馮 崢,薛理泰

(1.西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院,陜西西安710049;2.斯坦福大學(xué)國(guó)際安全和合作中心,加州帕羅奧多94305)

一、研究背景

2018年6月10日,上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十八次會(huì)議在青島舉行。在這次會(huì)議上,中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平發(fā)表了題為《弘揚(yáng)“上海精神” 構(gòu)建命運(yùn)共同體》的重要講話。講話肯定了上海合作組織成立17年來(lái)所取得的成就:“構(gòu)建起不結(jié)盟、不對(duì)抗、不針對(duì)第三方的建設(shè)性伙伴關(guān)系。這是國(guó)際關(guān)系理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新,開(kāi)創(chuàng)了區(qū)域合作新模式,為地區(qū)和平與發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)?！盵1]上合組織成立于2001年6月16日,是一個(gè)以維護(hù)中亞地區(qū)安全與穩(wěn)定為主要目標(biāo)的多邊合作組織。上合組織走過(guò)了17年不平凡的發(fā)展歷程,從成立時(shí)的6個(gè)成員國(guó)到如今8個(gè)成員國(guó)、4個(gè)觀察員國(guó)和6個(gè)對(duì)話伙伴國(guó),地域涵蓋中亞、南亞、西亞、東南亞;經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模分別占全球的20%和40%,成為這一地區(qū)最重要的多邊合作組織,并始終保持著旺盛的生命力。

冷戰(zhàn)結(jié)束后,以軍事威脅為標(biāo)志的傳統(tǒng)安全問(wèn)題基本得到解決,然而以恐怖主義、分裂主義、極端主義為主要表現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題卻愈發(fā)嚴(yán)重。從1990年到2001年,極端分子在中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)動(dòng)了200多次恐怖行動(dòng),導(dǎo)致600多人死亡,主要受害者包括普通民眾和國(guó)家維權(quán)機(jī)關(guān)工作人員,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和人民生活都造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。2009年發(fā)生的烏魯木齊“7·5事件”、2013年的天安門(mén)金水橋沖撞事件以及2014年的昆明火車站暴恐案,都昭示著暴力活動(dòng)愈演愈烈的勢(shì)頭,并已發(fā)展到令人怵惕的地步。在中國(guó)的西北部及中亞地區(qū),宗教極端主義正從激進(jìn)主義向恐怖主義過(guò)渡。隨著中國(guó)西部邊疆安全形勢(shì)的惡化以及中亞地區(qū)的動(dòng)蕩不安,上合組織的重要性凸顯于世。

由于“安全困境”的普遍存在,安全合作始終被看作是國(guó)際合作中的最高層次和最困難的領(lǐng)域。美國(guó)政治學(xué)者羅伯特·基歐漢(Keohane)[2]51-52提出了關(guān)于國(guó)家間合作之所以能夠產(chǎn)生的原因:當(dāng)行為體根據(jù)其他行為體的偏好而調(diào)整自身的政策時(shí),合作便產(chǎn)生了。因此,合作可以被看作是一種交換過(guò)程,每個(gè)國(guó)家相應(yīng)做出政策調(diào)整,以降低對(duì)其他國(guó)家的負(fù)面影響。海倫·米爾納(Milner)也強(qiáng)調(diào):“國(guó)家間合作是一種特定類型的交換,它涉及一國(guó)根據(jù)別國(guó)政策的調(diào)整而相應(yīng)地調(diào)整政策或預(yù)期,從而使雙方都獲益?！盵3]6國(guó)際合作研究領(lǐng)域的學(xué)者普遍認(rèn)為,安全領(lǐng)域的多邊合作相對(duì)于其他領(lǐng)域來(lái)說(shuō)更為困難,因?yàn)榘踩献饕蟾鲊?guó)在涉乎生存的問(wèn)題上就別國(guó)的政策做出調(diào)整。研究歐盟合作機(jī)制的著名學(xué)者帕特里克·摩根(Morgen)[4]認(rèn)為,盡管歐盟國(guó)家之間的合作已經(jīng)如此深入,但是安全合作還沒(méi)能被視為在歐洲很有希望的事業(yè)。

于是,新功能主義學(xué)派提出了著名的“外溢效應(yīng)”理論,即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作可以逐步擴(kuò)散到政治和安全領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)合作之所以容易進(jìn)行,是經(jīng)濟(jì)要素天然的流動(dòng)性所導(dǎo)致的。資本、勞動(dòng)力、商品等經(jīng)濟(jì)要素的跨國(guó)流動(dòng)為各國(guó)之間的功能性合作提供了基礎(chǔ)。然而,在安全方面,這種天然的合作傾向卻不存在。在摩根看來(lái),“人們只能通過(guò)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)與威脅的反思,不得已而進(jìn)行合作,以最大程度地避免災(zāi)難”[4]385,不僅僅是那些無(wú)力自保的小國(guó),中等國(guó)家甚至大國(guó)都對(duì)安全合作充滿了戒心。正是由于這一點(diǎn),在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了高度一體化的歐洲諸國(guó),在安全上卻仍然各自為政。

