（西安電子科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710071）

我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化的過程中，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，包括：城市擴(kuò)張超過產(chǎn)業(yè)發(fā)展所導(dǎo)致的“空城”現(xiàn)象、產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過城市承載所導(dǎo)致的“堵城”現(xiàn)象、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退而新產(chǎn)業(yè)接續(xù)不良所導(dǎo)致的“衰城”現(xiàn)象[1]。因此，如何促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展是迫切要解決的現(xiàn)實(shí)問題?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，“產(chǎn)城融合”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主導(dǎo)思路。黨的十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升迫在眉睫，產(chǎn)城融合是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。產(chǎn)城融合發(fā)展能夠扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展供求不平衡的基本狀態(tài)，以及兩者的割裂和脫節(jié)現(xiàn)象，能夠有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市的高度匹配和融合發(fā)展，能更好地滿足人們對(duì)美好生活的需求。因此，研究產(chǎn)城融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑在當(dāng)前具有一定的理論價(jià)值與實(shí)際意義。

一、文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)城融合的內(nèi)涵、作用機(jī)理、發(fā)展策略等方面進(jìn)行了一定程度的研究。在產(chǎn)城融合的內(nèi)涵研究方面，不同學(xué)者有不同的理解，但大多都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城需求匹配及產(chǎn)城功能性融合。張道剛最早提出產(chǎn)城融合的概念，認(rèn)為城市與產(chǎn)業(yè)需要雙向融合，其實(shí)質(zhì)就是“平衡”兩字[2]。何立春認(rèn)為產(chǎn)城融合是在堅(jiān)持以人為本的價(jià)值導(dǎo)向下，以模式創(chuàng)新為戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)，通過合理的空間統(tǒng)籌和規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展，進(jìn)而達(dá)成產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)[3]。關(guān)于產(chǎn)城融合的作用機(jī)理方面，國(guó)外研究沒有明確提出產(chǎn)城融合的概念，但產(chǎn)城融合的思想通過研究產(chǎn)業(yè)集聚、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系等間接體現(xiàn)出來。如Thunen的“農(nóng)業(yè)區(qū)位論”、Weber的“工業(yè)區(qū)位論”、Perroux的“極化理論”、Boudeville的“里昂錫夫乘數(shù)效應(yīng)論”、Myrdal的“循環(huán)累積因果理論”，這些理論都從一個(gè)側(cè)面研究了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演化規(guī)律和產(chǎn)業(yè)集聚的關(guān)系?？唆敻衤吞偬锊玫目臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)濟(jì)會(huì)促使經(jīng)濟(jì)主體選擇在某一區(qū)域聚集進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，產(chǎn)生的集聚效應(yīng)推進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。Pusch- mann研究認(rèn)為工業(yè)在發(fā)展中國(guó)家一直充當(dāng)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)[5]。劉欣英認(rèn)為產(chǎn)城融合的作用機(jī)理是指產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市化水平、發(fā)展環(huán)境這四個(gè)要素驅(qū)動(dòng)城市和產(chǎn)業(yè)在整個(gè)結(jié)構(gòu)體系的協(xié)調(diào)運(yùn)行原理[6]。毛小明提出了產(chǎn)城融合作用機(jī)理的三條主線，分別是產(chǎn)促城、城興產(chǎn)、地方政府及園區(qū)管委會(huì)產(chǎn)城融合驅(qū)動(dòng)力[7]。

目前關(guān)于產(chǎn)城融合發(fā)展策略的研究主要是針對(duì)城市新區(qū)或開發(fā)區(qū)的研究，研究視角由傳統(tǒng)的用地布局、城鄉(xiāng)關(guān)系向空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益等功能模式轉(zhuǎn)變。提出的策略可以歸納為以下幾個(gè)方面:一是規(guī)劃引領(lǐng)，注重城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相匹配[8-10]；二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為產(chǎn)城融合提供發(fā)展動(dòng)力[11-13]。三是合理配置公共服務(wù)資源，以綜合服務(wù)功能帶動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展[14-15]。四是體制機(jī)制創(chuàng)新，為產(chǎn)城融合提供制度保障，在管理、投資、財(cái)政、用地、人口等關(guān)鍵領(lǐng)域，建立與新城區(qū)的特點(diǎn)和需求相匹配的體制[16-17]。

