劉占虎

(西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院,陜西西安710049)

腐敗的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的濫用和對(duì)公共契約的侵蝕,因此,腐敗治理必須聚焦于公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程及其行使者本身,并通過(guò)科學(xué)的制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。在推進(jìn)中國(guó)腐敗治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中,如何充分釋放制度反腐的潛在力量,需要在整體優(yōu)化權(quán)力“制約—監(jiān)督”宏觀制度模式的同時(shí),進(jìn)一步構(gòu)建微觀化的過(guò)程防腐機(jī)制。為此,本文運(yùn)用反腐倡廉協(xié)同性原理,圍繞公職人員及其職權(quán)本身,集中探析權(quán)力清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、廉潔檔案三個(gè)微觀制度在中國(guó)腐敗治理體系中的邏輯關(guān)系以及在過(guò)程防腐實(shí)踐中的支撐意義,從源頭上構(gòu)建防治腐敗的協(xié)同治本機(jī)制。

一、過(guò)程防腐:科學(xué)有效治理腐敗的重要范式

懲處和預(yù)防是腐敗治理的核心進(jìn)路,二者都是以制度反腐為“中軸”的制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐過(guò)程。在推進(jìn)中國(guó)腐敗治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中,需要通過(guò)“懲防并舉”來(lái)實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”,過(guò)程防腐也因此成為科學(xué)有效治理腐敗的重要范式。所謂過(guò)程防腐,就是以提高施政透明度為突破口,在推行政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上,由國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察部門和人民群眾共同對(duì)權(quán)力部門以及公職人員的職權(quán)行為進(jìn)行制度化監(jiān)督和制約,旨在從源頭上預(yù)防腐敗的一種治理活動(dòng)和機(jī)制。它聚焦于公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程及其行使者本身,既是“全方位”預(yù)防權(quán)力腐敗的過(guò)程實(shí)踐,也是制度反腐“全周期”展開(kāi)的實(shí)踐過(guò)程,因此成為中國(guó)協(xié)同治理腐敗的本土理論范式。

(一)作為制度反腐的中介環(huán)節(jié)和過(guò)程機(jī)制

傳統(tǒng)的政治學(xué)研究往往“把對(duì)政治現(xiàn)象和政治行為的分析囿于制度和法律文獻(xiàn)的研究,僅僅從形式主義的制度和法律文獻(xiàn)上來(lái)認(rèn)識(shí)和分析千變?nèi)f化的政治活動(dòng)”[1]91?；谥贫戎髁x的“靜態(tài)”分析,盡管有助于在把握“變量”的基礎(chǔ)上制定“穩(wěn)定性”的法律制度,但因?yàn)榛凇爸贫任墨I(xiàn)”來(lái)分析千變?nèi)f化的政治活動(dòng),難免會(huì)忽視或遮蔽不斷變化的“現(xiàn)實(shí)”因素,所以不足以充分兼顧法律制度施行中的機(jī)制完善和績(jī)效提升?；谛袨橹髁x的“動(dòng)態(tài)”分析,盡管有助于把握具體場(chǎng)域中的變量要素,為解決某一特定部門問(wèn)題形成“精準(zhǔn)落地”的政策方案,但不利于從整體性上落實(shí)來(lái)自不同向度的法律制度,形成同“心”同“向”的整體合力。我們習(xí)慣上將前者稱之為“法律—制度范式”,把后者稱之為“行為—過(guò)程范式”[2]10-16。二者各有優(yōu)劣,需要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。事實(shí)上,“在任何情況下,對(duì)制度的正確描述僅僅從正式法律的角度是不夠的。必須進(jìn)一步觀察人們之間的互動(dòng)”[3]286。過(guò)程防腐作為制度反腐的中介環(huán)節(jié),是對(duì)“法律—制度范式”的基本遵循;作為預(yù)防腐敗的過(guò)程機(jī)制,是對(duì)“行為—過(guò)程范式”的具體應(yīng)用。它基于對(duì)制度主義和行為主義的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)而成為科學(xué)治理腐敗的實(shí)踐模式和理論范式。

中國(guó)政治學(xué)者在引進(jìn)和評(píng)價(jià)西方政治學(xué)理論的同時(shí),秉持“以西為用”的原則來(lái)建構(gòu)本土化的理論范式。其中,過(guò)程防腐就是對(duì)現(xiàn)代政府過(guò)程理論的本土建構(gòu)和中國(guó)話語(yǔ)表達(dá)。在現(xiàn)代政府過(guò)程理論看來(lái),“任何實(shí)際運(yùn)行中的政府,都不僅是一種體制,一個(gè)體系,而且是一個(gè)過(guò)程”,通過(guò)對(duì)政府過(guò)程的研究,可以“揭示政府在運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的種種‘偏離’現(xiàn)象及其規(guī)律”,并從中“尋求減少政府非法‘偏離’行為的措施”[4]17。國(guó)內(nèi)學(xué)者朱光磊和盛林率先對(duì)此予以學(xué)理闡釋和分析,并提出制度反腐與過(guò)程防腐的二元分析框架,認(rèn)為過(guò)程防腐是制度反腐向更深層次推進(jìn)的重要途徑[5]?；谥袊?guó)反腐倡廉對(duì)“協(xié)同性”的訴求,本文在此基礎(chǔ)上提出制度反腐、過(guò)程防腐與文化倡廉的三維分析框架,作為中國(guó)特色反腐倡廉道路的創(chuàng)新維度和有機(jī)內(nèi)涵[6]。借助這一理論框架,可以有效分析政府過(guò)程中的“權(quán)力分化”和“再生產(chǎn)”邏輯,通過(guò)全方位的過(guò)程規(guī)制來(lái)“倒逼”反腐敗法律制度的協(xié)同建構(gòu),在整體性上推進(jìn)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)作為腐敗治理體系的實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制

過(guò)程防腐以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)要素和制度要素為基礎(chǔ),相關(guān)結(jié)構(gòu)要素的有機(jī)性和制度要素的協(xié)同性直接關(guān)涉著過(guò)程防腐的有效展開(kāi)。作為預(yù)防權(quán)力腐敗的過(guò)程化實(shí)踐,是腐敗治理體系的實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制。

