王文婷 黃家強

一、引言

歷史長河涓涓不壅，中國改革開放已邁入40年關(guān)口，“對內(nèi)改革、對外開放”的政策實施效果令世界驚嘆，締造了富有中國特色的發(fā)展奇跡。然而，經(jīng)濟快速增長的代價是生態(tài)環(huán)境的不堪重負，尤其是以霧霾天氣為首的大氣污染危機四伏。隨著國家經(jīng)濟實力的日益提升，社會主要矛盾已發(fā)生變化，如何既保障經(jīng)濟增長對滿足人民美好需要的帶動作用，又借助國家干預(yù)實現(xiàn)對不平衡不充分發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)節(jié)作用，實乃環(huán)境與經(jīng)濟二元協(xié)調(diào)的核心旨意。長期以來，在大氣污染防治領(lǐng)域中國不斷加強大氣環(huán)境立法、執(zhí)法與司法力度，取得了一定的治理成效，空氣質(zhì)量得以明顯改善。面對環(huán)境污染現(xiàn)狀與環(huán)境善治目標(biāo)的巨大落差，為確保中央的環(huán)保政策和指標(biāo)任務(wù)能夠在地方不打折扣地執(zhí)行，以及保證國家的環(huán)保行動得到企業(yè)、民眾的積極遵從與響應(yīng)，受利于中央集權(quán)體制和行政主導(dǎo)國家，大氣污染的壓力型治理模式能夠盡速產(chǎn)生短期的善治效應(yīng)。該模式以開展不定期環(huán)境治理專項運動為契機，試圖通過對地方和社會施以強壓來提升環(huán)保認同；以環(huán)保績效指標(biāo)考核為途徑，實現(xiàn)對地方環(huán)境自主治理結(jié)果的最終控制；以財政資金專項化管理為形式，意欲取得財政激勵和監(jiān)管地方行動的制度效果。不過，壓力型環(huán)境治理模式一直存在行政合法危機、地方利益異化以及項目運行風(fēng)險等多重困境，難以成為環(huán)境長期善治所需的理想治理模式。

環(huán)境治理非政府一己責(zé)任，而系政府、市場以及社會等多中心治理格局。因而，環(huán)境政策設(shè)計應(yīng)以具備“回應(yīng)性和反促性”為原則，即中央制定環(huán)境政策應(yīng)當(dāng)顧及到其對地方、市場以及社會促進自愿環(huán)保行動的意義，環(huán)境善治的長久持續(xù)應(yīng)體現(xiàn)互動治理要求，而非如壓力型治理模式只考慮單向性的自上而下的命令—執(zhí)行—控制。正因此，中國近年來更為注重市場激勵型政策工具(如綠色金融、排污權(quán)交易、環(huán)境污染責(zé)任保險等)以及自愿型政策工具(如環(huán)境信息披露、環(huán)保自愿協(xié)議以及公民參與機制等)的開發(fā)與實施，而財稅政策是該網(wǎng)絡(luò)型政策系統(tǒng)的重要組成部分，集中表現(xiàn)為環(huán)境保護稅的立法確立、稅制改革的綠色導(dǎo)向以及環(huán)境財政聯(lián)邦的改革進路?？偠灾?，財稅政策的倡導(dǎo)與實行有利于優(yōu)化權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、發(fā)揮政策功能，塑造組織能力等，從而緩釋壓力型大氣污染治理局面，構(gòu)筑自下而上的環(huán)保回應(yīng)能力和合作意愿。

二、壓力型大氣污染治理的運行樣態(tài)與現(xiàn)實困境

(一)運動式治理：官僚行政的合法性危機

近年來，環(huán)境專項治理運動在中國屢屢上演，從2008年的“奧運藍”到2014年的“APEC藍”，再到每年的“兩會藍”，大氣治理短期效果觸發(fā)社會對于長期生態(tài)善治的殷殷期盼。運動式治理只能解一時之困而不能從長遠上根治大氣污染，最為重要的是，這種短期內(nèi)的治理效果并不是長期實施環(huán)境政策的績效產(chǎn)出，而是基于政治任務(wù)下強力管制的壓力結(jié)果。

大氣污染的運動式治理源自于科層官僚運行困境和中央政府的政治需求，[注]賀璇、王冰：《“運動式”治污:中國的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視》，《人文雜志》2016年第10期。一方面，現(xiàn)有的政績考核機制錯位，中央給予地方的環(huán)保激勵相對不足，對地方的事后問責(zé)以及民主監(jiān)督機制的不完善使得地方政府及其部門不太注重環(huán)境治理，更加熱衷于經(jīng)濟建設(shè)，從而各級地方在應(yīng)對大氣污染問題上明顯動力不足。造成環(huán)境治理的科層官僚運行困境的另一癥結(jié)在于中央集權(quán)體制下的地方自主能力受限，地方在利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分配、政策制定、財政支持等方面都受制于中央的集權(quán)約束，尤其是中央政府將環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任分散給地方政府，但在財權(quán)配置上依舊維持著中央集權(quán)的狀態(tài)，造成了地方有限財力下無法將更多的財政收入投向環(huán)境治理領(lǐng)域。地方政府在防治大氣污染上的動力不足和能力受限，更多地涉及頂層體制設(shè)計，解除這種科層官僚制的運行困境，必然要以“政治運動”這種非常規(guī)方式才能快速打破現(xiàn)有的機制束縛。另一方面，運動式治理的起因歸于一定時期內(nèi)的政治需求，如維護國家形象、保持中央權(quán)威的存在性等，它并非基于人民的永久期望，而更多建立于國家的階段性政治需要，在該時期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量水平快速提升，大大超出人們的平常感受，但政治需求一旦散失淡化，國家的環(huán)境保護便又回到往日水準(zhǔn)。政治需求是非常態(tài)性的、不可控的，充滿著強大的政治任務(wù)壓力，它與公共需求有著不相一致的地方，前者體現(xiàn)從上而下的權(quán)力強制，后者表現(xiàn)為從下至上的權(quán)利反饋。