綜上所述，產(chǎn)城融合目前的研究范圍主要集中在城市新區(qū)或開發(fā)區(qū)，研究范圍比較局限，缺乏對(duì)不同空間、不同區(qū)位特征的產(chǎn)城融合研究。本文的邊際貢獻(xiàn)在于：一是基于從核心到外圍的空間視角，將產(chǎn)城融合區(qū)域劃分為中心城區(qū)、新城區(qū)、小城鎮(zhèn)三種類型，在“以人為本”的視角和價(jià)值導(dǎo)向下，闡釋產(chǎn)城融合的內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯。二是剖析三種不同空間類型區(qū)域產(chǎn)城融合存在的典型問題。三是遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段特點(diǎn)和存在問題，提出中心城區(qū)、新城區(qū)、小城鎮(zhèn)三種不同類型區(qū)域因地制宜的產(chǎn)城融合路徑，以及產(chǎn)城融合路徑實(shí)施的制度保障建議。本文的研究擴(kuò)展了目前產(chǎn)城融合的研究范圍和思路。

二、人本視角下“產(chǎn)城融合”的內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯

新型城鎮(zhèn)化中的“新”體現(xiàn)在“以人為本”的理念已經(jīng)達(dá)到前所未有的高度，新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，這意味著對(duì)“產(chǎn)城融合”的理解需要從傳統(tǒng)的“功能導(dǎo)向”向“人本導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?！叭恕笔恰爱a(chǎn)”和“城”之間有效互動(dòng)和融合上升的關(guān)鍵連接點(diǎn)[18]，也是產(chǎn)城融合的出發(fā)點(diǎn)和根本落腳點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)載體，而“人”是產(chǎn)城融合的核心因素和主體。以人的發(fā)展為目標(biāo)，就是要重點(diǎn)關(guān)注“人”對(duì)美好生活的需求，包括就業(yè)問題、收入問題、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題與公共服務(wù)供給問題等[16]。傳統(tǒng)粗放式的“土地城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，應(yīng)向“產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化”、“城市功能和服務(wù)的城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”三者融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，人本視角下“產(chǎn)城融合”的內(nèi)涵是：圍繞人的多元需求，以提高人的效用水平為目標(biāo)，合理配置各類生產(chǎn)要素和生活要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能的融合聯(lián)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市、人之間的和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)城融合的內(nèi)在邏輯在于：第一，“人”的發(fā)展是貫穿于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主線，“人”把“產(chǎn) ”和“城”連接在一起，“人”既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入要素，又是城市功能的需求者，即“依靠人”，最終“為了人”。人口的集聚規(guī)模決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，人力資本決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。第二，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)是城市功能的實(shí)現(xiàn)載體。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠通過改變地區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)城市功能水平和城市質(zhì)量產(chǎn)生影響。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為人提供就業(yè)崗位，產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)了人口的空間流動(dòng)和遷移，進(jìn)而促進(jìn)了城市的發(fā)展。第三，城市的發(fā)展有助于創(chuàng)新要素集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新活力，進(jìn)而推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)[18]。一方面，城市功能的引致需求來自于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)城市功能的完備和優(yōu)化；另一方面，完備的城市功能又能吸引更多的人及其他生產(chǎn)要素集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級(jí)，由此形成良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合互動(dòng)發(fā)展，提升人的效用水平和幸福感。

三、 三種不同類型區(qū)域產(chǎn)城融合存在的問題

產(chǎn)城融合發(fā)展要堅(jiān)持“以人為本”和“因地制宜”的原則，需要基于不同空間層級(jí)、不同區(qū)位特征以及不同結(jié)構(gòu)屬性的視角，分析產(chǎn)城融合過程中存在的核心問題。

