牛淑貞

（四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，四川成都610065）

清代，以工代賑主要是指政府對災(zāi)區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資，為有勞動能力的災(zāi)、貧民提供短期就業(yè)和收入的一種救災(zāi)政策。受助對象必須通過出工投勞才能獲取相應(yīng)的收入。因其運作過程復(fù)雜、技術(shù)性強，必須經(jīng)有關(guān)機構(gòu)組織得力人員才能付諸實踐，但清代并無常設(shè)的固定管理機構(gòu)。災(zāi)后，需要實行以工代賑時，往往根據(jù)工程規(guī)模的大小而臨時以地方行政官員為核心組織實施。其中大型項目往往由戶、工二部及受災(zāi)地方的省級政府臨時予以組織實施，其中戶部負責資金的劃撥、審核，工部負責施工規(guī)劃及竣工驗收，地方政府負責項目的設(shè)計與執(zhí)行。對于那些流域性大型工程，則要由所涉省份的督撫大吏及其屬員，所涉河道的總督，戶部、工部的官員以及其他高級別的京官組織實施，甚至皇帝也參與進來，成為項目總管。這些官員既互相配合，又互相監(jiān)督，均對皇帝負責。省內(nèi)的大型項目則從督撫大吏至州縣官員及其屬員均要參與其中，或主持、或協(xié)辦、或具體執(zhí)行，逐級對上負責。府縣內(nèi)的小型項目，一般由工程所在地的基層官員負責實施，督撫監(jiān)督。不論是何種規(guī)模的項目，所涉官員各司其職，互相配合，互相監(jiān)督，在一定程度上保證了清代以工代賑項目的正常運作及其實效。“天下事未有不得人而能理者也，況歉歲哉？”[1](清)汪志伊.荒政輯要.中國荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)人員選任得當與否，直接關(guān)系到以工代賑績效的優(yōu)劣。如果人員選任得當，則承辦以工代賑項目的地方官員“能實用實銷，不致浮開糜帑，則工程自然堅固。而夫役工料等事，皆實發(fā)價值，絲毫不科派里下，庶于民生實有利賴?！盵2]中國第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第4冊).檔案出版社,1991.(P779)反之，則以工代賑項目難以取得預(yù)期的成效。目前，學(xué)界僅對乾隆時期以工代賑的領(lǐng)導(dǎo)管理問題進行了概況性研究，其中有關(guān)人員選任問題的研究過于粗疏[3]牛淑貞.18世紀中國工賑救荒中的領(lǐng)導(dǎo)與管理措施.內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版),2004,(1).。筆者擬在此基礎(chǔ)上對清代以工代賑經(jīng)辦人員的選任問題進行系統(tǒng)探究，并據(jù)以了解政府在災(zāi)荒這種極限環(huán)境下選任辦賑救荒官員的原則、辦法及其在不同社會環(huán)境下的實踐狀況。

一

“人事盡而災(zāi)患可弭?！盵1]清實錄(第31冊).中華書局,1986.(P353)清代，以工代賑項目的實施沒有常設(shè)的專管機構(gòu)，且其運作過程復(fù)雜多變，雖然事前制訂有若干條規(guī)，但并不能完全應(yīng)對實際狀況，必須以督撫為首的地方各級官員“因時就事”，相機辦理，才能保證工程堅固、災(zāi)民得到有效賑濟[2]中國第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第1冊).檔案出版社,1991.(P624)。督撫是地方舉辦包括以工代賑在內(nèi)的賑濟事業(yè)成敗與否的關(guān)鍵人員?！熬然臒o奇策，惟督撫及有司親民之官實心實力方克有濟?！盵3]趙爾巽等.清史稿(第36冊).中華書局,1977.(P11039)乾隆四年（1739），濟南等十府州縣衛(wèi)所因旱災(zāi)歉收，山東布政使黃叔琳奏請興修城垣、河道，實行以工代賑。諭旨令其與撫臣“竭力修省、和衷妥辦”[4]清實錄(第10冊).中華書局,1985.(P408)。從項目申報到具體實施以及竣工后的驗收、報銷，均是以督撫為核心組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督屬員落實的。