上合組織的成功實(shí)踐成為這一理論的一個(gè)特例。上海合作組織從成立之初就基于安全領(lǐng)域的合作,在安全合作的基礎(chǔ)上逐漸擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)、能源和文化等其他領(lǐng)域,這個(gè)過(guò)程可以稱為“逆向外溢”,因?yàn)樗c傳統(tǒng)的外溢方向相反。那么,如何解釋上合組織首先在地區(qū)安全合作領(lǐng)域取得進(jìn)展和成效并實(shí)現(xiàn)逆向“外溢”的現(xiàn)象呢?本文認(rèn)為原因有四個(gè):明確目標(biāo)與有限預(yù)期、大小國(guó)家利益協(xié)調(diào)、有限參與者和制度化、危機(jī)管理能力。已有研究一般從歷史和政策的角度來(lái)分析上合組織的發(fā)展成就與面臨的挑戰(zhàn),本文試圖將多邊主義理論與上合組織的實(shí)踐結(jié)合起來(lái),對(duì)其安全領(lǐng)域合作的成效給予解釋。

二、明確目標(biāo)與有限預(yù)期

目標(biāo)明確有利于多邊合作的進(jìn)行,對(duì)于安全領(lǐng)域的多邊合作也不例外。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后,歐洲的煤鋼共同體[注]1951年,法、德、意、荷、比、盧六國(guó)根據(jù)法國(guó)外長(zhǎng)舒曼提出的歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)計(jì)劃而成立。成功地將昔日戰(zhàn)爭(zhēng)中的對(duì)手聯(lián)合成利益共同體,這歸功于各方制定了明確的合作目標(biāo)。目標(biāo)明確有利于多邊合作的進(jìn)行:首先,目標(biāo)明確使合作的領(lǐng)域和問(wèn)題相對(duì)確定,各國(guó)更容易判斷自己在該問(wèn)題上的成本和收益,并調(diào)整自己在該問(wèn)題上的預(yù)期。當(dāng)一個(gè)國(guó)家決定要參加多邊合作時(shí),往往帶有明確的目的性和現(xiàn)實(shí)性,因此所參與的合作也是具有實(shí)質(zhì)效力的。其次,目標(biāo)明確能夠消除各參與方的隱憂,即擔(dān)心合作會(huì)帶來(lái)過(guò)度的主權(quán)讓渡,以及潛在的未知損失。明確的目標(biāo)最大程度減少了各方對(duì)不確定性的擔(dān)憂,往往更容易獲得接受。第三,成員國(guó)對(duì)多邊合作成果的有限預(yù)期也使合作更容易達(dá)成。如果每一個(gè)成員國(guó)對(duì)于合作帶來(lái)結(jié)果的預(yù)期相對(duì)有限,不對(duì)合作的收益賦予不切實(shí)際的期待,那么有效的合作就更容易進(jìn)行。

自上合組織成立以來(lái),西方對(duì)其目標(biāo)與影響的爭(zhēng)論就未曾平息。具有代表性的觀點(diǎn)如美國(guó)學(xué)者艾利森(Allison)[5]將上合組織視為中俄聯(lián)手對(duì)抗西方(尤其是美國(guó)在中亞的軍事存在)的地緣政治工具,并將其稱為“新華約組織”,或是亞洲的“北約”。與此針?shù)h相對(duì),政治學(xué)家史蒂芬·阿瑞斯(Aris)[6]分析指出,上合組織并非一個(gè)反西方的地區(qū)組織,而是一個(gè)為了聚焦內(nèi)部問(wèn)題、解決地區(qū)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的合作組織。上海合作組織成立17年來(lái)的事實(shí)已經(jīng)昭示,中國(guó)創(chuàng)建、參與及主導(dǎo)上海合作組織的目的是明確的,即穩(wěn)定周邊、鞏固邊陲,絕非將上合組織作為對(duì)抗西方的地緣工具。具體而言,中國(guó)希望通過(guò)上海合作組織維持中亞地區(qū),尤其是中國(guó)新疆自治區(qū)的安全與穩(wěn)定。中國(guó)政府自20世紀(jì)50年代開(kāi)始對(duì)新疆進(jìn)行有效控制,然而隨著蘇聯(lián)的解體以及中央政府的一系列政策,包括城市化、漢族移民、改革開(kāi)放引起的地區(qū)發(fā)展不平衡等,造成了20世紀(jì)90年代新疆獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的興起以及新疆自治區(qū)的動(dòng)蕩。政治學(xué)者凱文·謝弗斯(Sheives)指出:“中國(guó)在中亞主要的利益考慮包括地區(qū)穩(wěn)定、能源安全和維持中美關(guān)系三個(gè)方面,但是上合組織在長(zhǎng)期和短期中最核心和最關(guān)鍵的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)地區(qū)的安全與穩(wěn)定,尤其是新疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定。”[7]因此,在上海合作組織的歷史上,無(wú)論是在五國(guó)協(xié)商解決邊境軍事安全階段,還是在六國(guó)聯(lián)手打擊“三股勢(shì)力”時(shí)期,有效的安全合作一直被視為“這個(gè)合作機(jī)制存在與發(fā)展的主要凝聚力所在”[8]?？梢哉f(shuō),維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定是上合組織在地區(qū)合作中的最主要目的。