（一）中心城區(qū)產(chǎn)城融合存在的問題

目前，國(guó)內(nèi)不少城市都忽視了中心城區(qū)的發(fā)展，一是因?yàn)檎呢?cái)力有限；二是有些地方政府往往急功近利地通過新城區(qū)的快速建設(shè)來取得政績(jī)。如果中心城區(qū)發(fā)展不升級(jí)，就急于拓展新城，會(huì)使兩者失去平衡，造成“外強(qiáng)中空”，進(jìn)而導(dǎo)致城市空間質(zhì)量下降。中心城區(qū)產(chǎn)城融合存在的主要問題包括以下三個(gè)方面：

1.產(chǎn)業(yè)升級(jí)速度緩慢

很多中心城區(qū)近年來開始實(shí)施“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)政策，在實(shí)現(xiàn)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一些城市核心區(qū)出現(xiàn)老產(chǎn)業(yè)退出而新產(chǎn)業(yè)未能迅速接續(xù)的問題，出現(xiàn)因產(chǎn)業(yè)衰退引發(fā)的“衰城”現(xiàn)象，尤其是一些依靠單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來看，城市核心區(qū)應(yīng)該是服務(wù)業(yè)占主導(dǎo)地位，但目前中心城區(qū)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要集中在傳統(tǒng)的生活性服務(wù)業(yè)，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢，城市傳統(tǒng)商業(yè)及住宅地產(chǎn)存量過剩，而文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)及其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展滯后。因而，中心城區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)無法支撐中心城區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致中心城區(qū)發(fā)展后勁不足。

2.城市綜合承載力下降

中心城區(qū)往往是一個(gè)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，公共資源也因此主要集中在中心城區(qū)，由此吸引了大量人口的涌入，導(dǎo)致中心城區(qū)已不堪重負(fù)。很多城市的中心城區(qū)出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源緊張、就業(yè)困難等城市病問題，人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境極度不協(xié)調(diào)。另外，中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施存在不但缺乏而且老化的問題，包括城區(qū)道路狹窄，道路排水系統(tǒng)與管網(wǎng)設(shè)施落后等，導(dǎo)致城市居住環(huán)境變差，城市的綜合承載力在降低，降低了居民的幸福感和獲得感，中心城區(qū)的宜居水平在降低。

3.城市治理水平滯后

首先，城市治理理念落后。城市管理還處在“管制型”階段，“服務(wù)化”意識(shí)不足。城市治理的核心應(yīng)該是為人服務(wù)，但目前城市治理缺乏溫度，即缺乏“以人為本”的理念。其次，城市治理手段落后。中心城區(qū)的智能化與信息化水平發(fā)展滯后，數(shù)據(jù)的整合與共享不足，缺乏城市系統(tǒng)內(nèi)的跨部門、跨區(qū)域協(xié)同共享的信息化管理系統(tǒng)，不能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、協(xié)同化、高效化的城市管理，智慧化城市發(fā)展緩慢，導(dǎo)致城市治理水平低效落后。

（二）新城區(qū)產(chǎn)城融合存在的問題

新城或新區(qū)是我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要平臺(tái)和載體[19]。但是新城區(qū)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了追求速度的“城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)”現(xiàn)象，“造城運(yùn)動(dòng)”甚為流行，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量低，沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

1.產(chǎn)城不匹配

注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)功能的統(tǒng)一是城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中必須要堅(jiān)守的原則，不能割裂兩者的有機(jī)聯(lián)系。片面注重城市功能會(huì)使新型城鎮(zhèn)化失去動(dòng)力，只追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化失去根基，因此，應(yīng)確保兩者的協(xié)調(diào)融合發(fā)展[20]。在各地新區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，卻未能處理好兩者的關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)城分離，出現(xiàn)“有城無產(chǎn)”和“有產(chǎn)無城”的現(xiàn)象。