其一,過(guò)程防腐“聯(lián)結(jié)”著腐敗治理體系中的結(jié)構(gòu)要素。一般而言,腐敗治理體系包括規(guī)則體系、實(shí)施體系和環(huán)境體系。規(guī)則體系是涵蓋反腐敗法規(guī)制度在內(nèi)的規(guī)則總和,具體包括國(guó)家法律和法規(guī)、執(zhí)政黨的紀(jì)律和慣例、作為社會(huì)治理“軟機(jī)制”的道德和倫理等。實(shí)施體系是作為規(guī)則體系的執(zhí)行主體、實(shí)踐機(jī)制、保障機(jī)制的總和。環(huán)境體系指的是公共權(quán)力運(yùn)行的政治生態(tài)和社會(huì)文化環(huán)境。比較而言,規(guī)則體系屬于制度反腐的“制度要素”,實(shí)施體系屬于制度反腐的“實(shí)施機(jī)制”,環(huán)境體系屬于制度反腐的“政治生態(tài)”,這三個(gè)中觀體系一起構(gòu)成整個(gè)腐敗治理體系中的結(jié)構(gòu)要素。過(guò)程防腐以“環(huán)境體系”為平臺(tái),以“規(guī)則體系”為依據(jù),以“實(shí)施體系”的動(dòng)力,作為“聯(lián)結(jié)”三維結(jié)構(gòu)要素的“中樞”而成為腐敗治理體系的實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制。

其二,過(guò)程防腐“貫通”著腐敗治理體系中的制度要素。過(guò)程防腐旨在以法律制度規(guī)范公共權(quán)力的良性運(yùn)行,是以腐敗治理體系中的規(guī)則體系為基礎(chǔ)的。規(guī)則體系中的制度要素包括如下三個(gè)層面:一是作為基本制度框架的規(guī)則體系,如國(guó)家政治制度中關(guān)于權(quán)力授予、制衡、監(jiān)督、監(jiān)察的法律制度體系,以及作為執(zhí)政黨的政治規(guī)矩、政治紀(jì)律、政治慣例等;二是作為部門性的法律制度體系,如專門針對(duì)反腐敗與廉政建設(shè)的《國(guó)家反腐敗法》《國(guó)家公務(wù)員法》等;三是作為規(guī)范具體權(quán)力運(yùn)行的微觀制度要素,如政務(wù)公開(kāi)制度、回避制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度等。這些方面共同構(gòu)成腐敗治理體系中的制度要素,在邏輯上包括上位制度與下位制度。上位制度是基本前提,屬于反腐敗制度的頂層設(shè)計(jì);下位制度是部門性的中觀制度以及支撐性的微觀制度,屬于對(duì)上位制度的展開(kāi)體系。這些制度要素共同構(gòu)成多維一體的規(guī)則體系,作為制度反腐的規(guī)則依據(jù),通過(guò)過(guò)程防腐的有機(jī)“貫通”來(lái)釋放和彰顯以法治腐的制度效力。

(三)作為腐敗治理能力的績(jī)效提升機(jī)制

在腐敗治理的邏輯中,“科學(xué)”是手段,“有效”是目的,腐敗治理能力是對(duì)腐敗治理體系實(shí)踐的績(jī)效表達(dá)。推進(jìn)腐敗治理體系現(xiàn)代化,就是通過(guò)提高腐敗治理的制度化和法治化水平,來(lái)增強(qiáng)法律制度體系的完善性和科學(xué)性。過(guò)程防腐機(jī)制的引入,可以通過(guò)“制度制定—制度執(zhí)行—制度反饋”的全方位結(jié)構(gòu)進(jìn)行過(guò)程反饋和動(dòng)態(tài)糾偏,推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度要素的有效展開(kāi)。過(guò)程防腐作為腐敗治理能力的績(jī)效提升機(jī)制,重在發(fā)揮其在腐敗治理體系中的“聯(lián)結(jié)”和“貫通”作用,形成制度反腐的協(xié)同效力。

從腐敗治理目標(biāo)和效果來(lái)看,通過(guò)“懲防并舉”,重在實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”。作為“懲處”機(jī)制,過(guò)程防腐直接針對(duì)權(quán)力腐敗的既定“結(jié)果”,重在實(shí)現(xiàn)“不敢腐”的警示效應(yīng),在遏制腐敗滋生和蔓延的“治標(biāo)”取向上具有戰(zhàn)略意義;作為“預(yù)防”機(jī)制,則聚焦于整個(gè)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程,重在實(shí)現(xiàn)“不能腐”的規(guī)制效應(yīng),有助于從源頭上遏制和減少腐敗行為的發(fā)生,最大程度地降低腐敗對(duì)公共利益的侵蝕以及后期查處腐敗的成本。比較而言,后者在全面治理腐敗的目標(biāo)序列上更具“治本”意義,集中表征著腐敗治理的能力。

過(guò)程防腐作為腐敗治理能力的績(jī)效提升機(jī)制,是通過(guò)其“聯(lián)結(jié)”和“貫通”作用顯現(xiàn)出來(lái)的。一是全天候的過(guò)程“貫通”機(jī)制。過(guò)程防腐“貫通”于諸多具體權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程,有助于彌補(bǔ)依靠制度“事后”懲治腐敗的缺陷和不足,即通過(guò)彌合反腐敗行動(dòng)與腐敗行為之間的“時(shí)間差”(腐敗行為在“先”與懲治腐敗在“后”)和“區(qū)位差”(腐敗發(fā)生源頭在“上游”與懲治腐敗在“下游”),最大限度地規(guī)避“事后”懲治中的不全面性(并非所有腐敗事件都能被發(fā)現(xiàn)或被舉報(bào))和不徹底性(并非所有腐敗行為都能得到相應(yīng)的懲治),進(jìn)而打消潛在腐敗者的僥幸心理和作案動(dòng)機(jī)。二是空間性的能量“聯(lián)結(jié)”機(jī)制。過(guò)程防腐“聯(lián)結(jié)”著腐敗治理體系中的結(jié)構(gòu)要素,可以有效整合潛在的社會(huì)資本,激活和聚合來(lái)自不同維度的監(jiān)督力量。以權(quán)力制約權(quán)力的“制度反腐”與以權(quán)利制約權(quán)力“社會(huì)反腐”共同構(gòu)成腐敗治理的核心機(jī)制。通過(guò)二者的“互動(dòng)”作用,有助于拓展網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)反腐等現(xiàn)代政治參與方式,讓廣大公眾真正參與到反腐敗實(shí)踐中來(lái),形成依靠人民群眾反腐敗的政治優(yōu)勢(shì)和常態(tài)機(jī)制。