上合組織出臺(tái)的一系列文件體現(xiàn)出其目標(biāo)的明確性。其中,《“上海五國(guó)”關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》針對(duì)邊境地區(qū)的軍事合作制訂了非常具體的條款。如關(guān)于軍事演習(xí):“雙方在邊境線各自一側(cè)一百公里地理區(qū)域內(nèi)不進(jìn)行超過(guò)下列人數(shù)的實(shí)兵演習(xí):在中俄邊界東段——四萬(wàn)人;在中俄邊界西段和中國(guó)同哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦邊界單獨(dú)或聯(lián)合演習(xí)——四千人或作戰(zhàn)坦克五十輛。”[9]13《“上海五國(guó)”阿拉木圖聯(lián)合聲明》中提出:“任何形式的民族分裂主義、民主排斥和宗教極端主義都是不能接受的。各方將采取措施,打擊國(guó)際恐怖主義、有組織犯罪、偷運(yùn)武器、販賣毒品和麻醉品以及其他跨國(guó)犯罪活動(dòng),不允許利用本國(guó)領(lǐng)土從事?lián)p害五國(guó)中任何一國(guó)的國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序的活動(dòng)?！盵9]472003年8月,上海合作組織成員國(guó)舉行了首次多邊聯(lián)合反恐軍事演習(xí);此后開(kāi)展了11次“和平使命”聯(lián)合反恐演習(xí),演習(xí)每?jī)赡昱e行一次,已經(jīng)成為定制。2018年8月,上合組織成員國(guó)在俄羅斯切巴爾庫(kù)爾舉行了“和平使命—2018”的聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。中國(guó)人民解放軍2/3以上的聯(lián)合軍演都是與上合成員國(guó)及觀察國(guó)進(jìn)行的,因此,中國(guó)與上合組織在安全上的聯(lián)系比其他任何一個(gè)亞太多邊組織都要緊密。

目標(biāo)明確和有限預(yù)期是上海合作組織能夠從一開(kāi)始就進(jìn)行成功的安全合作的原因之一。首先,各成員國(guó)在地理上是接壤的或者臨近的,而維持中亞地區(qū)安全則是各國(guó)的共同訴求。因此,政治和安全是將各成員國(guó)連接在一起的紐帶,這決定了上合組織一開(kāi)始就進(jìn)行安全合作是相對(duì)容易的。其次,上合組織成員國(guó)彼此之間差異較大,雖有文化和地區(qū)認(rèn)同,但在政府和社會(huì)性質(zhì)上絕非同質(zhì),此外還存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題。因此,各成員國(guó)對(duì)上合組織的預(yù)期也是有限的,主要希望通過(guò)多邊合作來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全。由于具有明確的目標(biāo)與回報(bào),各成員國(guó)在上合組織的合作框架下更容易實(shí)現(xiàn)自身的訴求。

三、大小國(guó)家利益協(xié)調(diào)