清代，政府往往通過倡導(dǎo)職業(yè)道德與倫理價值的方式，引導(dǎo)督撫認真管理與領(lǐng)導(dǎo)以工代賑工作。乾隆多次發(fā)布上諭強調(diào)督撫大員盡責辦理以工代賑等賑災(zāi)救荒工作的重要意義。政府在災(zāi)荒年月興辦以工代賑，就是為了使災(zāi)貧民能夠赴工投勞，不致流移，且得以度過饑荒。督撫大吏及其他地方官員應(yīng)深刻領(lǐng)會國家用意至深的“安全撫恤之心”“實力行之”“使閭閻均沾實惠，方不愧父母斯民之職”[5]清文獻通考(卷24職役考).清文淵閣四庫全書本.清實錄(第12冊).中華書局影印,1985.(P15)。各級政府的行政長官都是以工代賑項目的負責人，均要對下級官員及吏胥加強督察與監(jiān)管，防止滋生弊端。乾隆二十六年（1761），堵筑黃河漫工以工代賑時，上諭：“不得令吏胥人等從中滋弊，致閭閻被水之余，復(fù)以苛派貽累。此事專交與常鈞妥辦，將來如有未協(xié)，惟該撫是問。”[6]清實錄(第17冊).中華書局,1986.(P182)乾隆三十年，中央投入500多萬兩銀在多省修理城工，上諭告誡各省督撫：“務(wù)期工程鞏固，毋使承辦官吏稍有浮冒，亦不得絲毫科派擾累民間，如有借名需索、擅派民夫等弊，立即指名嚴行參處……將來奏報工竣后，朕當特派大臣前往查驗，如有浮冒開銷草率了事及借工擾累等弊，惟派出督辦之員是問，即各該督撫亦難辭咎?！盵7](清)海寧.晉政輯要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.同治三年（1864），補筑濮州等地的缺堤以工代賑，上諭：“惟須遴派廉干之員實心經(jīng)理，務(wù)期工料堅實，而災(zāi)黎亦均沾實惠，方為一舉兩得?！比缬泄倮艨丝鄹∶暗缺撞?，讓山東巡撫閻敬銘查明嚴參[8]清實錄(第47冊).中華書局,1987.(P656)。正是因為督撫在以工代賑中負有組織管理和監(jiān)察的重要職責，所以中央對經(jīng)辦官員的任用及其獎懲，多是根據(jù)督撫的奏報進行的。但督撫也受到中央派出的督辦官員的監(jiān)督。

為了保證工作的連續(xù)性，一般不任用代理或即將調(diào)任他處的督撫經(jīng)辦以工代賑。乾隆二十一年（1756），山東省代理巡撫楊錫紱奏稱，魚臺縣土城地勢低洼，屢遭水患，且有被微山湖漫淹的危險，“請于高阜處所另建土城，以資保障”。上諭：“遷城高阜系因時權(quán)宜之計，且興建城工，亦可以工代賑，于災(zāi)黎自屬有益。但楊錫紱暫署撫箓，不能始終其事，鶴年現(xiàn)已起程來京，應(yīng)俟鶴年到任后，令其相度情形，妥協(xié)籌辦?！盵9]清實錄(第15冊).中華書局,1986.(P658)

二

“救荒無善政，使得人猶有不濟，況不得人乎？”[1](清)汪志伊.荒政輯要.中國荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)比直接賑濟錢糧更為復(fù)雜、技術(shù)性更強的以工代賑尤其需要加強對人員的選任?！耙磺信d舉工程，頭緒繁多，皆須委員分段疏筑，任得其人，方可工歸實用?！盵2]中國第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第3冊).檔案出版社,1991.(P78)上至皇上，下至督撫，都很重視其人員的選任。清末，疏浚白茆等河道以工代賑時，“勘丈畫方、募工辦料、量淺深、稽勤惰、察奸弊、恤役夫，自始迄終，皆糧守道劉少參鼎悉心經(jīng)理，加意拊循，故赴役者踴躍恐后，此其任人之至當也?！盵3]蔣伊.浚白茆記.賀長齡.皇朝經(jīng)世文編.近代中國史料叢刊正編(第731冊).文海出版社,1973.(P3973)“辦理大工，全在委用得人?！盵4]清實錄(第39冊).中華書局,1986.(P16-17)所謂“委用得人”，是指根據(jù)工程需要從中央各部門和工程所在地政府的相關(guān)職能部門，臨時選用為人老實、謹慎，且熟悉工務(wù)的有經(jīng)驗的、執(zhí)行力較強的官員經(jīng)辦以工代賑工程。其選用方式及途徑主要有以下幾種：