二、權(quán)力清單:嚴(yán)以用權(quán)的制度保障和職權(quán)邊界

陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化和透明化,是進(jìn)行權(quán)力制衡與過(guò)程監(jiān)督的基本前提。習(xí)近平為此指出:“要強(qiáng)化公開(kāi),依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程,讓廣大干部群眾在公開(kāi)中監(jiān)督,保證權(quán)力正確行使。”[7]395隨著權(quán)力形態(tài)的多元分化和反腐敗工作的深入推進(jìn),客觀上要求政務(wù)信息公開(kāi)的制度化和具體化,建立權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度也就成為新的實(shí)踐課題。所謂權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度,是指在制度反腐框架下把公共權(quán)力的類別、名稱、行使部門、問(wèn)責(zé)等要素形成制度化的清單,通過(guò)明確各級(jí)政府和相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)范圍,尤其是依托具體崗位公職人員的權(quán)責(zé)范圍,來(lái)規(guī)范具體權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督制度。

(一)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度的過(guò)程防腐意義

權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度明確了公職人員“嚴(yán)以用權(quán)”的崗位責(zé)任和職權(quán)邊界,為具體權(quán)力在法制的軌道上運(yùn)行,以及對(duì)具體權(quán)力行使主體的過(guò)程監(jiān)管提供精準(zhǔn)化的制度保障。

從制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容來(lái)看,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度不僅是在政府層面對(duì)宏觀權(quán)力配置的制度化和公開(kāi)化,而且進(jìn)一步細(xì)化到相關(guān)崗位職權(quán)的運(yùn)行邊界,讓具體行使職權(quán)的公職人員切實(shí)做到“依法用權(quán)”和“嚴(yán)以用權(quán)”。以制度保障權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)和職權(quán)內(nèi)容的具體化,有助于明確過(guò)程防腐之權(quán)力監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容。政務(wù)信息公開(kāi)主要針對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的行政部門,權(quán)力部門之間權(quán)責(zé)的制度化,有助于在“條塊型”權(quán)力職能部門之間進(jìn)行制度分權(quán)和合理制約。權(quán)力職能部門作為監(jiān)督對(duì)象之一,由于作為“集體行為”而呈現(xiàn)出一定的“抽象性”,這在一定程度上為激活和釋放“體制外”的社會(huì)監(jiān)督帶來(lái)了困難。權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度正是通過(guò)明確部門權(quán)力的分工和崗位職權(quán)的邊界,讓廣大公職人員依照“清單”行使職權(quán),做到“嚴(yán)以用權(quán)”。如此,通過(guò)對(duì)抽象公共權(quán)力在具體運(yùn)行中進(jìn)行內(nèi)容規(guī)定和邊界厘清,一方面為績(jī)效考核提供制度化的考評(píng)依據(jù),一方面為“體制內(nèi)”的權(quán)力制衡和“體制外”的社會(huì)監(jiān)督提供明確而具體的監(jiān)督對(duì)象。

從權(quán)力監(jiān)督的性質(zhì)來(lái)看,實(shí)行權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度是各級(jí)政府將權(quán)力明細(xì)列表公之于眾,并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的積極行為。根據(jù)政治運(yùn)行的一般公理,“實(shí)行有效的公眾監(jiān)督的重要前提,就是法律要明確規(guī)定公民有獲取這些信息的權(quán)利”[8]216,以及政府部門主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息的義務(wù)。就權(quán)力監(jiān)督的過(guò)程實(shí)踐而言,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度重在把“部門性”的“抽象權(quán)力”予以“具體化”,通過(guò)實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的“可視化”,以方便來(lái)自不同維度的社會(huì)力量更好地監(jiān)督公共權(quán)力的行使過(guò)程。就權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制而言,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度是把具體職權(quán)內(nèi)容列成清單,讓政府部門及其公職人員依照清單行使權(quán)力,進(jìn)而把“具體化了的”職權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里,是對(duì)規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的機(jī)制創(chuàng)新。就權(quán)力監(jiān)督的制度價(jià)值而言,實(shí)施權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度,有助于明確公共權(quán)力的法理邏輯,讓廣大公職人員(領(lǐng)導(dǎo)干部)切實(shí)轉(zhuǎn)變“當(dāng)官發(fā)財(cái)”和“以權(quán)謀私”的“官念”,對(duì)人民賦予的公共權(quán)力保有敬畏之心,堅(jiān)持秉公用權(quán)和依法用權(quán),實(shí)實(shí)在在地做好本職工作,為人民群眾謀福祉。

從政府職能的角度來(lái)看,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度既是基于權(quán)力場(chǎng)域?qū)φ氊?zé)范圍的法律制度界定,又是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大場(chǎng)域各自功能和作用邊界的制度厘定。通過(guò)預(yù)防權(quán)力腐敗來(lái)確保政府職能的良好履行,不僅需要做好對(duì)“事前”監(jiān)管的“減法”,更要做好對(duì)“事中”和“事后”監(jiān)管的“加法”。其目的是通過(guò)對(duì)以往結(jié)構(gòu)性權(quán)力“制約—監(jiān)督”模式的再造,逐步建構(gòu)起“法無(wú)授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”的新型權(quán)力運(yùn)行邏輯,最大限度地消除權(quán)力設(shè)租(尋租)的制度空間,減少具體職權(quán)行使中的“灰色”地帶。其意義在于進(jìn)一步拓展了反腐敗法律制度建設(shè)的視野,將“說(shuō)‘不’的權(quán)力分工制度”與“說(shuō)‘是’的權(quán)力清單制度”有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái),運(yùn)用既有實(shí)踐中的“地方性知識(shí)”來(lái)完善和建構(gòu)中國(guó)特色權(quán)力“監(jiān)督—制約”模式,確保公共權(quán)力在制度軌道運(yùn)行中優(yōu)化政府職能、提升服務(wù)績(jī)效。