運動式治理并非新中國成立以來的特殊政治現(xiàn)象，在封建王朝統(tǒng)治時期亦能夠?qū)ひ挼狡溘櫽?，它時隱時現(xiàn)但明晰可辨地穿行于中國大歷史之中，已然成為中國國家治理邏輯的重要組成部分。[注]周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，上海三聯(lián)書店2017年版，第125頁。史學(xué)家孔飛力在其著作《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》中所述的“叫魂”事件，以及魏丕信在其《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》一書中講述乾隆時期應(yīng)對自然災(zāi)害的“荒政”現(xiàn)象，正是一種通過啟動“政治動員”來叫停和整頓常規(guī)型治理模式。[注]參見孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，上海三聯(lián)書店2014年版；魏丕信：《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》，江蘇人民出版社2003年版。追溯歷史，我們發(fā)現(xiàn)在國家治理方面中國的官僚運行系統(tǒng)存在著常規(guī)權(quán)力和專制權(quán)力兩種形態(tài)：一種是基于國家機器正常運轉(zhuǎn)所需而進行的常規(guī)性權(quán)力分配和實施，一般能夠沿循固定軌道邏輯周而復(fù)始地運行下去；另一種則是基于不可預(yù)知的統(tǒng)治風(fēng)險或禮節(jié)偏好等政治需求，展開突破常規(guī)性要求的運動治理，從而確保政治任務(wù)的如期完成。這種政治動員的突發(fā)性治理模式不時向地方政府施加壓力，防止地方在常規(guī)性治理過程中過于保守安逸導(dǎo)致庸政、懶政，如同給其打了一劑強心針，至少實現(xiàn)了一定時期內(nèi)的治理目標(biāo)，并且也讓地方認識到該項治理任務(wù)在中央的利益需求里極為重要。無論基于何種目的，哪怕是最為單純狹隘的政治形象需求，只要成為中央專門指示和強烈重視的對象，就說明其在國家治理格局中的地位不可忽視。從這點來看，大氣污染的運動治理正體現(xiàn)了當(dāng)前中央頗為關(guān)切大氣環(huán)境保護問題，這種不定期生成的運動治理模式能夠?qū)Φ胤绞┮匀粲腥魺o的壓力，在大氣污染的運動治理期間加大執(zhí)法力度，務(wù)必達成中央和上級分發(fā)的任務(wù)內(nèi)容，一旦該專項治理運動結(jié)束，地方可以從強大的壓力中恢復(fù)平常，但經(jīng)歷了巨大任務(wù)考驗的地方再也無法無視環(huán)境保護問題，將會更加注重常態(tài)性執(zhí)法的過程真實性和結(jié)果有效性，為下一輪運動治理來臨時提供先前效果積累，從而減輕地方面臨的壓力。

地方在大氣污染運動治理中承受著超量的壓力，這個壓力既有來自中央和上級的政治壓力，還有來自于社會回應(yīng)的行政壓力。實際上在運動型治理中地方政府處于十分尷尬的境地，他們力圖應(yīng)付來自上下兩方面的壓力，卻無法使任何一方滿意。一方面，中央和上級下派的政治任務(wù)，地方務(wù)必服從并全部完成，沒有與之討價還價的余地，中央只要求地方提交大氣環(huán)境治理的結(jié)果，并根據(jù)地方的完成情況進行政績考核，很少在乎和過問地方環(huán)境整治過程中的具體手段如何；另一方面，長期治理無果的大氣環(huán)境狀態(tài)使得地方在有限時間內(nèi)難以按照常規(guī)性措施進行治理，必然要突破現(xiàn)有的規(guī)則甚至制度框架，無法保證不對治理對象造成權(quán)利侵犯。故而在大氣污染累積嚴(yán)重的情形下，短期大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的盡速實現(xiàn)往往伴隨著政府權(quán)力的擴張和膨脹，在只對中央和上級負責(zé)的情況下，地方政府會更無顧慮地采取針對自由市場與公民個人的強力管制和權(quán)利限制，這種極度追求結(jié)果的行政過程往往伴隨著政府干預(yù)權(quán)力的極盡擴張，從而不免出現(xiàn)因非常規(guī)性手段的運用而失于合法性，最終，結(jié)果的合政治性超越了過程的合法性。

(二)指標(biāo)式治理：績效考核的方向性偏移

從中國現(xiàn)有對大氣污染治理的績效評價機制來看，存在著中央指標(biāo)考核的諸多問題。

一是資金管理屬地化與總體績效目標(biāo)之間可能存在錯位。根據(jù)規(guī)定，各個省份專項資金的預(yù)算額度是依據(jù)各地大氣污染治理任務(wù)量和顆粒物削減目標(biāo)而定，并依據(jù)地方的任務(wù)完成情況和空氣改善情況進行獎懲問責(zé)，同時提出到2017年大氣污染問題最為突出的三個地區(qū)(京津冀、長三角、珠三角)的細顆粒物濃度要分別比2013年下降25%、20%和15%左右?？傮w上看，中央實行的是地方目標(biāo)和區(qū)域目標(biāo)相結(jié)合的績效考核機制。資金管理的屬地化將導(dǎo)致區(qū)域治理目標(biāo)的虛設(shè)性，因為各級地方政府分別只負責(zé)本地方的治理效果，他們對涉及跨省市的區(qū)域治理效果既無動力也無能力保證，中央也無法追責(zé)，這樣看來所提出的區(qū)域治理目標(biāo)更多是資金利用政策的理想目標(biāo)，而非基于預(yù)算運行的效果產(chǎn)出。

二是指標(biāo)考核重結(jié)果而輕過程，政治色彩濃郁而法治色彩淡薄。指標(biāo)考核被認為是一種行政化的手段，適度的指標(biāo)考核能夠發(fā)揮激勵與約束作用，但過度運用也將影響到政府行政行為的合法性。[注]萬江：《指標(biāo)控制與依法行政：雙重治理模式的實證研究》，《法學(xué)家》2017年第1期。近年來一些地方政府為了減輕大氣污染治理的考核壓力，以使大氣環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)，指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況時有發(fā)生。為此，環(huán)境保護部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)于2015年專門出臺了《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，針對地方篡改、偽造或者指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為，取消其環(huán)境保護榮譽稱號甚至減少或取消財政轉(zhuǎn)移支付，并依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