“有城無產(chǎn)”主要表現(xiàn)為一些城市新區(qū)雖然先行修建基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)，但沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，配套產(chǎn)業(yè)更是發(fā)展滯后，沒有形成產(chǎn)業(yè)集聚。例如，內(nèi)蒙古鄂爾多斯在煤炭產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降后，缺乏新產(chǎn)業(yè)接續(xù)支撐，只是一味地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致康巴什新城曾一度淪為“鬼城”。又比如，全國(guó)很多高校都建立了新校區(qū)，也催生了大學(xué)城的出現(xiàn)。但目前的大學(xué)城配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，只是呈現(xiàn)為冷清的大學(xué)校區(qū)的硬性拼湊之結(jié)果。大學(xué)城內(nèi)的商業(yè)、醫(yī)療、金融、休閑等產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，學(xué)生的生活需求主要靠大學(xué)內(nèi)部供給。校外有限的商業(yè)、服務(wù)業(yè)，甚至人流與車流，都隨著校園開學(xué)的周期而興衰循環(huán)并周而復(fù)始。由于沒有產(chǎn)業(yè)骨架的支撐，其所在區(qū)域產(chǎn)值也處在極低的水平上，是典型的有城無產(chǎn)。

“有產(chǎn)無城”指一些開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園對(duì)以往“先產(chǎn)后城”的城鎮(zhèn)化路徑形成依賴，過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但沒有配套的城市功能。這類新城區(qū)普遍存在的問題是:生產(chǎn)空間與生活空間相分離，公共服務(wù)供給不足，尤其無法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本的公共服務(wù)和福利，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。很多農(nóng)民工“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”[21]。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法真正融入當(dāng)?shù)氐纳?，過著“候鳥式 ”的生活，沒有實(shí)現(xiàn)生活的城鎮(zhèn)化。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化速度滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加上基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，拖累了產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，產(chǎn)城融合發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.缺乏科學(xué)的產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃

新城區(qū)產(chǎn)城分離的根源在于缺乏科學(xué)的產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃。很多新城區(qū)建設(shè)過程中，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)，沒有從人本視角下去科學(xué)規(guī)劃城市和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。尤其是早期設(shè)立的開發(fā)區(qū)或者新城區(qū)，當(dāng)時(shí)的發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后和有限，沒有充分考慮產(chǎn)城融合發(fā)展，很多開發(fā)區(qū)沒有科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)，而是采取邊建設(shè)邊調(diào)整邊規(guī)劃的思路，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和生活空間不統(tǒng)一、城市空間與產(chǎn)業(yè)格局不匹配，比如職住分離問題，導(dǎo)致城市每天上下班高峰期交通擁堵，還浪費(fèi)了大量資源，更不利于高端人才的引進(jìn)。

（三）小城鎮(zhèn)產(chǎn)城融合存在的問題

小城鎮(zhèn)主要分布于縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷擴(kuò)大和深入，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)城融合問題令人擔(dān)憂。

1.人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不同步

小城鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，“化地不化人”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中很多農(nóng)村用地被圈入劃為城鎮(zhèn)用地，一些農(nóng)村人口未經(jīng)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)換，只是因?yàn)樗诘氐男姓ㄖ瓢l(fā)生變化，就轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)人口，不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。城市這種虛假的城鎮(zhèn)化使得人口城鎮(zhèn)化的任務(wù)非常繁重[22]。在此背景下，城鎮(zhèn)的低水平重復(fù)建設(shè)問題比較突出，造城運(yùn)動(dòng)盛行，資源分配不均衡，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，陷入非就業(yè)的城鎮(zhèn)化困境

小城鎮(zhèn)具有天然的發(fā)展短板，即產(chǎn)城融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱。一些落后地區(qū)的小城鎮(zhèn)僅布局了行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和生活性服務(wù)業(yè)，所在區(qū)域 GDP主要來自于農(nóng)業(yè)，工業(yè)化程度還比較低。沒有產(chǎn)業(yè)的集聚，這些城鎮(zhèn)失去了發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展“空心化”，僅有城鎮(zhèn)的軀殼，沒有城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)核。因此，難以解決失地農(nóng)民和當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)安置難題，部分轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份后的新城鎮(zhèn)居民因沒有足夠的就業(yè)崗位而變成“游民”[21]。新型城鎮(zhèn)化“宜居”是基礎(chǔ)，“宜業(yè)”更是宜居的動(dòng)力源泉。城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性取決于因地制宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展就很難留住人，難以形成人口的集聚。城鎮(zhèn)不僅要為集聚的人口提供生活配套功能和消費(fèi)的場(chǎng)所，而且需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)，也就是提供消費(fèi)的能力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后致使小城鎮(zhèn)陷入非就業(yè)的城鎮(zhèn)化困境。

