng)當(dāng)指受益地區(qū)政府)的生態(tài)補償實施主體地位。

在《總體方案》發(fā)布后，我國的現(xiàn)有10個國家公園試點已有三江源國家公園、神農(nóng)架國家公園和武夷山國家公園制定了自身的國家公園管理條例，并且均對國家公園生態(tài)補償進行了規(guī)定。例如：在《神農(nóng)架國家公園保護條例》中提及“生態(tài)保護補償”的條文一共出現(xiàn)4次，其中第三十四條規(guī)定了國家公園生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w和受償主體，第三十四條規(guī)定將生態(tài)保護補償資金納入省級財政預(yù)算，由此可見湖北省政府為國家公園生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w。該條例還列舉了9項需要進行生態(tài)保護補償?shù)氖马?，其中既包括以企業(yè)和社會組織為受償主體的，也包括以國家公園內(nèi)民眾為受償主體的，既涉及權(quán)利與利益受損的主體，也涉及開展清潔生產(chǎn)的主體。此外，該條例第七章“法律責(zé)任”中也將造成生態(tài)環(huán)境惡化的行為主體作為補償主體。在《三江源國家公園管理條例(試行)》中提及“補償”的條文一共出現(xiàn)3次，其中“生態(tài)補償”的條文出現(xiàn)2次，分別為第六條和第四十七條。該條例第六條提出青海省政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)三江流域生態(tài)保護，積極推動流域省份支持三江源國家公園建設(shè)，在一定程度上將其余地區(qū)省份納入生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w；第四十七條明確要求完善三江源國家公園生態(tài)補償機制，健全財政投入，說明地方政府是主要的生態(tài)補償實施主體，但是沒有列明其他生態(tài)補償實施主體，對于生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w也未做規(guī)定。但是，該條例第五十二條對生態(tài)移民提出生態(tài)補償和第六十四條鼓勵支持社會資金、生態(tài)保護基金等參與國家公園建設(shè)，也為國家公園生態(tài)補償實施主體的確定提供了更大的空間。在《武夷山國家公園條例(試行)》中關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定與《三江源國家公園管理條例(試行)》的相關(guān)規(guī)定大體類似。該條例第四十一條規(guī)定了國家公園生態(tài)補償以財政投入為主，同樣將政府作為主要實施主體；第四十九條也對生態(tài)移民提出了補償要求。此外，在該條例第六章“社會參與”中鼓勵支持企業(yè)、非政府組織以及個人等社會力量參與武夷山國家公園保護與建設(shè)。

總體而言，現(xiàn)行出臺的3個國家公園管理條例中，均將中央政府以及國家公園所在地政府作為國家公園生態(tài)補償?shù)闹饕獙嵤┲黧w，也試圖建立區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制，將利益相關(guān)地區(qū)納入生態(tài)補償主體進行考量，同時也不排除企業(yè)、非政府組織等社會主體作為生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w對生態(tài)補償制度進行補充。但是，不難發(fā)現(xiàn)，這三個國家公園管理條例都只是對國家公園生態(tài)補償進行了一定的原則性規(guī)定，并沒有相應(yīng)配套的專門針對國家公園生態(tài)補償具體實施與落實過程的款項，這難免會使得這些規(guī)定流于形式。同時，在2016年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于生態(tài)保護補償機制的意見》中明確要求健全國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)等各類禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償政策，“將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容”[8]。根據(jù)該意見，應(yīng)明確國家公園在生態(tài)補償制度中的專項地位且在生態(tài)補償中要體現(xiàn)國家事權(quán)[9]。然而，這僅僅只是指導(dǎo)性的意見，缺乏法律約束力，因此在國家公園建設(shè)的具體實踐中國家公園并沒有作為單獨的受償主體接受生態(tài)補償。由此可見，我國現(xiàn)有的國家公園管理條例的相關(guān)規(guī)定對于國家公園生態(tài)補償主體的法律建構(gòu)也存在著一些問題。