三是經(jīng)濟指標(biāo)在官員政績考核體系中占據(jù)主導(dǎo)。改革開放以來政治錦標(biāo)賽的最實質(zhì)性的變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長在任期內(nèi)的經(jīng)濟績效取代了過去的政治忠誠，[注]周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第91頁?！爸亟?jīng)濟指標(biāo)、輕其他指標(biāo)”，只要經(jīng)濟建設(shè)搞上去了一切都好，像環(huán)保、民生、教育等指標(biāo)都在經(jīng)濟增長之下。長久以來，這種“GDP指標(biāo)唯上”的政績考核體系在帶來地方經(jīng)濟繁榮發(fā)展的同時，也積累下如空氣污染等諸多社會問題。為適應(yīng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，2013年中組部出臺《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，提出“政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，不能把地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總值和增長率作為政績考核的唯一指標(biāo)，要適應(yīng)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五位一體建設(shè)的需要”。但概括來看，中央推進的政績考核體系和方法改革并不是建立在廢除經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)考核的基礎(chǔ)之上，“只是降低GDP增長率這一指標(biāo)的比重，增加其他反映經(jīng)濟增長質(zhì)量、效益和代價的指標(biāo)的權(quán)重”。[注]新華網(wǎng)：《以政績考核促進發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變——聚焦中組部干部政績考核新規(guī)》，http://renshi.people.com.cn/n/2013/1211/c139617-23815386.html，2018年5月8日初次訪問。2015和2016年，中央先后印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，將生態(tài)環(huán)境保護指標(biāo)提升到與經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)指標(biāo)同等重要的位置，從而一改地方偏重經(jīng)濟建設(shè)的固化思維，有利于糾正地方對“發(fā)展就是硬道理”中“發(fā)展”二字的狹義理解。

(三)專項化治理：財政資金的項目制風(fēng)險

目前，中國地方政府用于執(zhí)行環(huán)境政策的主要資金來源是：地方政府的財政預(yù)算、中央政府的轉(zhuǎn)移支付、銀行貸款、非政府組織和國外援助等，[注]冉冉：《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版，第114頁。但這部分資金投入規(guī)模十分有限，與地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配。特別是延續(xù)已久的“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的府際權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，割裂了地方環(huán)境污染的治理責(zé)任與財力供給間的內(nèi)在聯(lián)系，未能給予激勵地方積極執(zhí)行中央環(huán)保政策的充分物質(zhì)條件，從而導(dǎo)致府際間合作治理環(huán)境的關(guān)系破裂。為解決因財政權(quán)責(zé)配置不適當(dāng)引起的地方防治大氣污染的資金短缺、動力不足等問題，中央和省市級政府分別設(shè)立環(huán)境保護財政專項資金，在強調(diào)地方財政投入為主導(dǎo)的同時加大中央和上級政府的財政援助。在中央環(huán)境保護專項資金層面，主要涵蓋綜合性專項資金、特定區(qū)域性專項資金和特定領(lǐng)域與要素類專項資金三類，具體包括主要污染物減排專項資金、中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金、國家級自然保護區(qū)能力建設(shè)專項資金、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法專項資金等，此外一些地方還設(shè)有環(huán)境保護以獎代補資金等。總體來看，以體現(xiàn)“項目治理”的專項資金申請—撥付模式構(gòu)成了地方環(huán)保預(yù)算支出之外的主要資金來源，也是中央環(huán)境保護支出的基本模式。[注]例如，有實證分析指出，我國“十一五”發(fā)展期間中央環(huán)境保護財政專項資金占中央政府環(huán)境保護資金總額的一半左右，且各年度內(nèi)相對穩(wěn)定。參見吳舜澤等：《中國環(huán)境保護投資研究》，中國環(huán)境出版社2014年版，第289頁。

在中央與地方設(shè)置的諸多環(huán)境保護專項資金中，大氣污染專項資金是中央和省市政府針對大氣環(huán)境治理這一特定領(lǐng)域出臺的專項資金，在大氣污染防治中顯得尤為重要。有關(guān)大氣污染專項資金管理規(guī)定的政策文件見于財政部、環(huán)保部于2016年修訂發(fā)布的《大氣污染防治專項資金管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，另外一些省市地方也出臺了地方大氣環(huán)保專項資金的管理細則。近年來，一方面盡管中央財政逐年加大對大氣污染防治專項資金的投入規(guī)模，如2013-2015年中央分別安排50億、98億、106億專項資金，但與空氣污染治理的現(xiàn)實需求仍存在巨大差距，專項資金的項目化治理催生出“跑部錢進”等設(shè)租、尋租亂象；另一方面，經(jīng)中央查實的地方違規(guī)使用專項資金的案件屢有發(fā)生，2016年12月12日財政部發(fā)布《防治大氣污染必須堵住資金流失漏洞——關(guān)于中央大氣污染防治專項資金檢查典型案例的通報》，經(jīng)過對京津冀等9個省(區(qū)、市)2013-2015年中央大氣污染防治專項資金管理使用情況的審計檢查，發(fā)現(xiàn)大氣污染防治專項資金被地方挪用的情況較為突出。按理說，專項資金的設(shè)立本身就是中央出于對地方財力不濟的考慮，可在實際運行過程中卻給地方設(shè)置了新的行動障礙和財政誘惑，專項資金的支出針對性非但沒有充分展示，反而成為官員滋生腐敗違法的溫床。

依照《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》第2條對“專項轉(zhuǎn)移支付”的定義，即“中央政府為實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)無償給予地方政府，由接受轉(zhuǎn)移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金”，以及《政府性基金管理暫行辦法》第2條規(guī)定，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。結(jié)合這兩個概念的定義來看，不難發(fā)現(xiàn)財政專項資金與政府性基金二者至少存在下述不同：(1)立足點不同。財政專項資金側(cè)重從預(yù)算支出的角度，政府性基金則偏向財政收入的維度。(2)資金來源不同。財政專項資金的來源包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，而政府性基金的收入來源于專項征收?？傃灾?，財政專項資金與政府性基金有所區(qū)別，側(cè)重點不同，但都具有支出用途的專項性，二者甚至存在重合的領(lǐng)域。在中國的立法實踐中卻將二者相混同，如根據(jù)《排污費征收使用管理條例》第18條的規(guī)定，排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，而排污費完全符合政府性基金的特征，是一種建立在肇因者付費原則基礎(chǔ)上的特別公課，[注]熊偉：《?？顚Ｓ玫恼曰鸺捌漕A(yù)算特質(zhì)》，《交大法學(xué)》2012年第1期。從收入層面，排污費的征收完全應(yīng)當(dāng)納入政府性基金預(yù)算來管理，至于之后的環(huán)保專項資金，是基于支出層面，表現(xiàn)為專款專用的特質(zhì)。因此，財政專項資金的性質(zhì)構(gòu)成了大氣污染防治專項資金運營的總體特點，表現(xiàn)為支出面向上的項目治理和?？顚Ｓ茫瑲w根到底是中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付行為。