(二)中國(guó)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度的實(shí)踐探索

權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度是完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制,推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化,尤其是腐敗治理體系現(xiàn)代化的重要制度要素。中共十七大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”[9]238的目標(biāo),將權(quán)力法制化從行政體制領(lǐng)域拓展到整個(gè)政治體制領(lǐng)域。中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出:“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程?！盵10]36中共十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出:要深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府,“推行政府權(quán)力清單制度,堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”[11]16。2015年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出:“推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度,是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的重要改革任務(wù),是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措,對(duì)于深化行政體制改革,建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義?！盵12]這標(biāo)志著中國(guó)政府(廣義)構(gòu)建全方位權(quán)力“制約—監(jiān)督”機(jī)制,從“理論構(gòu)想”通過(guò)“政策設(shè)計(jì)”,進(jìn)入了“全面實(shí)施”階段。

在全面深化改革和全面從嚴(yán)治理腐敗的時(shí)代境遇下,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度的建設(shè)重點(diǎn)包括以下三點(diǎn):

一是對(duì)權(quán)力屬性及其職能邊界的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)優(yōu)化。其核心是從“權(quán)源”上依法核定權(quán)力,諸如“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能,明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”。通過(guò)建立權(quán)力清單和責(zé)任清單相統(tǒng)一的“權(quán)責(zé)清單”制度,進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門的職責(zé)權(quán)限,大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán),逐步形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系,以及科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制。

二是推進(jìn)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度目錄的制度化和公開(kāi)化。其核心是從范圍上依法界定權(quán)限,諸如“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度,推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)”。要求將地方各級(jí)政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等,以清單形式明確列示出來(lái),主動(dòng)向社會(huì)公布,接受社會(huì)監(jiān)督。諸如權(quán)力目錄清單、風(fēng)險(xiǎn)防控清單、權(quán)力運(yùn)行流程圖清單等。

三是增強(qiáng)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單管理機(jī)制的動(dòng)態(tài)化和協(xié)調(diào)性。其核心是從流程上依法規(guī)范運(yùn)行,諸如“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。規(guī)范運(yùn)用公共權(quán)力來(lái)創(chuàng)造以人民為中心的福祉是永續(xù)發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)。在這一過(guò)程當(dāng)中,政府職能的價(jià)值定位與權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境因素都將發(fā)生“歷時(shí)性”和“空間性”的變化。政府部門的具體職能不是固定不變的,相應(yīng)地,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單也不是“一次性”消費(fèi),因而都需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行完善,逐步確立起權(quán)力(權(quán)責(zé))清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào):收入渠道的過(guò)程監(jiān)管與職業(yè)自律

財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度,是對(duì)公職人員有關(guān)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、公示的制度,在此簡(jiǎn)稱為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”。作為一種預(yù)防公職人員濫用權(quán)力的有效機(jī)制,“其理論基礎(chǔ)在于公共利益優(yōu)先,其實(shí)踐價(jià)值在于反腐高效”[13]107,因此被譽(yù)為“陽(yáng)光法案”和“終端利器”。正如“法律在反腐敗中的預(yù)防作用要通過(guò)給腐敗設(shè)置障礙的法律調(diào)節(jié)質(zhì)量來(lái)加以考察”[14]302一樣,財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度作為預(yù)防權(quán)力腐敗的“終端利器”,也是構(gòu)建中國(guó)過(guò)程防腐協(xié)同機(jī)制的重要制度要素。

(一)財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的實(shí)踐困境

財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示是世界清廉指數(shù)(CPI)較高的國(guó)家或地區(qū)普遍采用的做法。這一制度于1987年在我國(guó)首次提出,至今已有30余年的歷程。1994年,第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)定,但一直以來(lái)收效甚微。其中一個(gè)重要原因就是缺乏配套制度,相應(yīng)的稅收制度、信用制度、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度等尚不完善。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度盡管納入了當(dāng)代中國(guó)的法制建設(shè)體系,但仍未上升到國(guó)家立法層面,在實(shí)踐中由于多種原因而執(zhí)行不力。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)性研究表明:自1995年試行以來(lái),由于謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)等在一定程度上成為公職人員隊(duì)伍中“心照不宣”的事實(shí),財(cái)產(chǎn)申報(bào)往往流于形式,其對(duì)公職人員腐敗行為的制約實(shí)效幾乎為零[15]。由于針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制度規(guī)制配套體系不夠完善以及公職人員的抵觸情緒等,財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度在具體實(shí)踐中收效甚微,尤其是在預(yù)防“帶病提拔”“小官巨貪”“期權(quán)腐敗”“裸官現(xiàn)象”等方面尚未發(fā)揮出其應(yīng)有的制度效力。

對(duì)于這一制度在當(dāng)代中國(guó)實(shí)踐中的困境,應(yīng)當(dāng)予以辯證地看待。首先,從歷史發(fā)展的視角看待其必要性。財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度在部分國(guó)家或地區(qū)的實(shí)踐成效顯著,但并不意味著“移植”到中國(guó)場(chǎng)域就能及時(shí)生根發(fā)芽。這其中還涉及制度環(huán)境調(diào)適和微觀機(jī)制創(chuàng)新的問(wèn)題。從政治文化傳統(tǒng)和思維范式來(lái)看,西方國(guó)家具有側(cè)重于“人性惡”假設(shè)的法治思維和契約精神的傳統(tǒng),有助于現(xiàn)代法律制度的過(guò)程實(shí)施。傳統(tǒng)中國(guó)則側(cè)重于“人性善”假設(shè)的禮治思維和自律精神的傳統(tǒng),相對(duì)更加注重個(gè)體的德性自覺(jué)。在實(shí)現(xiàn)中國(guó)治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中,這兩種思維范式和治理方式共同存在并在調(diào)適過(guò)程當(dāng)中。這正是堅(jiān)持“依法治國(guó)”與“以德治國(guó)”相結(jié)合的法理邏輯,也是中國(guó)特色反腐倡廉之所以堅(jiān)持“制度反腐”與“文化倡廉”相結(jié)合的實(shí)踐邏輯。因此,我們不能僅僅因?yàn)檫@一具體制度在某一時(shí)期實(shí)踐效果不佳,就簡(jiǎn)單質(zhì)疑在將來(lái)運(yùn)用它的必要性。其次,從整體發(fā)展的視角看待其實(shí)效性。任何一項(xiàng)制度機(jī)制能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用,還有一個(gè)規(guī)律約束和條件制約的問(wèn)題,即需要在諸多系統(tǒng)要素支撐下進(jìn)行社會(huì)工程建構(gòu)與協(xié)同實(shí)施。諸如制度配套體系的完善性、制度執(zhí)行中的有效性、社會(huì)文化環(huán)境的適應(yīng)性等,都會(huì)影響并制約其實(shí)踐效力的發(fā)揮。財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度20多年來(lái)的探索實(shí)踐之所以收效甚微,在一定程度上也表明:中國(guó)腐敗治理體系亟待建構(gòu)和完善,尤其是深化對(duì)中國(guó)腐敗治理體系的社會(huì)工程建構(gòu),即通過(guò)“意義建構(gòu)”以明確反腐倡廉的問(wèn)題指向和價(jià)值定位,通過(guò)“關(guān)系建構(gòu)”以實(shí)現(xiàn)腐敗治理要素的系統(tǒng)優(yōu)化和協(xié)同整合,通過(guò)“符號(hào)建構(gòu)”以促進(jìn)社會(huì)主義廉潔價(jià)值的觀念再造和行為自覺(jué),通過(guò)“狀態(tài)建構(gòu)”以推進(jìn)反腐常態(tài)化與政治生態(tài)的協(xié)同優(yōu)化,從整體性上推進(jìn)中國(guó)腐敗治理體系的現(xiàn)代化[16]。至于這一制度在中國(guó)腐敗治理體系現(xiàn)代化實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用,則需要立足當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的運(yùn)行規(guī)律和反腐倡廉的戰(zhàn)略定位予以整體分析。