上合組織能夠首先在安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作,第二個(gè)原因在于協(xié)調(diào)了大小國(guó)家之間的不同利益訴求。根據(jù)國(guó)際合作理論,小國(guó)在多邊合作中往往重視絕對(duì)收益,大國(guó)則更重視相對(duì)收益。大國(guó)會(huì)更密切地注意誰(shuí)是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行合作較為困難。因此,如果一個(gè)多邊合作組織能夠同時(shí)為大國(guó)提供利益協(xié)調(diào)的可能,并且能夠給小國(guó)帶來(lái)一些絕對(duì)收益,這種合作往往更容易進(jìn)行。在大國(guó)的多邊合作中,大國(guó)的利益如果無(wú)法得到協(xié)調(diào),就可能會(huì)面臨失敗。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制度是強(qiáng)有力的例證,因?yàn)樗o予五大常任理事國(guó)以“否決權(quán)”,又在聯(lián)合國(guó)大會(huì)中實(shí)現(xiàn)了國(guó)家無(wú)論大小皆有一票的權(quán)利。歐盟的多邊合作也是如此,如政治學(xué)者杰弗里·加雷特(Garrett)所指出的:“那些管理著內(nèi)部市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)則和政治制度反映了歐共體中最強(qiáng)大的國(guó)家——法國(guó)和德國(guó)的偏好。有理由認(rèn)為,促進(jìn)歐洲共同一體化——諸如經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟、政治聯(lián)盟及共同體擴(kuò)張的努力也同樣受到了這些國(guó)家的影響?！盵4]448

一方面,在上海合作組織中,最大的兩個(gè)成員國(guó)是中國(guó)和俄羅斯,因此中俄兩國(guó)之間的利益能否得到協(xié)調(diào),成為這個(gè)組織能否發(fā)揮效力的核心所在。上合組織的其他成員國(guó)都是與中俄接壤或近鄰的國(guó)家,各個(gè)成員國(guó)在地理位置上密不可分。上合組織能否協(xié)調(diào)兩大國(guó)利益,以及能否為中亞各國(guó)提供公共物品、增加中亞各成員國(guó)的絕對(duì)收益,成為了多邊合作能否成功的關(guān)鍵。事實(shí)證明,上合組織較好地協(xié)調(diào)了中俄利益。一是由于中國(guó)與俄羅斯都面臨著境內(nèi)分裂勢(shì)力的危險(xiǎn)(中國(guó)政府主要面臨來(lái)自新疆分裂勢(shì)力的挑戰(zhàn),俄羅斯政府主要面臨來(lái)自車臣分裂勢(shì)力的挑戰(zhàn)),兩國(guó)具有在地區(qū)安全事務(wù)上進(jìn)行合作的情感基礎(chǔ)。二是美國(guó)在中亞的存在為上合組織的發(fā)展提供了外部動(dòng)力?！?·11”事件之后,美國(guó)加大了在中亞地區(qū)的干涉力度,中亞各國(guó)都為美軍的干涉大開(kāi)便利之門(mén),上合組織的四個(gè)成員國(guó)(除哈薩克斯坦以外)接受了大量美軍的存在,并立即收到了來(lái)自美國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助。美國(guó)在中亞的軍事存在也使中俄兩國(guó)有了合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

另一方面,上合組織為中亞各國(guó)提供了地區(qū)公共產(chǎn)品——區(qū)域的安全穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)繁榮,增加了中俄以外成員國(guó)的絕對(duì)收益。首先,中亞各國(guó)都面臨著宗教極端主義的危險(xiǎn)。對(duì)于中亞五國(guó)來(lái)說(shuō),上海合作組織為它們提供了安全的保障以及打擊“三股勢(shì)力”方面的多邊合作。中亞地區(qū)宗教極端主義目前處于定型階段,其中塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國(guó)的宗教極端主義較為嚴(yán)重,隨時(shí)可能向地區(qū)恐怖主義階段過(guò)渡。其次,中亞各國(guó)還受到“顏色革命”的重大影響。2003年發(fā)生在格魯吉亞的“玫瑰革命”、2004年烏克蘭的“橙色革命”、2005年發(fā)生在吉爾吉斯斯坦的“黃色革命”,都對(duì)中亞各國(guó)的國(guó)內(nèi)政治產(chǎn)生了影響。國(guó)內(nèi)的反對(duì)派紛紛活躍起來(lái),引發(fā)大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)。第三,中亞毒品貿(mào)易日漸活躍,該地區(qū)已成為阿富汗毒品流向世界各地的中轉(zhuǎn)樞紐和販運(yùn)通道之一。毒品貿(mào)易與極端恐怖勢(shì)力的結(jié)合日益緊密,對(duì)中亞國(guó)家的安全與穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此,中亞國(guó)家需要與中俄合作,共同打擊毒品貿(mào)易。第四,中亞各國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢,民眾生活相對(duì)貧困,而少數(shù)人卻短時(shí)期暴富,引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。比如吉爾吉斯斯坦的官場(chǎng)腐敗盛行,壟斷行業(yè)都掌握在原總統(tǒng)阿卡耶夫家族及其親信手中,而民眾消費(fèi)水平與生活質(zhì)量低下,造成了嚴(yán)重的統(tǒng)治危機(jī)。因此,中亞各國(guó)期待一個(gè)繁榮的地區(qū)經(jīng)濟(jì),希望在中國(guó)的帶動(dòng)下擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