1.項目治理組成了大氣污染防治專項資金運行的基本模式。依據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，大氣污染防治專項資金由中央根據(jù)大氣污染的地區(qū)嚴(yán)重程度，先撥付給省級財政部門，再由省級財政部門分解下達到有關(guān)部門或項目承擔(dān)單位，同時將資金分配結(jié)果上報財政部和環(huán)境保護部備案，并抄送財政部駐當(dāng)?shù)刎斦O(jiān)察專員辦事處。一方面，這種項目治理的方式能夠引導(dǎo)地方更有針對性地治理大氣污染，優(yōu)先解決重點突出問題，盡快減緩大氣污染的惡化趨勢。更為主要的是，按照“發(fā)包”運作的邏輯，中央自上而下以專項轉(zhuǎn)移支付方式投入項目，可以有效地指導(dǎo)、動員和控制地方財政投入，[注]折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。借助集權(quán)財政體制實現(xiàn)對地方行為的控制。另一方面，以體現(xiàn)“項目治理”的專項轉(zhuǎn)移支付分配模式極易與預(yù)算相脫節(jié)，中央部門和上級政府部門層層掌握著財政轉(zhuǎn)移支付的審批權(quán)和分配權(quán)，多頭管理的局面耗費了地方精力，再加上資金的數(shù)量有限和嚴(yán)格的績效考核，使得地方對專項資金愛恨交加，污染治理的財力緊缺使其不得不仰賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，同時要經(jīng)受來自資金分配方的種種磨難，既要“求爺爺告奶奶”地去“跑部公關(guān)”，又得承受上級財政監(jiān)督部門的審計監(jiān)察。

2.?？顚Ｓ脴?gòu)成了大氣污染防治專項資金管理的規(guī)范取向。不同于用于均衡地區(qū)財力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付是就某一領(lǐng)域投入的專項資金，只能用于設(shè)立該專項資金的政策范圍內(nèi)?！豆芾磙k法》明確了大氣污染防治專項資金的設(shè)立只能用于支持地方開展大氣污染防治工作，堅持突出重點原則，根據(jù)大氣污染的分布情況傾向治理任務(wù)重、社會關(guān)注度高的地區(qū)，并且必須保證資金的?？顚Ｓ?，不得截留、挪用、騙取專項資金，一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。為確保專項資金的?？顚Ｓ?，《管理辦法》建立了財政監(jiān)管制度、績效評價制度和信息公開制度等，力圖讓地方使用專項資金停留在規(guī)范軌道上。但事與愿違的是，盡管中央加大了監(jiān)督力度，但地方挪用專項資金以作他用的情形仍無法禁絕，?？顚Ｓ玫某跏荚O(shè)想被打破，非但未能發(fā)揮專項資金應(yīng)有的助力作用，更成為地方偏離中央環(huán)境政策的一個經(jīng)濟誘因。仔細思考發(fā)現(xiàn)，實際上導(dǎo)致地方違背?？顚Ｓ靡螅饕辉谟趯ｍ椯Y金的管理問題，而系地方財政的非自主性、地方官員的經(jīng)濟激勵導(dǎo)向、公眾監(jiān)督不暢等復(fù)合結(jié)果。分稅制以后財權(quán)逐步上收集中到中央，地方財力汲取的主要渠道來自于中央和上級政府的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等，但同時地方又承擔(dān)了繁雜的事權(quán)與支出責(zé)任，這導(dǎo)致地方陷入了“財力饑渴”和“非自主性財政”的雙重困境。另外，在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的激勵機制下，地方官員圍繞政績考核內(nèi)容更多開展“稅收競爭、發(fā)展競爭、形象競爭”等，而對于大氣污染治理往往是一拖再拖，怠于解決，因為對污染開戰(zhàn)就要耗費巨大的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成本，地方所能汲取的財源本身就十分有限，若再加大對排污企業(yè)的規(guī)制力度，難免會造成地方經(jīng)濟發(fā)展水平下降、自主財力規(guī)?？s小，甚至滋生大量的社會問題。

3.激勵監(jiān)督提供了大氣污染防治專項資金使用的效益保證。?？顚Ｓ玫膬?nèi)涵除了對專項資金使用的規(guī)范性提出嚴(yán)格要求外，還包括資金使用的安全性和有效性，三者構(gòu)成了《管理辦法》提出的績效評價主體內(nèi)容。為實現(xiàn)專項資金支持和引導(dǎo)地方積極防治大氣污染的良好效果，一方面建立相應(yīng)的獎懲機制，對未完成任務(wù)的省份扣減資金，對完成大氣治理任務(wù)出色的省份給予獎勵；另一方面，強化對專項資金的全過程監(jiān)管，主要采取先預(yù)撥后清算、財政環(huán)保監(jiān)督檢查、財政投資評審機構(gòu)核查、專項資金績效評價、社會監(jiān)督等辦法。專項資金作為一項預(yù)算支出安排，在其具體執(zhí)行的過程中理應(yīng)符合預(yù)算的規(guī)范性和有效性。回顧西方國家的公共預(yù)算演進史，19世紀(jì)建立現(xiàn)代公共預(yù)算時，各國的主要任務(wù)就是建立一種便于控制的公共預(yù)算制度，防止決策者將公共資金用于私人目的，[注]馬駿：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第291頁。到20世紀(jì)50年代，美國開始了績效預(yù)算改革，希望建構(gòu)一個滿足公民需要的責(zé)任政府和能力政府，規(guī)范且有效地使用資金，之后又在西方國家掀起了一場將支出與結(jié)果聯(lián)系起來的新績效預(yù)算改革。在當(dāng)下，現(xiàn)代國家的公共預(yù)算不再局限于對行政權(quán)力的規(guī)范和控制，而是包含了財政總額控制、資源配置效率和管理運作效率的基本職能和目標(biāo)。[注][美]艾倫·?？耍骸懂?dāng)代公共支出管理方法》，王衛(wèi)星譯，經(jīng)濟管理出版社2000年版，第12頁。2014年修訂通過的《中華人民共和國預(yù)算法》第12條提出“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”?？梢?，對大氣污染防治專項資金使用的有效性要求符合中國的績效預(yù)算改革趨勢。

三、網(wǎng)絡(luò)型環(huán)境政策系統(tǒng)的財稅工具之價值

公共政策作為解決公共治理事務(wù)的政府權(quán)力對策，是一系列關(guān)聯(lián)政策工具的優(yōu)化組合，形成針對某一治理事項的政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，公共治理所針對的一切對象都被納入到該網(wǎng)絡(luò)框架之中，“每一個行動者的利益、角色、功能、地位都會在政策具體展開的過程中加以重新界定、安排和賦予”。[注]李勇軍：《政策網(wǎng)絡(luò)與治理網(wǎng)絡(luò)：概念辨析與研究維度》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。與政策網(wǎng)絡(luò)強調(diào)單向執(zhí)行有所不同，治理網(wǎng)絡(luò)更加注重社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各參與角色間的多向互動，盡管政府在規(guī)劃擬定公共政策時，必須從底層社會汲取信息和聽取意見，從而確保政策制定的科學(xué)性和民主性，避免執(zhí)行遇阻、政策受挫。相比較而言，公共政策網(wǎng)絡(luò)實際上是構(gòu)成治理網(wǎng)絡(luò)的政策層面，雖然在一定程度上二者存在目標(biāo)上的統(tǒng)一，即實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理，但總體來看，二者所立足的基點并不一致，前者體現(xiàn)權(quán)力優(yōu)先下的依賴性，后者傾向于權(quán)利平等下的互動性。現(xiàn)代國家普遍追求的治理形態(tài)是一種互動式治理、參與式治理、合作式治理，它是對以往自上而下的權(quán)威性統(tǒng)治和政策性管理的民主反推，將國家治理能力建設(shè)的焦點從政府本身逐漸轉(zhuǎn)移到市場機制和社會層面上來。