(二)財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的實(shí)踐保障

在全面從嚴(yán)治理腐敗的時(shí)代境遇下,整體推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度在腐敗治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中有了新的價(jià)值定位和實(shí)施條件。具體而言:

一是全面治理腐敗的決心和信心為此提供了政治保障。正像民主是社會(huì)主義的生命一樣,廉潔政治是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要特質(zhì)。中國(guó)政府全面從嚴(yán)治理腐敗的決心不僅體現(xiàn)在務(wù)實(shí)的行動(dòng)中,更體現(xiàn)在推進(jìn)中國(guó)腐敗治理體系現(xiàn)代化的道路自覺(jué)和制度自信上。全面從嚴(yán)治理腐敗的信心不僅來(lái)自階段性的治理成效,更來(lái)自建設(shè)社會(huì)主義廉潔政治的政治定力。

二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為此提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)資本。正像民主要成為“好東西”所必需的“社會(huì)資本”一樣,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和普遍應(yīng)用為電子政務(wù)建設(shè)提供了便捷的技術(shù)平臺(tái)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展中,廣大公職人員依法執(zhí)政的職業(yè)意識(shí)和法治能力不斷增強(qiáng),人民群眾的法律意識(shí)和制度化的政治參與能力有了一定的提升。這些基于科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、觀念革新等方面的社會(huì)資本積累,有助于財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的深入推進(jìn)。

三是權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度為此提供了配套和支撐要素。公職人員的財(cái)產(chǎn)收入狀況之所以不易核定,其中一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)原因是公職人員及其崗位權(quán)力邊界的模糊性導(dǎo)致職權(quán)影響力的“泛化”,尤其是導(dǎo)致崗位職權(quán)的“個(gè)人化”而形成權(quán)力運(yùn)行的“灰色”地帶,從中形成更具隱蔽性的“期權(quán)腐敗”[17]5和制度腐敗。這些由超出職權(quán)本身的延展性權(quán)力所形成的“灰色收入”和“隱形福利”在既有制度框架中往往難以進(jìn)行準(zhǔn)確登記和有效核實(shí),因而不可避免地影響了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示實(shí)踐成效的“縮水”,甚至導(dǎo)致法律制度“形同虛設(shè)”。建立權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度,既可以厘定崗位職權(quán)的具體邊界,又可以明確崗位的權(quán)責(zé)范圍。質(zhì)言之,如果公職人員基于崗位的合法收入是明確的和透明的,那么對(duì)于判定“濫用職權(quán)”牟取的“非法收入”也就有了明確的參照系。

四、廉潔檔案:嚴(yán)以律己的制度約束與行為自覺(jué)

一般而言,廉潔檔案制度是對(duì)公職人員行使公共權(quán)力、履行崗位職責(zé)、廉潔修身情況進(jìn)行過(guò)程記錄的規(guī)則體系。它是中國(guó)腐敗治理體系中的微觀制度要素,作為公職人員“嚴(yán)以律己”的制度約束和行為調(diào)適,對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義廉潔政治,實(shí)現(xiàn)“三清”(干部清正、政府清廉、政治清明)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)廉潔檔案制度的過(guò)程防腐意義

如前所述,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度為預(yù)防權(quán)力部門之間因?yàn)闄?quán)責(zé)不清而生發(fā)的相互推諉和扯皮行為確立了規(guī)則,也為公職人員的崗位權(quán)限和具體責(zé)任劃定了明確邊界。對(duì)公職人員恪盡職守的“成績(jī)”(正面清單)和濫用職權(quán)的“敗跡”(負(fù)面清單)進(jìn)行制度化厘定,需要進(jìn)一步建立相應(yīng)的廉潔檔案制度。此外,在財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度實(shí)踐中,對(duì)于廉潔自律的公職人員和存在收入不明情況的現(xiàn)象也需要建立相應(yīng)的檔案制度。在協(xié)同推進(jìn)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度和財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的基礎(chǔ)上,建立公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案制度具有新的實(shí)踐意義。

一是通過(guò)對(duì)公職人員權(quán)責(zé)行為的過(guò)程考核,有助于發(fā)現(xiàn)“德才兼?zhèn)洹焙汀扒谡疂崱钡暮髠涓刹?。從歷史發(fā)展的視界看,現(xiàn)代意義的“官員”,不再是傳統(tǒng)中國(guó)“大一統(tǒng)”政治體系中的“父母官”,而是人民和國(guó)家依法委托崗位職權(quán)的行使者,是運(yùn)用崗位職權(quán)為人民服務(wù)的“公仆”。對(duì)于公職人員履行崗位職責(zé)的能力和廉潔情況,不僅需要來(lái)自“體制內(nèi)”的制度考核,而且也需要“體制外”的社會(huì)評(píng)價(jià)。建立公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案,既可以將階段性的制度考核結(jié)果記錄在冊(cè),也可以將人民群眾的評(píng)價(jià)和反饋記錄在冊(cè),從而形成吸收多方面評(píng)價(jià)意見(jiàn)的廉潔檔案。這些制度化的檔案材料為組織和人事部門選拔后備干部提供了有力的支撐,這樣既可以規(guī)避以往因?yàn)楦刹靠己酥芷诙潭鵁o(wú)法系統(tǒng)全面考察的弊端,也可以通過(guò)充分參考人民群眾的“口碑”來(lái)防止部分公職人員“只唯上不唯下”的投機(jī)心理,進(jìn)而從細(xì)微處入手營(yíng)造“不讓老實(shí)人吃虧,不讓投機(jī)者得利”的優(yōu)良政治生態(tài)。

