■ 戴榮里 張 剛

2019年4月28日，新版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》正式實施，明確提出了規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當堅持以人民為中心，通過創(chuàng)新治理模式及完善規(guī)劃公眾參與機制，暢通多元主體參與規(guī)劃等有關(guān)規(guī)定。本文結(jié)合筆者參與鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐體會，從規(guī)劃師的角度分析了對當前階段公眾參與公眾開展的體會，為共同推進的村莊治理模式的創(chuàng)新提供經(jīng)驗參考。

一、公與眾的主體構(gòu)成

從字面上理解，“公”代表行使公權(quán)力的政府管理機構(gòu)、“眾”代表社會各界相關(guān)利害關(guān)系人，包括專業(yè)學(xué)者、企業(yè)機構(gòu)、社會團體及群眾（村民），如何加強村莊規(guī)劃中公眾參與的深度與廣度，首先應(yīng)從“公”與“眾”的內(nèi)部關(guān)系進行梳理，分析清楚各自內(nèi)部要素組成與職責作用，使之形成合力最終實現(xiàn)1+1大于2的效果。使得在編制村莊規(guī)劃的過程中體現(xiàn)共識、凝聚智慧，為實現(xiàn)人民對美好生活向往做出科學(xué)可行規(guī)劃安排。

二、村莊規(guī)劃中公眾參與中存在的問題

（一）政府層面“公”的要素及問題

新版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為組織編制村莊規(guī)劃的法定主體，但由于村莊規(guī)劃技術(shù)性過強、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)人才缺失加之環(huán)保督查、拆違等專項工作任務(wù)過重，往往這些重要工作都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部一個科室負責，鎮(zhèn)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機制是否通暢顯得尤為重要。而村莊規(guī)劃作為一個面向?qū)嵤┬缘木C合性法定規(guī)劃，作為北京市國土空間規(guī)劃體系中落實各項空間管控、建設(shè)用地減量與產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)的“多規(guī)合一”實施環(huán)節(jié)，除區(qū)級規(guī)劃自然資源主管部門以外同樣需要區(qū)級園林、水務(wù)、文化旅游、生態(tài)環(huán)境、城市管理、衛(wèi)生健康等各行業(yè)主管部門在規(guī)劃編制的過程中加強指導(dǎo)?，F(xiàn)階段部門內(nèi)部與部門之間不同程度上都存在著缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、銜接不暢的問題，容易造成走規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)的老路。如村莊規(guī)劃中既要落實水務(wù)部門關(guān)于河道藍線的劃定方案（藍線范圍內(nèi)為禁止建設(shè)區(qū)），又要將其藍線內(nèi)已經(jīng)建設(shè)完成的污水處理設(shè)施體現(xiàn)在建設(shè)用地范圍之內(nèi)，由于部門內(nèi)部科室沒有形成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致規(guī)劃編制團隊進退兩難。又如某個村莊內(nèi)部有區(qū)級文保單位，但剛剛機構(gòu)改革成立的文化和旅游部門回復(fù)的意見僅僅關(guān)注旅游設(shè)施而缺少文物保護方面的重要意見。導(dǎo)致規(guī)劃成果的科學(xué)性與合理性受到一定的影響。

（二）社會層面“眾”的要素及問題

為暢通多元主體參與村莊規(guī)劃渠道，努力畫出最大的同心圓，近年來北京市規(guī)劃自然資源委出臺建立駐村編規(guī)劃工作臺賬制度，通過明確規(guī)劃編制團隊駐村調(diào)研時間、溝通次數(shù)與座談形式等細化要求，促使規(guī)劃師在規(guī)劃編制的過程中能更多的聆聽村民和村集體的訴求、了解掌握一手資料。目前北京市正在如火如荼推行的責任規(guī)劃師制度也是尋求增加專業(yè)力量協(xié)助各鎮(zhèn)級政府開展規(guī)劃宣傳與審核指導(dǎo)等技術(shù)工作，但由于村民的主人翁意識沒有被激活、駐村村企的發(fā)展訴求沒有得到重視，有集體意識的村民也只能在規(guī)劃成果編制完成后在公示欄看著完全看不懂的規(guī)劃圖紙而不知所措。