4 我國國家公園生態(tài)補償主體構(gòu)建中存在的問題及其解決路徑

4. 1 我國國家公園生態(tài)補償主體建構(gòu)中存在的問題

目前，我國在國家公園生態(tài)補償主體的建構(gòu)中主要存在如下問題：

(1) 國家公園并未作為單獨的受償主體。國家公園的建設(shè)與管理都需要大量的財政支持，國家公園應(yīng)當(dāng)作為一個獨立的受償主體接受生態(tài)補償。我國現(xiàn)有的針對國家公園生態(tài)補償性質(zhì)的財政資金，主要是來自國家公園區(qū)域內(nèi)的森林生態(tài)效益補償基金、濕地補助資金以及退耕還林政策等。從具體的實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國家公園并沒有與森林、濕地、海洋等一樣作為一個單獨的受償主體，而是作為區(qū)域內(nèi)各生態(tài)要素的集合出現(xiàn)。我國在國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度中提到了風(fēng)景名勝區(qū)，同理，國家公園作為自然保護地系統(tǒng)的核心，較之風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)享有更充足的轉(zhuǎn)移支付資金。但現(xiàn)實中，我國風(fēng)景名勝區(qū)卻極少享受到相應(yīng)的資金，因此相關(guān)管理機構(gòu)無法獲得目前具有生態(tài)補償性質(zhì)的各類資金來加強建設(shè)管理。我國10個國家公園體制試點，其中有7個涉及國家級風(fēng)景名勝區(qū)，在國家公園體制試點過程中，由于缺乏前期的制度設(shè)計和實踐經(jīng)驗，因此國家公園獨立受償主體的地位也難以確立。同時，由森林生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償?shù)榷喾N類生態(tài)補償形成的“生態(tài)補償集合”也不符合國家相關(guān)政策的要求。而在各國家公園體制試點實施方案中，不難發(fā)現(xiàn)國家公園試點區(qū)的運行成本是較高的(見表2)，若國家公園不能作為單獨的受償主體，缺乏專門的財政支撐，國家公園體制試點建設(shè)將很難落到實處。

表2 國家公園試點區(qū)部分運行成本估算[10](單位：億元)

(2) 社會及市場多元主體難以參與。國家公園的國家代表性與全民公益性決定了國家以及地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家公園生態(tài)補償?shù)闹鲗?dǎo)地位，在生態(tài)補償中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出國家事權(quán)。但是，過于強調(diào)國家以及地方政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償主體結(jié)構(gòu)，將會導(dǎo)致整個生態(tài)補償體系中國家以及政府義務(wù)過重，造成對于社會第三方生態(tài)補償以及市場機制考量與研究的忽視，進而容易形成單一且封閉的生態(tài)補償主體?！袄嫦嚓P(guān)者的參與不足，開發(fā)利用者與消費者未能承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任”[11]。而國家公園生態(tài)補償?shù)膹?fù)雜程度和受償主體的多樣性，則需要一個動態(tài)的具有開放性的生態(tài)補償主體體系。在處理圍繞著國家公園眾多的利益相關(guān)者的具體利益衡平時，國家作為一個抽象的主體，會產(chǎn)生自身的不適應(yīng)性；即使將國家公園作為公共物品，政府也不是萬能的，不能解決所有問題，需要社會第三方部門進行拾遺補缺，為需求較高的人提供公共物品，為需求特殊的人提供特別的公共用品，以此滿足他們未滿足的偏好[12]。雖然，《總體方案》以及國家公園各試點的管理條例中都明確了要鼓勵支持社會力量加入國家公園建設(shè)當(dāng)中，但是我國生態(tài)補償長久以來忽視社會第三方的參與以及生態(tài)補償市場機制的建立，使得在國家公園生態(tài)補償中構(gòu)建生態(tài)補償?shù)纳鐣黧w與市場機制也存在較大的困難。事實上，我國現(xiàn)有的關(guān)于市場以及社會力量參與國家公園建設(shè)的規(guī)定更像是理想化的展望，至于參與的程序、方式都未進行規(guī)定。因此，在社會及市場多元主體的構(gòu)建上，國家公園生態(tài)補償既缺少成功案例可循，也缺乏具有可操作性的實體法規(guī)，而法律程序的缺失使得其實施效果更難保證。