3.特色小鎮(zhèn)無特色，存在盲目擴(kuò)張現(xiàn)象

目前，很多地區(qū)都建立了特色小鎮(zhèn)，但大多并沒有進(jìn)行前期充分研究與合理設(shè)計(jì)，產(chǎn)業(yè)定位模糊，沒有和當(dāng)?shù)氐馁Y源與產(chǎn)業(yè)特色有效結(jié)合，而是為了政績(jī)考核盲目跟風(fēng)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)空有其名而無實(shí)際產(chǎn)業(yè)支撐，有淪為房地產(chǎn)化的趨勢(shì)，商業(yè)模式難以為繼。特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中沒有堅(jiān)持因地制宜，而是盲目照搬，缺乏創(chuàng)新，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)雷同，千鎮(zhèn)一面，特色小鎮(zhèn)并無特色。另外，特色小鎮(zhèn)大多是政府主導(dǎo)與大包大攬，變相的造城運(yùn)動(dòng)再次上演，還導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的增加。

四、 三種不同類型區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

中國(guó)正處在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)該以人的城鎮(zhèn)化為核心和目標(biāo)，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，最終提高人的效用水平。產(chǎn)城融合應(yīng)在堅(jiān)持“以人為本”的原則下，同時(shí)堅(jiān)持因“地”制宜，鑒于不同類型區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展存在不同的問題，中心城區(qū)、新城區(qū)和小城鎮(zhèn)應(yīng)遵循差異化的產(chǎn)城融合發(fā)展路徑。

（一）中心城區(qū)產(chǎn)城融合的實(shí)現(xiàn)路徑——產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展提檔升級(jí)

中心城區(qū)要在堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、開發(fā)與保護(hù)并重、城市品質(zhì)提升的原則下，遵循產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展提檔升級(jí)的路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展要提質(zhì)增效，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

中心城區(qū)的發(fā)展應(yīng)定位在大力發(fā)展以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、金融業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主體的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，逐步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和空間布局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。逐步轉(zhuǎn)移偏離產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的低端與高耗能產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)具有較高效益、空間利用率高、綠色環(huán)保型的項(xiàng)目。引導(dǎo)項(xiàng)目聚集，建設(shè)不同的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，大力發(fā)展現(xiàn)代金融、電子商務(wù)、物流、文化創(chuàng)意、信息服務(wù)等高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)[23]。通過功能區(qū)的合理規(guī)劃和發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式向宜居、宜業(yè)的綠色城市發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2.改變治理理念，實(shí)現(xiàn)智能化城市管理

改變城市管理理念，寓管理于服務(wù)之中，從剛性向柔性治理轉(zhuǎn)變，提高城市治理的人本化、服務(wù)化與智能化水平。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航、地理信息、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，整合政府、行業(yè)以及社會(huì)資源，圍繞改善民生、惠及百姓、構(gòu)建公共安全環(huán)境等關(guān)鍵主題，提升城市的信息化與智能化水平，實(shí)現(xiàn)城市管理的精準(zhǔn)化與一體化水平。建設(shè)智慧城市，通過智能化為產(chǎn)城融合提供多層次、全覆蓋、高品質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提升公共服務(wù)效率。通過在醫(yī)療、交通、旅游、地下管網(wǎng)、養(yǎng)老、公共安全等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)智能化管理，為民眾提供更加便捷、高效的服務(wù)。最終實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展科學(xué)化、公共服務(wù)便捷化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、城市管理精細(xì)化、生活環(huán)境適宜化，進(jìn)入產(chǎn)城融合的高端發(fā)展階段。

3.保護(hù)中心城區(qū)的歷史文化資源，提升城市品質(zhì)