總之,上合組織之所以能夠在安全合作上取得進(jìn)展,一方面因?yàn)樗^好地協(xié)調(diào)了中俄兩個(gè)大國(guó)的利益,另一方面也為中亞各國(guó)提供了安全與繁榮這樣的地區(qū)公共物品,增加了這些成員國(guó)的絕對(duì)收益感。上合組織也因此成為了中亞各國(guó)與中俄兩大國(guó)進(jìn)行合作、增加收益的平臺(tái)。中亞各國(guó)更愿意在多邊框架下與中國(guó)合作,而非在雙邊外交中單獨(dú)面對(duì)一個(gè)崛起的中國(guó)。中國(guó)在上合組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用不僅為平衡俄羅斯的影響提供了機(jī)會(huì),也緩解了蘇聯(lián)解體后這些新獨(dú)立國(guó)家對(duì)中國(guó)的恐懼心理。在上合組織的框架下,中國(guó)增加了對(duì)中亞各國(guó)的項(xiàng)目投資與經(jīng)濟(jì)援助。可以說(shuō),多邊合作讓中亞國(guó)家更放心地與中俄兩個(gè)大國(guó)進(jìn)行合作。

四、有限參與者和制度化

參與者數(shù)量的問(wèn)題和制度化的程度問(wèn)題是國(guó)際合作研究中的重要內(nèi)容。參與者數(shù)量越多,協(xié)調(diào)各方利益的成本就越大。摩根指出:“在多邊主義合作中,伴隨著交易和信息成本的增加,不履行義務(wù)以及確認(rèn)和控制問(wèn)題的可能性就會(huì)增大,并且懲罰違約者的可行性降低?！盵4]403肯尼思·奧伊(Oye)也認(rèn)為:“合作的前景隨著成員國(guó)數(shù)量的增加而減少。”[10]18加雷特亦得出同樣結(jié)論:“成員國(guó)數(shù)量少的地區(qū)性合作行動(dòng)比全球性的合作行動(dòng)更有可能成功?！盵4]420有限的參與者數(shù)量有利于制度化程度的提高,而制度化程度經(jīng)常是一個(gè)組織成功與否的關(guān)鍵所在。多邊組織的制度化機(jī)制一般體現(xiàn)為大國(guó)之間常規(guī)的首腦會(huì)議、不斷完善的組織章程、能夠?yàn)楦鞣剿邮艿臎Q策程序,等等。因此,能否通過(guò)一種制度維持常規(guī)性的對(duì)話與商討,往往決定了多邊合作能否成功。只有八個(gè)成員國(guó)的上合組織在這一點(diǎn)上具有優(yōu)勢(shì):它達(dá)到相同制度化程度所要花費(fèi)的成本大大低于全球性的國(guó)際組織以及擁有眾多成員國(guó)的多邊組織。

上合組織的制度化進(jìn)程包括法律原則的出臺(tái)、制度精神的深化、人員機(jī)構(gòu)的常設(shè)化以及組織活動(dòng)的多樣化四個(gè)方面。首先,上合組織出臺(tái)了《上海合作組織憲章》和一系列聲明、宣言及協(xié)定。2002年6月7日,“上海五國(guó)”及烏茲別克斯坦六國(guó)簽署了《上海合作組織憲章》,寫(xiě)明了組織的基本宗旨與任務(wù)、成員國(guó)所共同堅(jiān)持的原則、合作的基本方向、組織框架內(nèi)的機(jī)構(gòu);規(guī)定了國(guó)家元首會(huì)議是組織的最高機(jī)構(gòu),也規(guī)定了組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,成員國(guó)的資格、決議程序、執(zhí)行決議等各個(gè)重要方面的內(nèi)容。此后,六國(guó)又陸續(xù)簽署了一系列具體的協(xié)定,如《關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》(2002年)、《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》(2003年)、《上海合作組織成員國(guó)關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》(2007年)、《上海合作組織成員國(guó)政府間國(guó)際道路運(yùn)輸便利化協(xié)定》(2014年)、《上海合作組織成員國(guó)邊防合作協(xié)定》(2017年)等等。這些具體的協(xié)定都為組織的制度化奠定了法律上的基石。