三、改進公眾參與方式的思考

（一）細化政府部門內(nèi)部運轉(zhuǎn)機制

在區(qū)縣政府成立鄉(xiāng)村振興3年計劃的工作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作方案的基礎(chǔ)上，區(qū)政府各行業(yè)主管部門應(yīng)結(jié)合自身自責細化工作安排，成立工作轉(zhuǎn)班，加強內(nèi)部部門之間信息共享，對于村莊規(guī)劃編制中要落實的各項涉及自身職責的內(nèi)容需要建立內(nèi)部協(xié)商機制，形成內(nèi)部的村莊規(guī)劃責任分工方案并監(jiān)督實施。在參與村莊規(guī)劃編制的過程中，應(yīng)及時將涉及該領(lǐng)域的專項規(guī)劃中明確的核心內(nèi)容向社會公示，比如生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)等關(guān)系村民生產(chǎn)生活重要的限制性空間要素，劃定的時候由于沒有強制性的公示環(huán)節(jié)，沒有征求群眾意見，又沒作好工作宣講與知識普及，相關(guān)從天而降的各類管控要素在村莊規(guī)劃這個法定規(guī)劃平臺中去落位后，難免會引起村民、村集體等利害關(guān)系人的不理解，應(yīng)建立專項規(guī)劃核心問題公示制度，把矛盾點前置，將各類專項規(guī)劃明確的單一目標要素給村民有學(xué)習和理解的時間，用舒緩的過程去讓村民理解生態(tài)安全與發(fā)展的關(guān)系。這就要求在政府各主管部門內(nèi)部需要成立工作專班，形成內(nèi)部的工作方案，將各項文件中的任務(wù)進行細化、分解，落實到具體處室。

（二）強化過程式參與

為加強過程管理，北京市出臺了《關(guān)于加強過程管理建立村莊規(guī)劃編制工作臺賬的意見》。制定詳細工作臺賬，明確了編制單位駐村時間、與村集體溝通次數(shù)、座談形式等具體細化工作，加強過程監(jiān)管，并將此臺賬納入村莊規(guī)劃審批前置。一定程度上保障了公眾參與的質(zhì)量，在此基礎(chǔ)上，還可以創(chuàng)造更多的機會增加村民參與村莊規(guī)劃的環(huán)節(jié)，如目前的村莊規(guī)劃在初步方案編制完成并經(jīng)村民會議審定后進行公示，而此時的規(guī)劃方案已經(jīng)過初步構(gòu)思、方案比選、政府部門意見征求、優(yōu)化完善等多個階段，形成了基本穩(wěn)定的階段性成果，導(dǎo)致群眾反映的問題尤其是對規(guī)劃方案調(diào)整較大的一些具有建設(shè)性的意見建議被采信度通常較低，可以通過在方案比選階段增加公眾議事環(huán)節(jié)的設(shè)置，增加村民、企業(yè)等利害關(guān)系人的參與度。目前，評審專家的參與多為技術(shù)上的參與，缺乏各利益主體的有效參與，針對這一現(xiàn)象應(yīng)在政府部門召開的專家評審會及規(guī)劃審查會階段一并邀請村集體及村民代表參會，對規(guī)劃提出意見，聽取民意表達，為決策部門批復(fù)規(guī)劃提供多角度、更全面的信息來源，最終綜合考量后提出合理化的工作建議。

（三）激發(fā)村民的主動性

雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部已明確發(fā)文要求各地不搞運動式村莊規(guī)劃，但由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的層層傳導(dǎo)，在規(guī)劃先行的理念和各級政府績效考核的推動下，各地運動式規(guī)劃、被規(guī)劃的情況時有發(fā)生，應(yīng)繼續(xù)加大引導(dǎo)力度，轉(zhuǎn)變地方政府慣性管理思維，真正做到從你（村民）要編規(guī)劃到我（村民）要有規(guī)劃的思維轉(zhuǎn)變，只有到了相應(yīng)的發(fā)展階段才能順勢而為提高主動性，由村民自發(fā)形成規(guī)則意識，這個規(guī)則可以是用地空間上的各類設(shè)施的綜合安排，也可以是環(huán)境衛(wèi)生、生活文明方面的村規(guī)民約，大家共同參與制定，在技術(shù)層面請專業(yè)人員協(xié)助，成果形式可以在政府報批版的基礎(chǔ)上制作村民實用手冊、動漫宣傳片等多種方式，通俗易懂，也便于理解，這樣的效果顯然是政府主導(dǎo)下任務(wù)分派完成作業(yè)式規(guī)劃所達不到的。