從發(fā)展內(nèi)涵來看，中心城區(qū)及老城區(qū)往往是城市發(fā)展歷史和文化資源最為豐厚的地方，具備提升集聚城市功能以及提升城市品質(zhì)的作用。老城區(qū)的改造，要突出文化展示、遺址保護(hù)、公共服務(wù)和生態(tài)建設(shè)。老城區(qū)的改造要依附曾經(jīng)的歷史文化特色，將歷史與現(xiàn)代文化和技術(shù)結(jié)合起來，既要保護(hù)歷史和傳承歷史，又要讓老城區(qū)融入現(xiàn)代城市發(fā)展理念，要以城市獨(dú)特文化為基底進(jìn)行街區(qū)開發(fā)。需要深入挖掘城市歷史文化內(nèi)涵，對(duì)中心城區(qū)內(nèi)的歷史遺跡進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，充分展示城市傳統(tǒng)特色風(fēng)貌和文化底蘊(yùn)。建立歷史文化保護(hù)傳承機(jī)制，以提高中心城區(qū)的人文品質(zhì)與內(nèi)涵。

（二）新城區(qū)產(chǎn)城融合的實(shí)現(xiàn)路徑——產(chǎn)城同步均衡發(fā)展

新城區(qū)需要在科學(xué)的規(guī)劃和新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，堅(jiān)持人本主義原則、城市功能配套與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配的原則、綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的原則，重點(diǎn)解決產(chǎn)城分離問題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展在時(shí)間、空間和功能上互相匹配，實(shí)施產(chǎn)城同步均衡發(fā)展的路徑，建設(shè)宜居宜業(yè)的高質(zhì)量新城區(qū)。

1.產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)在時(shí)間上同步均衡的發(fā)展路徑

從時(shí)間角度來看，新城區(qū)應(yīng)遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步均衡發(fā)展的原則，不能出現(xiàn)“一前一后”或者“一快一慢”式發(fā)展，發(fā)展速度的不同步和不均衡會(huì)導(dǎo)致兩者發(fā)展效率的不匹配。產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展要做到科學(xué)地統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，才能產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，避免兩者不同步所造成的一系列問題。因此，應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，確保城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展有城鎮(zhèn)的支撐，避免出現(xiàn)“超前城鎮(zhèn)化”或“滯后城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)在時(shí)間上同步均衡發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)在空間上統(tǒng)籌匹配的發(fā)展路徑

從空間角度來看，新城區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持空間統(tǒng)籌匹配。產(chǎn)城融合不但要實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的均衡發(fā)展，而且需要實(shí)現(xiàn)空間上的統(tǒng)籌規(guī)劃[3]。按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度的原則，科學(xué)規(guī)劃新城區(qū)的空間發(fā)展布局，形成新城區(qū)城鎮(zhèn)功能與主要產(chǎn)業(yè)的空間分布基本匹配的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。首先，在遵循市場(chǎng)規(guī)律和依賴科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)城融合的發(fā)展目標(biāo)下，規(guī)劃不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間距離。科學(xué)規(guī)劃區(qū)域用地性質(zhì)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的區(qū)域功能定位，形成科學(xué)發(fā)展的規(guī)劃空間構(gòu)架。其次，促使產(chǎn)業(yè)區(qū)與職工居住區(qū)的空間布局合理有序，依據(jù)工廠生產(chǎn)性質(zhì)不同，科學(xué)規(guī)劃，使工廠區(qū)和居民區(qū)保持安全環(huán)保的科學(xué)空間距離。

3.產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)在功能上相匹配的發(fā)展路徑

產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)功能相匹配，是指產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能和城鎮(zhèn)的服務(wù)功能在發(fā)展中能夠互相促進(jìn)，形成良性循環(huán)。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，解決城鎮(zhèn)居民就業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政資金來源等問題[24]。新城區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向是產(chǎn)業(yè)高端化、集聚化和綠色化發(fā)展。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸，價(jià)值鏈向高端延伸。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為發(fā)展導(dǎo)向，吸引創(chuàng)新資源的集聚，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系和平臺(tái)建設(shè)，提升全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量變革、動(dòng)力變革和效率變革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持綠色發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造升級(jí)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，改變“高耗能、高排放、高污染”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，新城區(qū)要為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系，以吸引勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素尤其使創(chuàng)新要素的集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)。因此，新城區(qū)發(fā)展需要提供良好的 “人”的城鎮(zhèn)化服務(wù)，大力發(fā)展公共服務(wù)配套設(shè)施，提供和諧的社區(qū)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，滿足人們的多樣化需求。