在政策維度上，防治大氣污染是一個復(fù)雜的公共政策問題，其所適用的多樣性對策措施彼此聯(lián)系、集結(jié)形成政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，內(nèi)容既涉及經(jīng)濟政策、技術(shù)政策和社會政策等抽象維度，也涵蓋了財稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、能源政策等具體領(lǐng)域。[注]馮貴霞：《中國大氣污染防治政策變遷的邏輯——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，山東大學(xué)2016年博士學(xué)位論文。在治理維度上，防治大氣污染又是一項由政府主導(dǎo)、市場參與和社會配合的多中心公共治理事務(wù)：一方面，環(huán)境保護作為公共產(chǎn)品，具有非排他性、非競爭性等特征，不可能完全交予自由市場去解決，政府作為維護公共利益的“行動者”和治理公共事務(wù)的“責(zé)任人”，其存在意義便在于通過借助公共財政的治理功能，力圖保證政府財政收支過程的規(guī)范性和結(jié)果的有效性，因而要想保護好環(huán)境，政府就必須加入進來，填補市場失靈的空白；另一方面，環(huán)境治理又非政府單獨一方的責(zé)任和義務(wù)，每個個人和企業(yè)組織都有可能成為大氣污染問題的制造者和責(zé)任方，并且這一潛在假設(shè)也正轉(zhuǎn)為不容否認的殘酷事實。政府絕非純粹“理性人”，亦可能存在官員貪污腐敗、底層執(zhí)行偏差、獲取信息不對稱等政府失靈問題，況且，“市場并不是只為錢服務(wù)的，有時候一個設(shè)計良好的競爭市場也是可以為公共部門服務(wù)的”。[注][美]約翰·麥克米蘭：《市場設(shè)計與環(huán)境治理》，載吳敬璉主編：《比較》(第20輯)，中信出版社2005年版，第7頁。此外，制定良好的政策之關(guān)鍵在于指向?qū)ο箜氁婪ㄗ駨?，除了市場機制為政府主導(dǎo)環(huán)境治理提供輔助力量以外，當(dāng)然也離不開社會層面的積極配合。

在政府主導(dǎo)型環(huán)境合作治理格局下，值得關(guān)注和深思的問題是“政府如何主導(dǎo)環(huán)境治理”以及“政府如何達成與市場和社會共同治理環(huán)境問題的合作關(guān)系”。前者主要立足于政府一方，思考環(huán)境公共政策制定之科學(xué)性與規(guī)范性，它關(guān)系到政府治理能力的“合規(guī)則性”；后者則統(tǒng)一于環(huán)境共治的三方角色體系，力求實現(xiàn)環(huán)境公共政策的適用性和有效性，它涉及到政府治理能力的“合現(xiàn)實性”。當(dāng)然，公共決策的擬定過程難免要參酌規(guī)則現(xiàn)實運行之合現(xiàn)實性，規(guī)則執(zhí)行過程中出現(xiàn)的諸多問題亦會對合規(guī)則性提出挑戰(zhàn)。長期以來，中國政府主要依靠強硬的命令—控制型行政手段主導(dǎo)大氣污染治理，體現(xiàn)出運動式、指標(biāo)式、專項化等壓力型行政體制，不僅導(dǎo)致中央決策越位和下級執(zhí)行錯位，也表現(xiàn)出市場機制缺位和社會行動背離。當(dāng)前，中國的大氣污染治理存在著三大問題：一是政府內(nèi)部縱橫方向上的決策—執(zhí)行偏差；二是政府與市場合作關(guān)系的式微；三是環(huán)境政策社會遵從度的下滑。要想搬除此“三座大山”，唯有從承接政府、市場和社會三方關(guān)系的國家上層體制革新上破力才行，而財政體制作為經(jīng)濟與政治的結(jié)合域，既包括中央與地方政府間財政關(guān)系的行政處理，也涵蓋了政府對市場和社會的間接規(guī)制、引導(dǎo)培育的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，故由于公共財政牽涉政治與經(jīng)濟的共性部分和在國家治理當(dāng)中的支撐地位和間接作用，財稅體制改革無疑是當(dāng)前破解大氣污染治理三大難題的有力突破口，[注]黎江虹、黃家強：《論財政嵌入環(huán)境治理的制度邏輯和分權(quán)路徑》，《江漢論壇》2018年第4期。財稅治理大氣污染所起的作用遠非限于“治理”二字，更重要的意義在于進一步厘清央地政府間關(guān)系、政府與市場關(guān)系以及政府與社會的關(guān)系，促使中國大氣污染從行政主導(dǎo)下的壓力型治理模式向政府主導(dǎo)下的合作型治理模式轉(zhuǎn)軌，在政府主導(dǎo)結(jié)構(gòu)內(nèi)部合理配置縱橫方向上的財政權(quán)責(zé)，進而打破政府間在環(huán)境治理事務(wù)上的權(quán)責(zé)不清、職責(zé)同構(gòu)、權(quán)能不適配等行政隔閡，在政府主導(dǎo)結(jié)構(gòu)之外激發(fā)和培育市場參與環(huán)境治理的動機、權(quán)能，提升和引導(dǎo)社會配合環(huán)境保護的意識、行為。