（四）加強規(guī)劃知識科普教育宣傳

目前，村莊規(guī)劃只在最終成果階段開展為期30天的公示，由于遠郊區(qū)縣村莊老齡化發(fā)展勢頭明顯，對參與公共事務(wù)的意識比較薄弱，導(dǎo)致收集到的公示意見寥寥無幾，少數(shù)人以自家利益訴求出發(fā)，最終在規(guī)劃成果中體現(xiàn)的內(nèi)容多為規(guī)劃師與鎮(zhèn)級政府的態(tài)度，參與規(guī)劃的意識教育亟需開展，目前北京市已經(jīng)在東城區(qū)等城區(qū)，進行開展了“我是小小規(guī)劃師”等實踐行動，進行有益的探索，從小培養(yǎng)孩子們參與自身家園的規(guī)劃建設(shè)管理，產(chǎn)生了良好的社會影響。隨著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進一步向縱深傳導(dǎo)，加強鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃科普勢在必行，只有在文化底蘊、審美態(tài)度等意識發(fā)展到了成熟的階段，才能起到真正讓村民參與規(guī)劃、理解規(guī)劃最終達到支持規(guī)劃的目的。

（五）建立村級規(guī)劃師跟蹤服務(wù)機制

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體系主要為區(qū)級政府分派的維護治安、防火、應(yīng)急等公共事務(wù)管理要求，對于公共空間及村莊風貌的改善相應(yīng)的考核及實施制度等軟環(huán)境需要進一步加大建設(shè)引導(dǎo)，而這些工作又要求具有一定的建筑、景觀、人文地理等專業(yè)背景的人才，這就要求需要責任規(guī)劃師團隊去組織村里涉及公共利益和公共環(huán)境建設(shè)等方面的宣講與技術(shù)指導(dǎo)工作，目前鎮(zhèn)級的責任規(guī)劃師主要服務(wù)鎮(zhèn)級政府的重大項目實施、歷史文化名村保護等重要事務(wù)的規(guī)劃咨詢與建設(shè)項目預(yù)判等工作，未能下沉至村級，而村級事務(wù)往往又復(fù)雜多變，這就要求村級責任規(guī)劃師需要花更多的精力去與村民交流、引導(dǎo)和互動，在深入了解本村村情村貌的情況下，保持長期跟進，指導(dǎo)規(guī)劃實施和關(guān)于村內(nèi)公共空間治理、歷史文化遺存保護與展示利用等工作，結(jié)合幫扶工作，將北京各大高校、科研機構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計單位與各村進行對接幫扶，發(fā)揮好南京市建筑、景觀、規(guī)劃等專業(yè)人才集聚的優(yōu)勢，以釘釘子的精神，聚焦鄉(xiāng)村振興。

村民自治與村莊規(guī)劃的緊密結(jié)合是社會治理格局創(chuàng)新的迫切需求，加強村莊規(guī)劃編制與實施中的公眾參與是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。公眾參與度及參與的質(zhì)量反映了一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的程度，當政府部門從費時、費力、嫌麻煩轉(zhuǎn)換到主動協(xié)調(diào)、主動支持，服務(wù)型政府才能真正的發(fā)揮好服務(wù)功能。公眾參與的效率與參與的深度也與城鎮(zhèn)化程度、村民的知識體系、參與意識及集體組織、政府部門是否重視有很大的關(guān)系。需要在多個方面共同細化工作，踐行好“以人民為中心”的工作理念，將公眾參與、科學(xué)決策的規(guī)劃編制思路落實到位，讓公眾共同參與制定的實用性、可實施的村莊規(guī)劃指導(dǎo)好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)揮好規(guī)劃引領(lǐng)的重要作用。