其次,“上海精神”成為上合組織的精神理念。“上海精神”的核心是“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”,其實(shí)質(zhì)是不結(jié)盟、不針對(duì)第三方和對(duì)外開(kāi)放。“上海精神”的淵源來(lái)自于和平共處五項(xiàng)原則,《上海合作組織憲章》在“原則”一條明確提出成員國(guó)所堅(jiān)持的原則:相互尊重國(guó)家主權(quán)、獨(dú)立、領(lǐng)土完整及國(guó)家邊界不可破壞,互不侵犯,不干涉內(nèi)政,所有成員國(guó)一律平等。習(xí)近平在講話中也提及“上海精神”:“‘上海精神’是我們共同的財(cái)富,上海合作組織是我們共同的家園。我們要繼續(xù)在‘上海精神’指引下,同舟共濟(jì),精誠(chéng)合作,齊心協(xié)力構(gòu)建上海合作組織命運(yùn)共同體。”[1]這一精神試圖超越意識(shí)形態(tài)的對(duì)立、摒棄冷戰(zhàn)思維,將各國(guó)的發(fā)展和利益需求作為合作的基礎(chǔ)。

第三,上合組織還實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的常設(shè)化。2004年1月,上海合作組織的兩大常設(shè)機(jī)構(gòu)——秘書(shū)處和地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)分別在中國(guó)首都北京和烏茲別克斯坦首都塔什干正式啟動(dòng)。在2004年6月的塔什干峰會(huì)期間,上合組織的地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)正式掛牌。常設(shè)機(jī)構(gòu)建立后第一年,六個(gè)成員國(guó)就“為支持常設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)繳納了350萬(wàn)美元,其中,中俄各認(rèn)24%,哈薩克斯坦為21%,烏茲別克斯坦15%,吉爾吉斯斯坦10%,塔吉克斯坦6%”[11]。按照上合組織的規(guī)定,秘書(shū)長(zhǎng)每屆任期三年。自2004年至2018年,上合組織的五任秘書(shū)長(zhǎng)依次為來(lái)自中國(guó)的張德廣(2004—2006)、來(lái)自哈薩克斯坦的博拉特·努爾加利耶夫(2007—2009)、來(lái)自吉爾吉斯斯坦的穆拉特別克·伊馬納利耶夫(2010—2012)、來(lái)自俄羅斯的德米特里·梅津采夫(2013—2015)以及來(lái)自塔吉克斯坦的阿利莫夫·拉希德(2016—2018)。歷任秘書(shū)長(zhǎng)的順利交接也體現(xiàn)出了上合組織制度化程度的提高。

第四,上合組織實(shí)現(xiàn)了組織活動(dòng)的多樣化,包括各國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)間的會(huì)晤、專家論壇和反恐演習(xí)等。從“上海五國(guó)”時(shí)期開(kāi)始,國(guó)家元首會(huì)晤即成為上海合作機(jī)制最基本、最核心的形式。自成立起,上合組織就開(kāi)始舉行理事會(huì)會(huì)議。按照規(guī)定,“理事會(huì)會(huì)議視需要舉行,由理事會(huì)輪值主席召集,每年不少于3次,每次會(huì)議不超過(guò)3天。會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、議題和組織形式,一般應(yīng)在會(huì)議舉行前10天通過(guò)外交渠道并在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確定”[9]180。各成員國(guó)的政府總理、外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、安全執(zhí)法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人、最高檢察長(zhǎng)、海關(guān)總長(zhǎng)、邊防部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人等多層的會(huì)晤協(xié)調(diào)已形成規(guī)模,并在一些重要的部門(mén)間已經(jīng)建立了定期會(huì)晤的正式機(jī)制。各成員國(guó)的地方政府也積極參與組織活動(dòng),建立了從中央到地方的多層次互動(dòng)機(jī)制。組織活動(dòng)的多樣化推動(dòng)了成員國(guó)之間的人員交流,尤其是高級(jí)別政府部門(mén)官員之間的交流與溝通,使上合組織更好地發(fā)揮在地區(qū)合作中的作用。

綜上所述,制度化程度的提高能夠顯著增加上合組織的有效性。自2001年成立以來(lái),上合組織的制度化程度不斷加深,包括法律、理念、機(jī)構(gòu)和活動(dòng)四個(gè)方面的制度化。上合組織成立17年來(lái),在制度化的道路上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展,這為該組織在多邊安全領(lǐng)域合作中發(fā)揮效力奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、危機(jī)管理能力