財稅體制既作為國家頂層機制的組成部分，又是政府常用的政策工具，還是公共治理的手段之一。盡管防治大氣污染是一項復(fù)雜的公共治理事務(wù)，需要依靠多元主體、多種手段和多個領(lǐng)域的一并發(fā)力，但對處于全面轉(zhuǎn)型時期下的中國而言，財稅治理無疑發(fā)揮著日益重要的作用，亟需從財稅領(lǐng)域?qū)で笳畠?nèi)部和政府與外部良性合作的共同利益，消解中央權(quán)威型行政治理的諸多弊端，如地方政府責(zé)任意識的倒置，市場角色的功能缺失，社會對于環(huán)境保護的“執(zhí)法依賴”等。借助財稅體制改革在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)配置、政策工具整合及治理能力優(yōu)化等方面的觸發(fā)效應(yīng)，通過側(cè)重“財稅治污”來進一步厘清大氣污染防治過程中中央與地方政府的事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任界限，整合發(fā)展大氣污染治理的多元政策工具系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、市場輔助和社會自主的綜合性國家環(huán)境治理能力，最終形成政府、市場和社會合作治理大氣污染的緊密結(jié)合力量。

四、化解壓力型治理體制弊端的財稅優(yōu)化邏輯

(一)“財稅治污”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)優(yōu)化邏輯

政策設(shè)計和政策執(zhí)行的循環(huán)過程往往并不像科學(xué)那般可測，而是夾雜著權(quán)力和責(zé)任異化的不確定因子。政策制定得再科學(xué)，也難免受制于政策實施過程中權(quán)責(zé)分配對于可得利益的損害。財稅政策治理大氣污染的邏輯之一就是建構(gòu)主體間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)關(guān)系，形成環(huán)境政策“權(quán)力界限清晰、責(zé)任歸屬有別、利益沖突調(diào)和”的內(nèi)在機理，厘清政府內(nèi)部縱橫主體的行為邊界，讓政府“知其所為、能有所為、擔(dān)其所為”，廓清政府與市場的角色分工，打造社會共同參與環(huán)境保護的合作環(huán)境與利益鏈條。

首先，有效政府是權(quán)責(zé)配置的行政維度。環(huán)境財政政策主要從靜態(tài)和動態(tài)兩方面嵌入到大氣污染治理過程之中，尤其在以側(cè)重權(quán)責(zé)分配的財稅體制改革當(dāng)下，從動態(tài)分權(quán)來重構(gòu)中央與地方、政府與市場、政府與社會三方關(guān)系是一條必要路徑。從行政維度上而言，縱橫層級上政府的權(quán)責(zé)配置最為關(guān)鍵，它關(guān)系到現(xiàn)代政府能否在公共事務(wù)問題上達成府際合作治理的良性關(guān)系。一方面，在政府的縱向權(quán)責(zé)配置中，中央政府與地方政府應(yīng)對防治大氣污染承擔(dān)哪些責(zé)任，擁有哪些權(quán)力，政府間環(huán)境事權(quán)與事責(zé)的分配厘清是形成府際間環(huán)境合作治理的前提基礎(chǔ)；另一方面，大氣環(huán)境治理既要有專門負責(zé)的環(huán)保主管部門，也需要其它政府部門的行政配合，這既包括非環(huán)保主管部門制定的本部門政策要滿足環(huán)境保護的現(xiàn)實需求，也涉及在環(huán)境執(zhí)法過程中多部門協(xié)力執(zhí)法，從而實現(xiàn)源頭防治和污染治理的雙向結(jié)合。在大氣污染防治方面，解決行政維度上的政府間權(quán)責(zé)配置是最為關(guān)鍵的一步，厘清政府間財權(quán)、事權(quán)與事責(zé)關(guān)系才能夠讓他們在了解彼此行動界域和后果的基礎(chǔ)上進一步協(xié)商合作。主體間合作的一個邏輯要素就是他們之間的界限是相對明晰的，否則若彼此相混同，則完全缺乏合作之獨立性基礎(chǔ)，這樣的合作實際上是無法長期存在的，因為相互之間權(quán)責(zé)同構(gòu)，勢必在協(xié)商談判時不能做出妥協(xié)，“誰都是權(quán)力者，誰也都是責(zé)任方，你的是我的，我的也是你的”，這本身就是一種“內(nèi)生型”合作關(guān)系，而并非我們通常所言之“外促型”合作關(guān)系。總之，財稅治理大氣污染的分權(quán)路徑關(guān)鍵部分就是政府間環(huán)境治理權(quán)責(zé)的正當(dāng)性劃分，它是基于公共事務(wù)治理對公共政府所提出之行政細節(jié)性分工，借助于現(xiàn)代財政的公共品性，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)，財力與支出責(zé)任等權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)。

其次，競爭市場是權(quán)責(zé)配置的經(jīng)濟維度。政府與市場在資源配置中各有優(yōu)缺，為有效治理大氣污染我們需要發(fā)揮二者各自的調(diào)節(jié)功能，同時相互補足對方之短處，正所謂“取長補短”。在經(jīng)濟維度上，財稅治理大氣污染的權(quán)責(zé)配置邏輯就表現(xiàn)為政府與市場間的分權(quán)，這是進行府際財政分權(quán)的第一道閘門，在弄清政府之間如何有效分工和達成合作，即政府如何做事之前，有必要先認清作為整體的政府應(yīng)該做些什么，能夠做些什么以及不得做些什么。這就意味著我們需要首先確立市場優(yōu)先原則，即秉持優(yōu)先發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)作用的市場基礎(chǔ)原則，國家干預(yù)與市場失靈相適應(yīng)原則以及無法判斷是否市場失靈時由市場先行原則。[注]劉大洪：《論經(jīng)濟法上的市場優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，《法商研究》2017年第2期。

在應(yīng)對大氣污染問題上，雖然市場更多表現(xiàn)為負外部性、“搭便車”等失靈缺陷，政府干預(yù)色彩顯著，但并不意味著市場機制在解決大氣污染方面一無是處。實際上，防治大氣污染中政府干預(yù)也表現(xiàn)為兩種途徑：一種是直接性管制手段，依托行政強制力懲處排污行為；另一種是間接性干預(yù)手段，通過對市場功能的糾正和刺激進而恢復(fù)和引導(dǎo)市場主體行為有利于環(huán)境保護。可以說，政府干預(yù)的前提是市場失靈或缺陷，政府干預(yù)的目標(biāo)是恢復(fù)或重塑市場能力。因而，化解大氣污染危機的最有效的方案就是激活和再造一個“環(huán)境友誼型”的競爭市場機制，讓市場內(nèi)的競爭秩序更為重視圍繞綠色環(huán)保，開發(fā)針對環(huán)境污染治理的競爭性產(chǎn)業(yè)。