(3) 中央政府與地方政府生態(tài)補償主體的職責(zé)難以劃分。上文提到，在當(dāng)前的國家公園生態(tài)補償體系中，政府居于一個主導(dǎo)的位置，無論是學(xué)界還是實踐中都給予了其足夠的重視，然而如何劃分中央政府與地方政府之間生態(tài)補償主體的職責(zé)仍然存在著問題?！犊傮w方案》中明確了建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制，但是并沒有對中央政府與地方政府生態(tài)補償主體的權(quán)責(zé)進行清晰的界定。國家公園建設(shè)要堅持國家主導(dǎo)、國家所有，中央政府在政府的生態(tài)補償中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任；同時地方政府需要承擔(dān)國家公園范圍內(nèi)生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、社會參與管理等職責(zé)，地方政府也理應(yīng)成為國家公園生態(tài)補償?shù)闹黧w。但是，在我國當(dāng)下的國家公園建設(shè)體制試點中，地方政府所承擔(dān)的生態(tài)補償責(zé)任遠(yuǎn)大于國家，我國現(xiàn)有的10個國家公園體制試點中，除國家發(fā)改委批復(fù)的三江源、東北虎豹、大熊貓和祁連山國家公園每年獲國家專項資金6 000萬元外，其余6個國家公園均為每年4 000萬元，而地方財政每年需支出的費用卻遠(yuǎn)高于此。以湖南南山國家公園為例，湖南省財政每年需支出2.45億元用于湖南南山國家公園建設(shè)。事實上，我國國家公園所在地方大多處于中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展本身有所局限，為建設(shè)國家公園而犧牲自身利益卻還要承擔(dān)大量國家公園建設(shè)以及生態(tài)補償?shù)馁M用，地方政府的壓力不可謂不重。“從試點經(jīng)驗來看，不僅單靠一個縣建不了國家公園體制，單靠中央也不行”[13]，因此，明確國家公園生態(tài)補償主體中中央政府與地方政府的主體職責(zé)十分必要。

(4) 生態(tài)補償主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系難以明確。生態(tài)補償歸根到底是對不同平等主體間進行利益衡平的方式。國家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)多樣且復(fù)雜，區(qū)域內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間都需要進行統(tǒng)一確權(quán)?！犊傮w方案》中明確“按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，國家公園可作為獨立自然資源登記單元”，對上述自然資源進行確權(quán)登記，這也為明確國家公園內(nèi)復(fù)雜的自然資源權(quán)屬關(guān)系提供了方便。當(dāng)前我國國家公園區(qū)域內(nèi)，自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、資產(chǎn)家底不清，且對于各類自然資源類別的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資產(chǎn)邊界模糊；同時，國家公園內(nèi)自然資源的所有權(quán)權(quán)能不完整，農(nóng)村集體資產(chǎn)承包地不能抵押、擔(dān)保，宅基地不能流轉(zhuǎn)和抵押；此外，國有自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離機制不健全，尤其是一些國有農(nóng)林牧場多被無償使用，國家所有權(quán)受益沒有得到體現(xiàn)。因此，在自然資源確權(quán)過程中，必須將全民所有與集體所有的邊界、不同集體所有者之間的邊界都劃分清楚，才能將國家公園生態(tài)補償精準(zhǔn)地實施下去，才能夠保證每一個受償主體的權(quán)益得到應(yīng)有的保障。但是，自然資源權(quán)屬的認(rèn)定存在一定的難度，部分國家公園還存在著跨省級行政區(qū)劃等問題，因此跨省地役權(quán)的補償問題也應(yīng)當(dāng)納入到生態(tài)補償?shù)目剂慨?dāng)中。只有自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，才能實現(xiàn)生態(tài)補償主體的權(quán)責(zé)明確，才能準(zhǔn)確地確定生態(tài)補償主體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。