冷戰(zhàn)結(jié)束后,大國(guó)之間爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性降低了。隨著全球化的不斷深入,跨國(guó)流動(dòng)更加頻繁,經(jīng)濟(jì)、宗教和民族等非傳統(tǒng)安全因素開(kāi)始上升為國(guó)際危機(jī)的主要來(lái)源。地區(qū)大國(guó)沖突引發(fā)的地區(qū)危機(jī)、中小國(guó)家因內(nèi)部沖突而引發(fā)的地區(qū)動(dòng)蕩,以及恐怖主義分子制造的國(guó)際暴力事件成為國(guó)際危機(jī)管理的主要目標(biāo)。在各國(guó)不斷重視這類非傳統(tǒng)安全威脅的過(guò)程中,多邊組織已經(jīng)成為國(guó)際危機(jī)管理的重要載體。比如,為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),以國(guó)際貨幣基金組織為代表的多邊經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮了獨(dú)特的作用;為了應(yīng)對(duì)地區(qū)性危機(jī),東盟、非盟等地區(qū)性多邊組織在危機(jī)中的能力與作用日漸顯著。一個(gè)較為成熟的多邊組織一般具有較強(qiáng)的國(guó)際危機(jī)管理能力。

由于上合組織在反對(duì)“三股勢(shì)力”方面的特殊性,因此需要擁有自己的一套危機(jī)處理原則。2002年1月,六國(guó)外長(zhǎng)就阿富汗局勢(shì)、國(guó)際反恐斗爭(zhēng)、打擊本地區(qū)“三股勢(shì)力”及發(fā)揮上合組織作用等迫切問(wèn)題交換了意見(jiàn),并批準(zhǔn)了《上海合作組織應(yīng)急機(jī)制原則》。該原則就上合組織的危機(jī)管理機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定,比如在各方認(rèn)為必要時(shí),可舉行上合組織成員國(guó)外長(zhǎng)非例行會(huì)議。4月,上合組織緊急救災(zāi)部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議在圣彼得堡舉行。各方討論了本組織在緊急救災(zāi)領(lǐng)域開(kāi)展多邊合作的具體步驟和進(jìn)行緊急人道援助的立場(chǎng)。2004年6月上海合作組織塔什干峰會(huì)期間,地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)正式掛牌。反恐行動(dòng)是進(jìn)行跨國(guó)危機(jī)管理的一個(gè)典型案例,上合組織建立了各國(guó)相互協(xié)作的特工部門(mén),并為協(xié)調(diào)打擊國(guó)際極端組織“伊扎布特”的行動(dòng)成立常設(shè)專家工作小組。上合組織反恐機(jī)構(gòu)執(zhí)行主席朱曼別科夫表示,“在很短的時(shí)間內(nèi),上合組織制定了共同行動(dòng)的基本標(biāo)準(zhǔn)法,使哈、中、吉、俄、塔、烏等國(guó)的所有特工部門(mén)及維權(quán)機(jī)關(guān)能夠更準(zhǔn)確地、有計(jì)劃地及卓有成效地進(jìn)行合作反恐活動(dòng)。同時(shí)還在進(jìn)行目標(biāo)明確的信息材料準(zhǔn)備工作,以便于分析總結(jié)所有直接威脅上合組織成員國(guó)安全的恐怖團(tuán)伙的共同目標(biāo)、活動(dòng)趨勢(shì)、形勢(shì)和方法”[12]。2009年3月,上合組織還就與阿富汗共同打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動(dòng)出臺(tái)了行動(dòng)計(jì)劃。在計(jì)劃中,上合組織成員國(guó)和阿富汗“開(kāi)展部門(mén)間情報(bào)交流,實(shí)施聯(lián)合行動(dòng),相互提供涉恐人員名單;相互協(xié)助緝捕和移送恐怖分子、查明并切斷恐怖組織的融資來(lái)源和渠道等”[13]。成立17年以來(lái),上合組織在地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)、大型國(guó)際機(jī)構(gòu)安保信息交換及采取聯(lián)合措施等領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2013—2017年,上合組織成員國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)共制止600多起具有恐怖主義性質(zhì)的活動(dòng),摧毀500多個(gè)武裝分子培訓(xùn)基地,抓獲2 000多名國(guó)際恐怖組織成員,繳獲1 000多件自制爆炸裝置、50多噸爆炸物、1萬(wàn)多支槍支及100多萬(wàn)發(fā)子彈。上合組織的反恐怖機(jī)構(gòu)理事會(huì)制定了大型安保預(yù)案,在北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等大型活動(dòng)上被證明是極為有效的工作機(jī)構(gòu)。此外,上合組織還積極建立反恐資料庫(kù),籌辦相關(guān)領(lǐng)域研討會(huì),主要目的就是增強(qiáng)在危機(jī)管理領(lǐng)域的能力。

客觀地說(shuō),雖然上合組織建立了危機(jī)管理機(jī)制,但對(duì)于危機(jī)管理的實(shí)踐仍在不斷探索之中,西方一些學(xué)者對(duì)上合組織持懷疑態(tài)度,認(rèn)為它只扮演了多國(guó)“討論會(huì)”的角色也部分來(lái)源于此。上合組織成立僅17年,可以預(yù)期的是,隨著非傳統(tǒng)安全的威脅不斷增加,上合組織在危機(jī)管理領(lǐng)域也將不斷積累經(jīng)驗(yàn),因此它在地方安全合作中仍有很大的提升空間。