最后，合作公民是權(quán)責(zé)配置的社會維度。政府與市場都是從整體層面指向大氣污染治理，它們是治理手段的集中體現(xiàn)，然而具體而言，從規(guī)制對象、治理參與者和治理受益方來看，都離不開公民社會這一話題。從治理維度上，財稅治理大氣污染的權(quán)責(zé)優(yōu)化邏輯最終之落腳點在于國家向公民社會的分權(quán)。國家向公民社會分權(quán)的意義有三：一是給予公民社會充分的自由，彰顯權(quán)利至上的人權(quán)理念，建構(gòu)民主國家；二是促進民間社會的興盛崛起，擺脫“強政府，弱社會”的國家模式，培育由非政府組織主導(dǎo)的社會自治機制；三是塑造有道德素養(yǎng)的公民個體，向公民社會分權(quán)可以激發(fā)公民自治的興趣，在公民社會的道德體系約束下，公民的內(nèi)心世界會潛移默化地得到改造。公民參與是防治大氣污染中不可缺失的政策手段，其仰賴于公民社會的發(fā)育完全。只有通過國家向社會分權(quán)，保障公民的基本權(quán)利和自由，鼓勵公民社會的自主治理，將環(huán)境正義、可持續(xù)發(fā)展等理念植入到公民道德體系中，才能建立起大氣環(huán)境治理的公民參與機制。從治理之語義來說，其本身就體現(xiàn)了國家與社會的互動性，國家所為之環(huán)境保護最為根本的就是解決人所產(chǎn)生的問題，也是創(chuàng)造與人相關(guān)的社會福利。再者，公民社會既是環(huán)境污染問題的締造者，也是解決該問題的“鑰匙”所在。故而，財稅分權(quán)必然內(nèi)含國家向社會分權(quán)的題中應(yīng)有之義，以張揚地方自主權(quán)力的財稅分權(quán)本身也是社會分權(quán)之一部分，因為只要是權(quán)力過度集中就違背了公民社會對民主原則的要求。

(二)“財稅治污”的政策工具功能邏輯

政府主要通過公共政策來履行環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任，并且隨著環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，單獨依靠某一種類型的公共政策難以為繼，環(huán)境治理的復(fù)雜性引發(fā)國家對政策類型的多樣需求，呈現(xiàn)出政策增長(policy growth)的發(fā)展趨勢，由此基于治理目標(biāo)的一致性，不同類型的公共政策之間關(guān)聯(lián)結(jié)合而成政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于國家政策主體結(jié)構(gòu)的碎片化、部門化與分權(quán)化以及整個社會去中心化的趨勢下。[注]Marin & Mayntz. Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations.Frankfurt am Main: Campus Verlag,1991,p17.關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的概念界定，理論界總體表現(xiàn)出四種傾向，即分別從政策主體視角、資源依賴角度、國家自主性視角和治理視角來闡釋，但基本達成以下共識：一是多元的關(guān)系主體；二是復(fù)雜的關(guān)系聯(lián)結(jié)；三是互相依賴的行動者。[注]石凱、胡偉：《政策網(wǎng)絡(luò)理論:政策過程的新范式》，《國外社會科學(xué)》2006年第3期。總言之，公共政策作為政府治理公共事務(wù)的對策形式，其并非單向意義上的行政決斷，而系要顧及決策過程中主體間的關(guān)系聯(lián)結(jié)和多向互動。

具體到大氣污染治理的公共政策網(wǎng)絡(luò)體系，中國目前主要存在命令型環(huán)境政策、經(jīng)濟型環(huán)境政策和自愿型環(huán)境政策三種形式，其中經(jīng)濟型環(huán)境政策旨在激發(fā)市場調(diào)節(jié)資源配置的作用，試圖實現(xiàn)市場均衡狀態(tài)以達到環(huán)境管制的最終目的，[注]李偉偉：《中國環(huán)境政策的演變與政策工具分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第5期。主要包括財稅政策、信貸政策、保險政策、生態(tài)補償政策、貿(mào)易政策等類型。而環(huán)境財稅政策是組建和架構(gòu)經(jīng)濟型環(huán)境政策的重要部分，它是綜合運用價格、稅收、收費等經(jīng)濟手段，按照價值規(guī)律要求，調(diào)節(jié)或影響經(jīng)濟主體的市場行為，目的是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)，主要包括以體現(xiàn)“綠色支出”導(dǎo)向的財政政策和激勵約束功能的稅收政策兩個方面。[注]張玉：《財稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2014年版，第44-45頁。當(dāng)前，命令型環(huán)境政策已然暴露出種種弊端，如執(zhí)行偏離、效率低下、管制成本高等，觀之中外環(huán)境政策演變歷史和發(fā)展方向，經(jīng)濟型環(huán)境政策和自愿型環(huán)境政策成為大氣污染治理的關(guān)鍵拐點，其中財稅政策設(shè)計得成熟與否事關(guān)環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和適用性。

從經(jīng)濟型環(huán)境政策工具體系來看，其包含多種類型，其中財稅政策是其中最為重要的組成部分。財稅制度具有多個面向，既有基于工具主義的公共治理面向，也有立足于規(guī)范主義的權(quán)力制約面向，還有朝向價值主義的公私關(guān)系面向。其中，在現(xiàn)代民主國家，政府財政愈來愈顯示其在公共治理方面的工具性價值，表現(xiàn)為如下方面。

其一，財稅制度是為公共治理提供支持的資本工具。大氣污染等公共治理事務(wù)本身就是政府財政作用之對象，由于私人不情愿支付個人財產(chǎn)去投資一項讓他人無償受益的公共產(chǎn)品，基于市場行為的趨利性，理性的經(jīng)濟人不會做虧本買賣，因而環(huán)境治理更多依賴于公共財政的支持。這也相當(dāng)符合公共財政的公共財產(chǎn)屬性，一方面大氣污染問題因公眾生產(chǎn)生活行為而起，盡管并非全部公眾都是污染的制造者，但是生活于同一生態(tài)環(huán)境中的每個人都是環(huán)境保護的受益者，因而無論基于污染者擔(dān)責(zé)還是受益者付費，都應(yīng)當(dāng)讓納稅人支付治理污染的金錢代價；另一方面，為強化污染者的責(zé)任，政府更多將責(zé)任承擔(dān)和受益均攤相分離，在用納稅人上繳的財政收入治理環(huán)境的同時不拋卻污染者應(yīng)當(dāng)擔(dān)負的治理責(zé)任，不能讓大部分群體為一小部分人的超標(biāo)排污而分攤治理成本。