(5) 受益地區(qū)橫向生態(tài)補償制度難以建立。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付中并不存在橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由于缺少明確的財政制度支持和上位法的依據(jù)，目前區(qū)域間的橫向生態(tài)補償大多都處于非制度性的自發(fā)狀態(tài)，其實施效果并不樂觀。由于不同區(qū)域補償主體和受償主體具有分散性，其利益關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點，因此橫向生態(tài)補償往往需要不同區(qū)域的政府作為區(qū)域公共利益的代表進行協(xié)商。然而，由于缺乏相應(yīng)的上級政府的協(xié)調(diào)機制，“在地區(qū)間的談判中，受益的發(fā)達(dá)地區(qū)明顯處于優(yōu)勢地位，而負(fù)責(zé)生態(tài)涵養(yǎng)的貧困地區(qū)則處于劣勢地位”[14]。事實上，就國家公園的建設(shè)而言，全國各省市都是其受益地區(qū)，全國人民均享受到了國家公園對珍稀生態(tài)系統(tǒng)保護帶來的積極影響。然而這樣的受益地區(qū)的確定是抽象的，無法將生態(tài)補償具體制度落實下去。因此，如何確定國家公園生態(tài)補償具體的受益地區(qū)，以及如何確定受益地區(qū)受到的實際生態(tài)補償價值，也就是支付標(biāo)準(zhǔn)的確定，將是國家公園橫向生態(tài)補償制度建立實際操作中將要面臨的難題。

4. 2 完善國家公園生態(tài)補償主體建構(gòu)的路徑

針對上述我國國家公園生態(tài)補償主體建構(gòu)中存在的問題，本文提出了如下相應(yīng)的解決路徑與方法：

(1) 將國家公園作為單獨的受償主體。在國家公園生態(tài)補償體系中，原有的生態(tài)補償針對的對象主要為具體的自然生態(tài)要素，然而這種模式將無法適應(yīng)國家公園生態(tài)補償?shù)囊?。例如對于國家公園建設(shè)中需按法規(guī)退出的企業(yè)的生態(tài)補償便找不到合理合法的生態(tài)補償資金來源。因此，應(yīng)當(dāng)將國家公園作為一個獨立的受償主體，提供專項的生態(tài)補償資金，以利于國家公園保護與管理工作的開展。如此，可以保障國家公園管理機構(gòu)作為受償主體在財權(quán)上更好地發(fā)揮自主性，為國家公園建設(shè)提供更多的助力，也可以保障原有生態(tài)補償體系中無法覆蓋的自然資源開發(fā)利用者作為受償主體的利益。同時，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)的形式將國家公園作為單獨的受償主體確定下來，明確國家公園在生態(tài)補償體系中的法律地位，而不是使得國家公園補償主體只存在于具體實踐中。各個國家公園應(yīng)當(dāng)通過在各自的國家公園管理條例中明確“將國家公園作為生態(tài)補償?shù)莫毩⒅黧w，進行專項生態(tài)補償資金的撥付，以用于國家公園的基礎(chǔ)建設(shè)、國家公園內(nèi)產(chǎn)業(yè)退出費用、國家公園自然資源資產(chǎn)監(jiān)測監(jiān)管等支出”。然而，這只是確定了國家公園獨立的受償主體地位之“名”，只有當(dāng)足夠的專項資金支撐起該項費用時，其獨立受償主體之“實”才能真正坐實。因此，在上位的《國家公園法》或者《自然保護地法》尚未制定前，除國家公園管理條例做出努力外，國家重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度也需要對此做出回應(yīng)，為國家公園的補償主體地位“正名”，并確定專項補償資金，由此將以國家公園為主體的自然保護地法律制度與生態(tài)補償法律制度有機地結(jié)合。