二是通過(guò)對(duì)公職人員收入情況的過(guò)程監(jiān)管,有助于建立“防微杜漸”和“治病救人”的動(dòng)態(tài)機(jī)制。公職人員的財(cái)產(chǎn)收入是動(dòng)態(tài)的,針對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部收入狀況的年度申報(bào),基本上可以大致掌握其財(cái)產(chǎn)收入情況。長(zhǎng)期以來(lái),基本上是有階段性的“申報(bào)”,但鮮有制度化的“記錄”。這也是導(dǎo)致該制度實(shí)施成效不佳的重要原因之一。新時(shí)期在整體推進(jìn)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基礎(chǔ)上,可以進(jìn)一步對(duì)公職人員的實(shí)際收入和財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)登記,并形成制度化的廉潔檔案。相關(guān)組織、人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門可以通過(guò)查閱公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。這樣既可以有效防止“小貪”“巨貪化”,也可以防止?jié)撛凇奥愎佟睂⒕揞~財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)外。通過(guò)有力的過(guò)程監(jiān)管來(lái)“防微杜漸”,既能實(shí)現(xiàn)“治病救人”的目標(biāo),也能從源頭上預(yù)防“小官巨貪”,減少其給國(guó)家和人民帶來(lái)不可挽回的損失。

三是通過(guò)對(duì)公職人員廉潔檔案的整體考核,有助于完善“能進(jìn)能出”和“能上能下”的用人機(jī)制。廉潔檔案在發(fā)揮“抑惡揚(yáng)善”作用的同時(shí),還可以從微觀機(jī)制上推進(jìn)選人用人制度的完善。公職人員崗位的特殊性決定了公職人員隊(duì)伍本身的復(fù)雜性。如何通過(guò)優(yōu)良的制度設(shè)計(jì)來(lái)建設(shè)一支永葆先進(jìn)性的干部隊(duì)伍,事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)的興衰成敗。公職人員隊(duì)伍本身不是一個(gè)封閉的系統(tǒng),它同樣需要“新陳代謝”來(lái)吸納先進(jìn)分子,保持生機(jī)活力。正如完善反腐敗法規(guī)制度一樣,也需要經(jīng)過(guò)一個(gè)“廢”(免職)、“改”(改任)、“存”(保留)、“立”(提拔)的過(guò)程。建立公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案制度,可以進(jìn)一步推進(jìn)以“事”為中心的全方位履職盡責(zé)考核機(jī)制,全面考核其德、能、勤、績(jī)、廉,重點(diǎn)考核其工作實(shí)績(jī),具體包括考實(shí)事、察實(shí)干、評(píng)實(shí)績(jī)、看實(shí)效。一方面,對(duì)于不能勝任者,可以通過(guò)“能出”和“能下”淘汰機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)(平職交流、輪崗等)。另一方面,對(duì)于履職優(yōu)秀者,可以通過(guò)“能進(jìn)”和“能上”的選撥晉升機(jī)制優(yōu)化使用,做到人盡其才、職盡其力。

(二)實(shí)施廉潔檔案制度的中國(guó)路徑

在推進(jìn)腐敗治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)施廉潔檔案制度,需要結(jié)合當(dāng)代中國(guó)的治國(guó)理政邏輯和“地方性知識(shí)”進(jìn)一步探索和優(yōu)化具體化的實(shí)踐模式。

一是推進(jìn)公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案的制度化。廉潔檔案作為一項(xiàng)廉潔記錄機(jī)制,要發(fā)揮其潛在的價(jià)值,必須通過(guò)制度化來(lái)形成長(zhǎng)效機(jī)制。廉潔檔案制度與權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度共同構(gòu)成中國(guó)過(guò)程防腐的微觀制度要素,本質(zhì)上是對(duì)制度反腐的機(jī)制完善和過(guò)程展開(kāi)。就此而言,制度反腐的實(shí)質(zhì)就是依法治腐。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略和反腐敗工作的深入推進(jìn),以上三項(xiàng)微觀制度可以作為《中華人民共和國(guó)反腐敗法》(建議立法名)的重要組成部分。從具體實(shí)踐進(jìn)程來(lái)看,公職人員廉潔檔案首先在主要領(lǐng)導(dǎo)干部(如部門“一把手”或關(guān)鍵部門的“負(fù)責(zé)人”)中試點(diǎn)推行,可以與主要領(lǐng)導(dǎo)干部(副處級(jí)以上)收入狀況的年度申報(bào)并行推進(jìn),初步形成《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔檔案制度》。通過(guò)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的試點(diǎn)實(shí)踐,進(jìn)一步形成涵蓋面更廣的《國(guó)家公職人員廉潔檔案制度》。從實(shí)踐保障機(jī)制來(lái)看,作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察委員會(huì)”,其監(jiān)察的對(duì)象涵蓋所有行使公共權(quán)力的公職人員。隨著各級(jí)“監(jiān)察委員會(huì)”的建立和完善,為實(shí)施和落實(shí)《國(guó)家公職人員廉潔檔案制度》提供重要保障。同時(shí),廉潔檔案涵蓋著公職人員的基本信息,需要相關(guān)法律制度加以保護(hù),因此需要建立相應(yīng)的廉潔檔案保密制度和依法查詢的法律制度程序。