其二，財稅制度是被用于引導(dǎo)市場理性行為的激勵工具。不同于政府的直接性管制，強制要求市場做或不做某些行為，財稅體制更多體現(xiàn)對市場的間接性干預(yù)。雖然財稅政策也是政府設(shè)計出來用于調(diào)控市場的行政手段，但政府只是規(guī)則的締造者，其效力發(fā)揮歸功于政府對市場規(guī)律的熟稔運用，它要求政府創(chuàng)制出規(guī)范明確且導(dǎo)向正確的稅制體系，最大可能地激勵市場作出政策所希望達到的理性行為狀態(tài)。結(jié)合大氣污染治理，作為激勵型政策工具的財稅制度，其治理邏輯就在于借助理性經(jīng)濟人根據(jù)成本效益判斷標(biāo)準(zhǔn)進行選擇的行為規(guī)律，以課稅的形式加重與環(huán)境相關(guān)的成本負擔(dān)，或者以稅收優(yōu)惠、財政補貼的方式給予治污有方的排污者以獎勵，從而激勵和引導(dǎo)企業(yè)通過改造技術(shù)或加大環(huán)保投入來縮減該部分稅負或者從政府那里獲取相應(yīng)補助，最終從源頭上讓企業(yè)減少污染排放。

其三，財稅制度是制約政府權(quán)力的法治工具。公共財政的收支過程無不浸透著公權(quán)力的行使，制約政府權(quán)力的方式有政治、經(jīng)濟、法律和文化等多種，其中財稅制度是經(jīng)濟性規(guī)制政府權(quán)力的有力武器。這源于財稅制度本身之特性，由于國家財政之公共財產(chǎn)屬性，財政之收支行為必須以彰顯公共意志、尊重公共權(quán)利和滿足公共需求為底色韻律，實體訴求和程序要義在財稅法領(lǐng)域得到極力張揚，以預(yù)算法定、稅收法定、財政監(jiān)督等構(gòu)成的財稅法治為民主制約、依法規(guī)范和公共監(jiān)督政府權(quán)力提供了特殊工具和特有理念。

(三)“財稅治污”的組織能力塑造邏輯

良好的管理能力是政府主導(dǎo)環(huán)境治理的內(nèi)在原因，立足于政府組織管理過程的不同要素，其能力體現(xiàn)在“情境認知能力”、“組織調(diào)適能力”和“社會治理能力”三個方面，具體指政府在直面社會環(huán)境系統(tǒng)的各項挑戰(zhàn)和機遇而生成的認知能力，并在認知基礎(chǔ)上根據(jù)環(huán)境因素的變化調(diào)整政府管理的理念、方式與行為的調(diào)適能力，最終服務(wù)于政府對社會系統(tǒng)的有效治理能力。[注]劉祖云、楊華鋒：《政府的“三種能力”：情境認知、組織調(diào)適與社會治理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2009年第1期。這三種管理能力是政府作為組織構(gòu)成的優(yōu)勢所在，組織的特點就是具有穩(wěn)定的組成架構(gòu)、確定的運行規(guī)則和強大的調(diào)控功能，它能夠促發(fā)集體行動，調(diào)配社會資源和動員民間力量。政府作為最大的組織形態(tài)，其組成規(guī)模的龐大，運行規(guī)則的嚴(yán)格和調(diào)控能力的強勁無疑是所有組織中最為突出的，因而政府的組織管理能力相較其它權(quán)力組織頗具優(yōu)勢。結(jié)合前述三種能力，這種優(yōu)勢表現(xiàn)得十分明顯：(1)在情境認知能力上，由于在信息獲取上具有的比較優(yōu)勢，政府對社會環(huán)境的認知和判斷也相較單一個體或社會組織為佳，基于維護統(tǒng)治秩序之長久穩(wěn)定，政府的認知趨向理性民主，為了避免角色所限導(dǎo)致的認知缺漏，它會在作出決策時尋求專家意見和聽取公眾建議。(2)在組織調(diào)適能力上，政府通過對政策法令的更改，以及賦予政府官員和執(zhí)法者以變通空間和裁量權(quán)力，能夠根據(jù)環(huán)境情勢變化適時做出策略調(diào)整或方式改進。(3)在社會治理能力上，擁有較為理性全面的認知能力和靈活決策的調(diào)適能力的政府組織，在解決社會治理問題上當(dāng)然地取得了能力優(yōu)勢，也必然地能夠取得行之有效的治理結(jié)果。但作為組織的政府也并不是毫無缺陷的，其最大的缺陷就是要防止“集體的惡”的出現(xiàn)，因而規(guī)范、控制和監(jiān)督權(quán)力一直是公共治理當(dāng)中的焦點話題。

政府在社會治理上的優(yōu)點與弊端并存，這使得其組織能力陷入了一種僵局——既不能脫離政府管理的作用，也無法將全部希望寄托于政府。結(jié)合財稅治理大氣污染而言，政府負責(zé)的任何公共治理事項都離不開財政支出，但也并非全然是公共財政的支出項目，由于公共財政不僅僅對應(yīng)環(huán)境治理這一項，它還涵蓋維持政府運行、提供社會福利以及其它公共治理事項，而隨著規(guī)制政府、福利國家和風(fēng)險社會的來臨，規(guī)模有限且擴張受限的公共財政已然不能全然滿足社會的全部需求，財政汲取之有限性與社會需求之無限性之間存在著無法等量填補的鴻溝，從而縱然環(huán)境風(fēng)險再為急迫，我們都不能將大部分甚至全部財政收入專門用于環(huán)境治理，用于治理大氣污染的只能是財政收入之一小部分。在有限的財政供給下，政府要想有效治理大氣污染，就不能過度依賴財政給付，而要發(fā)揮政府的組織動員和資源調(diào)配能力，將治理成本轉(zhuǎn)移給污染制造者和潛在的合作方，因而可以看到當(dāng)前財稅治理大氣污染最為微弱的功能實際上就是直接性的給付，其更大的價值就在于迫使政府重新創(chuàng)制減少財政撥付的其它代償性機制，例如排污者付費、排污者繳稅或環(huán)保PPP模式等，從這一點來看，財稅治理大氣污染的組織能力塑造表現(xiàn)為正向和反向兩個層次，在正向上財政具有財力給付的功能，在反向上財政具有倒逼創(chuàng)新的功能。

此外，財稅治理大氣污染的組織能力塑造邏輯表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)優(yōu)化下的組織合力，政府并非單一的組織構(gòu)成體，而是由若干個大小組織組合而成的組織合成體，這在治理大氣污染中必然涉及到各個分組織體功能加和的最大化。如何讓分組織體充分發(fā)揮自主治理權(quán)力的同時，確保各部分治理效果的最終總和狀態(tài)契合整體組織體的治理目標(biāo)。這就好比一張由很多個結(jié)點織就的網(wǎng)絡(luò)，而財政無疑是串聯(lián)該網(wǎng)絡(luò)的主線，因為所有組織體的運行都仰賴于財政。