(2) 促進國家公園生態(tài)補償主體及方式的多元化?！爸袊鴩夜珗@的保護管理需要‘政府主導(dǎo)，多方參與’”[15]。為了彌補政府在國家公園生態(tài)補償主體中存在的不足，引入社會及市場主體是十分必要的。通過引入市場主體建立市場機制，用市場化的方式來協(xié)調(diào)國家公園建設(shè)中的利益關(guān)系，并在建立國家公園生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制中，推動國家公園生態(tài)產(chǎn)品市場交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)保護補償機制的建立，推進碳權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)的有償使用與交易，健全生態(tài)權(quán)益儲備機構(gòu)和體系。除此之外，有學(xué)者提出政府通過生態(tài)購買的方式來實現(xiàn)生態(tài)補償，由政府直接參與到生態(tài)補償?shù)氖袌龌校鳛樯鷳B(tài)產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者或購買者參與生態(tài)補償。在此基礎(chǔ)上，國家公園生態(tài)補償體制建設(shè)中可以積極推廣PPP模式，吸引社會資本參與國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，并實施國家公園內(nèi)特許經(jīng)營權(quán)制度，將特許經(jīng)營費納入國家公園生態(tài)補償資金。而在其他社會主體參與國家公園生態(tài)補償?shù)奶剿髦?，?yīng)建立國家公園基金等形式，鼓勵非政府組織、社會公眾與企業(yè)通過捐贈的形式為國家公園生態(tài)補償做貢獻(xiàn)，并通過完善生態(tài)補償基金制度、拓寬融資渠道為公眾作為生態(tài)補償主體參與國家公園生態(tài)補償提供有效的途徑。社會及市場主體的參與可以促進國家生態(tài)補償更陽光、更民主，這是對于“全民共享”進一步的詮釋，即權(quán)利全民共享及義務(wù)全民共擔(dān)。

(3) 厘清中央政府與地方政府生態(tài)補償主體的職責(zé)。關(guān)于中央政府與地方政府生態(tài)補償主體職責(zé)的劃分，《總體方案》中做了明確的規(guī)定，其中要求分級行使所有權(quán)，國家公園內(nèi)部分國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府行使，部分由省級政府行使，并逐步過渡到全部由中央政府行使。同時，按照《總體方案》的要求，地方政府需要行使國家公園內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等職責(zé)。簡言之，地方政府在沒有自然資源所有權(quán)的前提下卻仍然要承擔(dān)大量的管理義務(wù)，并且要支出大量的生態(tài)補償資金。生態(tài)補償制度是不同利益主體之間重要的衡平手段，“實踐中地方政府即是中央政府在地方的利益代表，同時又是地方選舉出來的地方利益的代言人”[16]，這樣的雙重屬性致使地方政府在生態(tài)補償中缺乏主動性，尤其是缺乏在橫向生態(tài)補償中的責(zé)任意識，地方政府不能或者也不愿承認(rèn)自己在生態(tài)補償中應(yīng)作為一個獨立的主體。而在中央政府方面，也忽視了地方政府作為獨立利益主體的利益需求，致使地方政府往往只是迫于政治壓力進行生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)保護行為。因此，在國家公園生態(tài)補償機制的建立中，“可依據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報告，與國家即將設(shè)立的國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)銜接，在其下成立國家公園管理局，并在‘三定方案’中明確其與相關(guān)部委的權(quán)利邊界、中央和地方在這個領(lǐng)域的事權(quán)”[17],進一步強調(diào)中央政府的補償職責(zé)，尤其是資金補償，應(yīng)當(dāng)按照總生態(tài)補償資金的百分比加以明確并寫入相關(guān)法律法規(guī)中，由此保障地方政府作為獨立利益主體的利益以及保證其積極性，而地方政府主要是對生態(tài)補償資金的籌措支付起輔助補充職責(zé)。但是，地方政府必須要履行好相應(yīng)的生態(tài)保護職責(zé)，并在政策補償?shù)确矫孢M行更多的創(chuàng)新與支持。

(4) 完善自然資源的確權(quán)登記。實現(xiàn)國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確是保證國家公園生態(tài)補償制度的前提，只有在權(quán)屬明晰的情況下，補償主體與受償主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系才能得以構(gòu)建。針對當(dāng)前國家公園自然資源的確權(quán)存在的問題，必須完善自然資源的確權(quán)登記制度，建立一套適合我國國家公園體制建設(shè)的確權(quán)制度。首先，應(yīng)完善自然資源資產(chǎn)調(diào)查與監(jiān)測制度，在統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制下，以土地調(diào)查為基礎(chǔ)，并對森林、耕地、草地等自然資源進行綜合調(diào)查，對國家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)進行摸底；其次，應(yīng)加快整合自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，制定統(tǒng)一的登記方法，建立統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記制度；再者，應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，落實自然資源所有權(quán)行使主體，明確國家公園管理機構(gòu)行使國家所有權(quán)，創(chuàng)新集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，促進所有權(quán)權(quán)能更完整地實現(xiàn)，最終實現(xiàn)國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，為國家公園生態(tài)補償受償主體的確定奠定基礎(chǔ)，切實公平合理地保障各主體之間的權(quán)利與利益。