二是推進(jìn)公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案的電子化。在當(dāng)代中國(guó),為所有公職人員建立廉潔檔案制度是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程。建檔、登記、歸檔、查詢、更新、更正等工作,不僅需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和配備專職人員,而且需要投入大量的時(shí)間和精力。相對(duì)有利的是,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用為推進(jìn)公職人員廉潔檔案的電子化提供了必要的技術(shù)支撐。通過(guò)合理利用電子政務(wù)以及政府平臺(tái)所搭載的電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評(píng)估系統(tǒng),逐步建立中國(guó)特色的“公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案數(shù)據(jù)庫(kù)”。藉此將公職人員權(quán)力(權(quán)責(zé))清單(履職情況及其不同崗位具體權(quán)責(zé))、財(cái)產(chǎn)收入(包括家庭主要成員的就業(yè)和收入情況)的數(shù)據(jù)定期導(dǎo)入其中,形成“三位一體”的電子信息平臺(tái)。與此同時(shí),相關(guān)組織、人事部門設(shè)定專職人員協(xié)同財(cái)務(wù)部門定期更新和維護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù),公職人員也可以通過(guò)專有賬號(hào)登錄信息平臺(tái)對(duì)其相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)。

三是推進(jìn)公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案的公開(kāi)化。公職人員廉潔檔案的制度化和電子化,為實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化提供了基本前提。從反腐倡廉的價(jià)值定位來(lái)看,公開(kāi)化有助于廣大公職人員做到“嚴(yán)以律己”的行為自覺(jué),但這并不是目的本身。基于以往實(shí)踐中對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)收入情況“申報(bào)范圍大,公示范圍小”的特征,中國(guó)特色廉潔檔案公開(kāi)的范圍應(yīng)有限度和選擇性。在基本面上,公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)的權(quán)力(權(quán)責(zé))清單可以與基本政務(wù)信息一起公開(kāi),堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”。在具體面上,對(duì)于公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)的財(cái)產(chǎn)收入情況和廉潔檔案信息,建議采取“選擇性公開(kāi)”原則。諸如在干部選拔和人事任命過(guò)程中,對(duì)于擬任重要部門和關(guān)鍵領(lǐng)域相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的公職人員,必須對(duì)記錄其財(cái)產(chǎn)收入情況的廉潔檔案進(jìn)行全面審核審查,并將以上基本信息主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)(公示),接受社會(huì)監(jiān)督。這一點(diǎn)盡管在具體實(shí)施中會(huì)面臨諸多困難,但對(duì)于重要部門和關(guān)鍵領(lǐng)域的“一把手”等“關(guān)鍵少數(shù)”而言,既是必要的,也是必需的。如同既有治理“裸官”的政策一樣,使其要么“去裸化”(將家人遷回國(guó)內(nèi)),要么“不重用”(只委任普通崗位)。這樣,通過(guò)在任職前充分的信息公開(kāi)和接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督,可以有效規(guī)避因時(shí)空制約考察不周而導(dǎo)致的“帶病提拔”等用人失察現(xiàn)象。

五、中國(guó)過(guò)程防腐微觀制度要素的協(xié)同建構(gòu)

實(shí)現(xiàn)中國(guó)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要緊密圍繞“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”的目標(biāo),亟待對(duì)相關(guān)理論范式及其實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化?！白⒅叵到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求,也是推進(jìn)改革的重要方法?！盵18]109如何充分釋放權(quán)力(權(quán)責(zé))清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、廉潔檔案等制度在過(guò)程防腐中的協(xié)同效力,需要明確協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐機(jī)制的著力點(diǎn)、實(shí)踐邏輯以及主導(dǎo)機(jī)制。

(一)明確過(guò)程防腐的著力點(diǎn)和聚力點(diǎn)

過(guò)程防腐是對(duì)制度反腐的實(shí)踐展開(kāi),統(tǒng)一于“政府運(yùn)行過(guò)程”和“權(quán)力行使過(guò)程”,因而必須抓住著力點(diǎn)和聚力點(diǎn)。美國(guó)政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾(Harold Lasswell)在《政治學(xué):誰(shuí)得到什么,何時(shí)和如何得到》一書中,直接了當(dāng)?shù)仃U明了政治行為及其系統(tǒng)要素和過(guò)程機(jī)制。

具體來(lái)看,這里的“誰(shuí)”可以視為公共權(quán)力的法理主體(人民)和代理者(公職人員),“何時(shí)”可以視為具體權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程,“如何”可以視為具體權(quán)力運(yùn)行的方式。關(guān)于“得到什么”,就公職人員而言,可以從兩個(gè)方面來(lái)理解:一是從“輸入”的角度看,公職人員“得到”的是“由民所賦”的“職權(quán)”,體現(xiàn)著權(quán)力授予的法理邏輯;二是從“輸出”的角度看,公職人員“得到”的“為民所用”的“職權(quán)”,體現(xiàn)著權(quán)力運(yùn)用的宗旨。這一意義上的權(quán)力腐敗,即作為具體權(quán)力行使者的公職人員(“誰(shuí)”)在行使公共權(quán)力和運(yùn)用公共資源的過(guò)程(“何時(shí)”)中,為自己或相關(guān)人(“誰(shuí)”)謀取好處(“得到什么”)而侵蝕公共利益和公共契約(“如何”)的行為。由此可見(jiàn),構(gòu)成權(quán)力腐敗的核心要素有兩個(gè),一是公共權(quán)力資源,即作為政治運(yùn)行核心要素的權(quán)力資源,是反腐敗法規(guī)制度設(shè)計(jì)和過(guò)程防腐的基本對(duì)象;二是權(quán)力行使主體,即作為公共權(quán)力具體行使主體的公職人員,是協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐機(jī)制的著力點(diǎn)。

誠(chéng)如“民主社會(huì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的精確運(yùn)轉(zhuǎn)是由國(guó)家公務(wù)員的精確行為來(lái)保證的”[14]38,協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐微觀制度要素,必須圍繞公職人員及其職權(quán)本身,通過(guò)聚焦于“主體”的“行為”方式和“行為”過(guò)程,確保實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力由“民所賦”到“民所用”的有機(jī)過(guò)渡。圍繞公職人員及其職權(quán)本身,權(quán)力(權(quán)責(zé))清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)與廉潔檔案三個(gè)微觀制度要素,通過(guò)崗位權(quán)責(zé)范圍、權(quán)力行使主體、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的具體規(guī)制,構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)過(guò)程防腐的作用機(jī)理。此外,將三個(gè)微觀制度要素統(tǒng)一起來(lái),有助于完善中國(guó)特色權(quán)力“制約—監(jiān)督”機(jī)制,依法保障具體權(quán)力在法制軌道上運(yùn)行。