六、結(jié)論

安全領(lǐng)域的多邊合作必須突破“安全困境”,否則很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作。新功能主義提出了“外溢效應(yīng)”,即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作可以逐步擴(kuò)散到政治和安全領(lǐng)域。然而,上海合作組織卻是從安全領(lǐng)域的合作逐步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了逆向的“外溢”。如何解釋上合組織能夠首先在安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作,并逐步擴(kuò)展到其它合作領(lǐng)域的現(xiàn)象?本文提出了四個(gè)解釋變量。首先,上合組織將主要目標(biāo)設(shè)置為地區(qū)安全和穩(wěn)定這一有限目標(biāo)。其次,對(duì)中亞各國(guó)來(lái)說(shuō),中俄這兩個(gè)世界性大國(guó)讓他們感到既擔(dān)憂又充滿機(jī)遇,他們希望能夠與中俄兩個(gè)大國(guó)改善關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)地區(qū)繁榮。中俄在上合組織的框架下提供公共物品,減輕了中亞各國(guó)的擔(dān)憂,也為其帶來(lái)了切實(shí)的收益。第三,上合組織的參與成員數(shù)目較少,這使其組織制度化的成本較低。第四,上合組織建立起了初步的危機(jī)管理體系,也在一定程度上促進(jìn)了安全合作的深化。必須指出的是,雖然上合組織在安全領(lǐng)域的合作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,但是由于制度化程度還不充足、應(yīng)對(duì)地區(qū)安全危機(jī)的能力還有待提高,上合組織因此仍然面臨挑戰(zhàn)。

與歐盟、聯(lián)合國(guó)等多邊組織相比,上合組織既印證了部分傳統(tǒng)的國(guó)際合作理論,又對(duì)后者有所突破。上合組織最大的特點(diǎn)在于它從安全領(lǐng)域起步,逐步逆向“外溢”到新議題的合作中。比如中、俄、哈三國(guó)開(kāi)始在能源領(lǐng)域進(jìn)行合作,中亞國(guó)家在開(kāi)展保護(hù)咸海環(huán)境方面進(jìn)行合作,各成員國(guó)在不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域里進(jìn)行合作。2003—2007年,中國(guó)與上海合作組織成員國(guó)之間的“貿(mào)易額增長(zhǎng)了3.4倍,遠(yuǎn)高于同期中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額的增幅。同期,中國(guó)與其他成員國(guó)公路運(yùn)輸口岸增加至25個(gè),區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作呈現(xiàn)嶄新局面。”[14]目前,中國(guó)石油進(jìn)口的2/3來(lái)自中東,剩下的大部分來(lái)自俄羅斯,從中亞地區(qū)進(jìn)口的石油量不及1%。而中亞各國(guó)則蘊(yùn)含豐富的石油儲(chǔ)量,并能為石油進(jìn)口提供可靠的運(yùn)輸管道。從長(zhǎng)期來(lái)看,中亞各國(guó)有可能成為中國(guó)能源進(jìn)口的一大來(lái)源,因此上合組織成員國(guó)在能源領(lǐng)域的合作空間還非常廣闊。有理由相信,經(jīng)濟(jì)合作將成為推動(dòng)上合組織不斷發(fā)展的活躍因素,也是上合組織對(duì)其成員國(guó)特別是中亞國(guó)家保持持久凝聚力的重要源泉。

上海合作組織是中國(guó)主導(dǎo)的第一個(gè)多邊合作組織,為中國(guó)外交提供了一個(gè)探索和發(fā)揮的平臺(tái)。一方面,它展示了中國(guó)走向世界、在多邊框架下實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的決心;另一方面,它使中國(guó)可以有效地抵擋來(lái)自西北方向的威脅,從而將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向其他方向。有西方觀察家稱:“在中國(guó)走向世界的過(guò)程中,盡管中國(guó)未來(lái)的外交政策走向尚不明朗,但是上海合作組織可以作為一個(gè)有用的參考:這是一個(gè)高度務(wù)實(shí)和利益驅(qū)動(dòng)的組織,而非意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物?！盵15]由此可見(jiàn),上合組織不僅對(duì)于各成員國(guó)來(lái)說(shuō)是一次成功的地區(qū)合作實(shí)踐,還為國(guó)際合作理論提供了一個(gè)鮮活而具挑戰(zhàn)性的案例。