(5) 建立國家公園的橫向生態(tài)補償機制。我國當(dāng)前的橫向生態(tài)補償實踐主要是在跨流域生態(tài)補償領(lǐng)域，而國家公園體制試點中，浙江錢江源國家公園和安徽三江源國家公園更是以“大河源頭”為名，因此從現(xiàn)有的流域生態(tài)補償實踐中汲取經(jīng)驗十分必要。浙江省與安徽省之間建立的新安江流域生態(tài)補償，在為上游地區(qū)確定下游受益地區(qū)為生態(tài)補償主體拓展生態(tài)補償資金來源的同時，也對上游地區(qū)的生態(tài)補償工作提出了更加嚴(yán)格的要求，以倒逼上游地區(qū)開展生態(tài)保護工作，這對于國家公園與下游受益地區(qū)建立橫向生態(tài)補償關(guān)系提供了比較成熟的案例。而京津風(fēng)沙源區(qū)與陜南秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域生態(tài)補償，構(gòu)建起了其余生態(tài)保護相關(guān)聯(lián)區(qū)域的橫向生態(tài)補償制度。本文認(rèn)為，國家公園橫向生態(tài)補償機制的建立應(yīng)滿足以下兩個條件：第一，在中央層面出臺關(guān)于建立生態(tài)補償制度的基本法律法規(guī)，對地區(qū)間橫向生態(tài)補償進行專門規(guī)定，使橫向生態(tài)補償制度有法可依；第二，中央各部委應(yīng)當(dāng)完善支持政策，搭建協(xié)商平臺，引導(dǎo)國家公園所在地區(qū)與受益地區(qū)通過自愿協(xié)商的方式建立國家公園橫向生態(tài)補償機制。在國家公園橫向生態(tài)補償機制建立的過程中，為了兼顧不同地區(qū)的利益，上級政府不宜采用強制行政命令的形式，應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)協(xié)調(diào)為主，補償雙方以國家公園建設(shè)為主要利益考量，通過自由平等的協(xié)商，采取協(xié)議的形式確立雙方補償關(guān)系。通過建立國家公園的橫向生態(tài)補償機制，可以有效地實現(xiàn)將受益地區(qū)作為生態(tài)補償主體的目的，既能完善國家公園生態(tài)補償制度，也可以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展之間不平衡的問題，實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的多方共享。

5 結(jié) 語

本文基于對國家公園生態(tài)補償內(nèi)涵的界定以及《建立國家公園體制總體方案》對國家公園體制提出的建設(shè)要求，對國家公園生態(tài)補償主體的識別、國家公園生態(tài)補償主體構(gòu)建過程中的存在的問題進行了初步分析，嘗試?yán)迩甯鞑煌瑖夜珗@生態(tài)補償主體間的區(qū)別，并有針對性地為國家公園生態(tài)補償主體的構(gòu)建設(shè)計解決方法。在國家公園生態(tài)補償主體的構(gòu)建過程中，必須關(guān)注受償主體與補償主體的多元性，真正實現(xiàn)國家公園建設(shè)全民公益性的要求，同時協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益關(guān)系，建立高效、有序的國家公園生態(tài)補償制度。

《總體方案》出臺至今，各國家公園體制試點也初見成效，然而國家公園生態(tài)補償主體的構(gòu)建以及國家公園生態(tài)補償制度的建設(shè)依然面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，主要包括：如何處理多元補償主體導(dǎo)致的國家公園生態(tài)補償資金機制的復(fù)雜性問題；國家公園生態(tài)補償制度中如何解決由于國家公園所在地域不同導(dǎo)致生態(tài)補償主體的利益訴求存在差異等問題。國家公園生態(tài)補償主體的構(gòu)建，需要國家層面總體的構(gòu)思布局，同時也需要各試點區(qū)域立足自身需求做出嘗試，以為我國國家公園生態(tài)補償制度的建設(shè)與發(fā)展做出自身的貢獻(xiàn)。