(二)協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐機(jī)制的實(shí)踐邏輯

通過(guò)對(duì)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)(公示)、廉潔檔案三個(gè)制度要素的微觀建構(gòu),來(lái)激活和釋放過(guò)程防腐機(jī)制的協(xié)同效力,必須明確當(dāng)代中國(guó)過(guò)程防腐的基本邏輯和主導(dǎo)機(jī)制。

首先,在實(shí)踐路徑上,遵循當(dāng)代中國(guó)治國(guó)理政的基本邏輯。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)特色反腐倡廉道路的題中之義,也是協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐微觀制度要素的基本邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是制度反腐、過(guò)程防腐和文化倡廉的政治保障,同時(shí)也是推進(jìn)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和廉潔檔案制度的核心力量。依法治國(guó)、依法反腐作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展反腐倡廉的制度保證,也是整體推進(jìn)權(quán)力(權(quán)責(zé))清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和廉潔檔案制度化的根本路徑。諸如《公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)廉潔檔案制度》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示法》等,均需要在全面依法治國(guó)的實(shí)踐中不斷完善。依靠人民群眾、為了人民群眾作為中國(guó)反腐倡廉的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是通過(guò)微觀制度要素協(xié)同建構(gòu)來(lái)釋放過(guò)程防腐機(jī)制協(xié)同效力的價(jià)值旨?xì)w。

其次,在治理方式上,深化中國(guó)特色反腐倡廉的基本范式。制度反腐、過(guò)程防腐與文化倡廉三維并舉、協(xié)同治理,是中國(guó)特色反腐倡廉的基本實(shí)踐范式[6]。過(guò)程防腐作為制度反腐的中介環(huán)節(jié),圍繞具體權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督,旨在從源頭上防止權(quán)力濫用的過(guò)程機(jī)制。從權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約體系增強(qiáng)過(guò)程防腐的實(shí)效性,一方面需要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)對(duì)部門權(quán)力的過(guò)程監(jiān)督,建立公職人員具體職權(quán)的權(quán)力(權(quán)責(zé))清單制度,實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)以用權(quán)”的制度保障和公開(kāi)化;另一方面需要在加強(qiáng)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)收入狀況過(guò)程監(jiān)管的同時(shí),建立公職人員(主要領(lǐng)導(dǎo)干部)的廉潔檔案制度,實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)以律己”的制度約束和常態(tài)化。當(dāng)代中國(guó)過(guò)程防腐微觀制度要素的協(xié)同建構(gòu),作為對(duì)制度反腐、過(guò)程防腐與文化倡廉協(xié)同治理模式的具體展開(kāi),旨在增強(qiáng)制度反腐過(guò)程機(jī)制的操作性和實(shí)效性。

(三)協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐機(jī)制的主導(dǎo)機(jī)制

在推進(jìn)腐敗治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中,如何協(xié)同不同向度的規(guī)則體系和不同維度的行使主體,需要明確協(xié)同建構(gòu)中國(guó)過(guò)程防腐機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和主導(dǎo)機(jī)制。

其一,在反腐領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上,堅(jiān)持“黨紀(jì)反腐”與“司法反腐”的統(tǒng)一部署。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心,既是“依法治國(guó)”的領(lǐng)導(dǎo)主體,也是“黨紀(jì)反腐”的責(zé)任主體。“黨紀(jì)反腐”是通過(guò)嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩,形成從嚴(yán)治黨的規(guī)則體系,保持黨員干部清正廉潔的政治本色,體現(xiàn)著“制度治黨”的政黨意志。“司法反腐”是通過(guò)完善國(guó)家腐敗治理體系,依據(jù)法律制度來(lái)規(guī)范、查處權(quán)力腐敗行為,體現(xiàn)了“依法治國(guó)”的國(guó)家意志。在當(dāng)代中國(guó),基于黨性與人民性的一致性,“黨紀(jì)反腐”與“司法反腐”在戰(zhàn)略目標(biāo)上具有高度一致性,因而構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)“制度反腐”的“一體兩翼”。在推進(jìn)腐敗治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中,協(xié)同建構(gòu)過(guò)程防腐的微觀制度要素,同樣需要堅(jiān)持“黨紀(jì)反腐”與“司法反腐”的統(tǒng)一部署。

其二,在實(shí)踐主導(dǎo)機(jī)制上,實(shí)行“巡視—巡察”的縱向“牽引”機(jī)制。巡視監(jiān)督,作為自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督方式,以其“高位優(yōu)勢(shì)”的威懾力和輻射力,可以有效規(guī)避以往橫向監(jiān)督乏力和紀(jì)檢監(jiān)察體制吸納社會(huì)監(jiān)督力量的不足[19]。一方面,通過(guò)過(guò)程防腐微觀制度要素的協(xié)同建構(gòu),有助于通過(guò)“專項(xiàng)巡視”協(xié)同各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān),擴(kuò)大巡視監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的“覆蓋面”,推進(jìn)巡視監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的“常態(tài)化”。另一方面,由“巡視監(jiān)督”和“國(guó)家監(jiān)察”主導(dǎo)的中國(guó)特色權(quán)力“制約—監(jiān)督”機(jī)制,可以作為一種具有高位優(yōu)勢(shì)的“牽引”機(jī)制,反過(guò)來(lái)也推動(dòng)著中國(guó)過(guò)程防腐制度要素的整體實(shí)踐。基于既有反腐成效,尤其是中央“八項(xiàng)規(guī)定”的有力實(shí)踐,在改善和優(yōu)化中國(guó)政治生態(tài)方面發(fā)揮著重要作用。這從側(cè)面表明:從宏觀上推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與從微觀上完善和落實(shí)系列具體制度同等重要,而后者所發(fā)揮的示范和牽引作用甚為顯著。

綜上所述,正是基于中國(guó)政府全面從嚴(yán)治理腐敗的堅(jiān)定決心、既有成績(jī)和對(duì)光明前景的足夠自信,我們有必要對(duì)探索了20多年的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度“舊事重提”,通過(guò)對(duì)相關(guān)的權(quán)力(權(quán)責(zé))清單、廉潔檔案等系列微觀制度的協(xié)同建構(gòu),激活作為“終端利器”的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的應(yīng)有功能,從整體性上強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的過(guò)程監(jiān)督,在不斷優(yōu)化政治生態(tài)的同時(shí)形成從源頭上防治腐敗的協(xié)同治本機(jī)制。