（三）小城鎮(zhèn)產(chǎn)城融合實(shí)現(xiàn)路徑——產(chǎn)業(yè)特色與城鎮(zhèn)特色融合

小城鎮(zhèn)在空間上居于大中城市和鄉(xiāng)村之間，承擔(dān)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要職能。但小城鎮(zhèn)又是城鎮(zhèn)化體系最薄弱的環(huán)節(jié)，小城鎮(zhèn)既沒有優(yōu)越的地理位置也沒有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，因此，小城鎮(zhèn)產(chǎn)城融合的難度要大于其他類型區(qū)域，要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)同時(shí)發(fā)力，堅(jiān)持“兩條腿走路”。堅(jiān)持特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的原則，堅(jiān)持服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的原則，將鄉(xiāng)村振興嵌入小城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色與城鎮(zhèn)特色內(nèi)在融合發(fā)展。

1.發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力，依托城鎮(zhèn)特色走差異化城鎮(zhèn)發(fā)展道路，明確產(chǎn)業(yè)定位，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)特色和產(chǎn)業(yè)特色的內(nèi)在融合，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)建設(shè)等問題。首先，要根據(jù)本地的比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦來選擇特色產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)氐淖匀伙L(fēng)光、風(fēng)土人情、特色產(chǎn)品、鎮(zhèn)街小巷、個(gè)性產(chǎn)業(yè)、人文歷史都可以成為特色[25]。因此，小城鎮(zhèn)可以發(fā)展觀光體驗(yàn)旅游、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)副食品加工制造、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老等多種產(chǎn)業(yè)。著力形成“一鎮(zhèn)一業(yè)、特色明顯、產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)”的特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。比如浙江的特色小鎮(zhèn)發(fā)展良好，也為浙江傳統(tǒng)的“塊狀經(jīng)濟(jì)”尋找到轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑。其次，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)要走集群化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，塑造區(qū)域品牌。通過建設(shè)特色小鎮(zhèn)形成產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間相互流動(dòng)與配置，帶動(dòng)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展。最后，小城鎮(zhèn)發(fā)展同時(shí)需要堅(jiān)持四化同步發(fā)展。注重城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，防范城鎮(zhèn)化演變?yōu)榉康禺a(chǎn)化。小城鎮(zhèn)還肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要使命，利用信息化技術(shù)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)

堅(jiān)持“以人為本”的城鎮(zhèn)化，防止出現(xiàn)“農(nóng)村建城，農(nóng)民離城”現(xiàn)象。圍繞全面推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，加快落實(shí)戶籍制度改革，建立健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。一是要加大區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加區(qū)域間的交通、水電、垃圾處理等設(shè)施的投入；擴(kuò)大公共網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，建設(shè)普惠互聯(lián)網(wǎng)，提升區(qū)際網(wǎng)絡(luò)效率。二是擴(kuò)大基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的覆蓋面，加大對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支持力度，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生活需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化。三是建立農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)新模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化和就業(yè)富民。確保小城鎮(zhèn)居民改善生活條件、提高生活水平，共享產(chǎn)城融合發(fā)展的紅利。

需要指出的是，本文雖然提出了三種不同類型區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展的差異化路徑，但并不代表三種類型區(qū)域是孤立式發(fā)展。三種不同類型區(qū)域應(yīng)該聯(lián)動(dòng)和協(xié)同發(fā)展，由于產(chǎn)業(yè)鏈分工機(jī)制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律，產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)會(huì)在不同空間區(qū)域分布，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)尤其是產(chǎn)業(yè)鏈中價(jià)值高的研發(fā)設(shè)計(jì)與營(yíng)銷等環(huán)節(jié)更多地集中在中心城區(qū)，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)更多地集中在新城區(qū)和小城鎮(zhèn)。產(chǎn)城融合發(fā)展要求中心城區(qū)要帶動(dòng)新城區(qū)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，充分發(fā)揮中心城區(qū)對(duì)新城區(qū)和小城鎮(zhèn)的涓滴效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，從而帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于解決發(fā)展的不平衡不充分問題，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。