其一，皇帝從京官或地方官員中欽定。雍正三年（1725）八月，上諭大學(xué)士等人在漢官中選擇13名為人老實、謹慎可用的官員，即在六部中挑選6名官員、在編檢庶常內(nèi)選4名、在御史內(nèi)選2名、在中書內(nèi)選1名官員，“帶來引見，候朕指示修理城工地方”，令其前往經(jīng)辦以工代賑[5]清實錄(第7冊).中華書局,1985.(P532)。涉及地域廣泛的城工、流域性的大型水利工程，皇帝則成為總負責人，親自選任、調(diào)集人員，分工合作完成以工代賑項目。乾隆二十二年（1757），皇帝親自指導(dǎo)完成淮徐河湖以工代賑項目的規(guī)劃、抽調(diào)人員等工作。“淮徐湖河各工億萬民生攸系”，他南巡親臨清黃交匯處及高堰石工視察，了解到徐州地處上游，南北兩岸相距很近，遠承陜豫諸水注入，一遇河流盛漲，即有潰決的危險，而命江南河道總督白鐘山、河?xùn)|河道總督張師載等人前往勘查、籌辦，“俾城垣、民舍永獲安全”。他們勘查后認為，黃河南岸應(yīng)加堤工、北岸應(yīng)堵支河以及下游駱馬湖堤工，“乃淮徐切要亟辦之工”。如要同時興工，“承修各官并雇募人夫甚眾，各工未便一時并舉，再四籌畫，其黃河南岸應(yīng)加堤工，北岸應(yīng)堵支河，迫不及待，急宜儹筑。至下游駱馬湖堤工，等上游工少就緒，即接續(xù)儹辦”。但乾隆認為，這三項工程都不可緩，應(yīng)同時興辦。至于三工并舉時雇夫與承辦官員缺乏的問題，上諭：“若謂工程派委乏員，不獨安徽州縣佐貳可以檄調(diào)，即河南、山東二省佐貳官亦何不可酌調(diào)者。而宿遷一帶貧民甚多，朕車駕經(jīng)臨得之目睹，則以工代賑在工程既不致稽延，于窮黎更屬有益，亦何無人應(yīng)募之足慮耶?！彼€對經(jīng)辦項目的高級官員進行了分工，并要求他們和衷共濟，協(xié)作辦理淮徐湖河各工?！鞍诅娚缴砣慰偤庸?wù)，自其專責，但以目今時勢，所有應(yīng)疏、應(yīng)筑事宜同時并舉，朕意分任大臣以專其事，當可速收實效”。于是，分派尚書劉統(tǒng)勛率該道王鴻勛、錢度幫培近城石壩；尹繼善負責“備料集事”；侍郎夢麟率該道吳嗣爵、同知李宏等于沂沐諸水下游，或添建滾壩、或酌建涵洞、或開導(dǎo)溝渠瀦疏消積水；嵇璜率同何煟負責在昭關(guān)設(shè)一座滾壩，滾壩下再開支河，及南關(guān)舊壩改建滾水石壩等工程[6](清)高晉等纂.欽定南巡盛典(卷35).文淵閣四庫全書(第658冊).臺灣商務(wù)印書館,1986.(P526-527)?！懊孔钜幏忠蝗霜毴纹涫?，同時并舉，而分之中又宜和衷共濟，聯(lián)為一體，不可稍存自了之意，當使各處只如一處，而諸人只如一人，方見伊等實心出力，不負朕之倚任也?！盵7]清實錄(第15冊).中華書局,1985.(P718-720)

其二，督撫、河道總督等官員以及工部從地方官員中選定。乾隆十三年（1748），河?xùn)|河道總督完顏偉奏請，補筑蘭、郯二縣沂河兩岸堤埝，挑浚淤淺河道，“請照東省筑堤挑河例，派委妥員攢辦。再工段既長，且系以工寓賑，必得大員督察，方能工歸實用，帑不虛糜，請令兗沂曹道吳士功率同料理?！盵1]清實錄(第13冊).中華書局,1986.(P5-6)乾隆二十二年，江蘇巡撫陳弘謀組織地方官員負責興辦五十多項挑河建壩工程，實施以工代賑，除讓官員們按官職大小分段承修外，還“專委道府督率”[2]中國第一歷史檔案館藏檔案(以下簡稱檔案).乾隆二十二年十一月二十九江蘇巡撫陳弘謀奏報挑挖河道以工代賑各情形事,檔號：03-0993-028.。嘉慶十五年（1810），甘肅修理皋蘭、固原二處城垣以工代賑，工程浩繁，“必須派委熟諳工程之員造估承修，俾要工得歸實效”。這些官員還須誠實可靠，“庶辦理益昭慎重，工程可期堅固”。平慶道德克精阿、署平?jīng)龈諏?、蘭州府知府楊祖淳、撫彝通判延桂等人，“為人勤慎，向于工程事件素稱熟諳”，因此，任用楊祖淳、延桂造估、分段承修皋蘭城垣；任用德克精阿、普寶造估、分段承修固原城垣。他們要將這兩處城工照預(yù)算工料銀數(shù)修筑，“務(wù)期工歸實用，帑不虛糜，勿令在工人役稍有偷減”?？⒐ず?，他們還要將所用工料銀兩據(jù)實造冊核銷[3](清)那彥成.賑記.中國荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P764)。光緒十一年（1885），兩廣總督張之洞等人與司道等籌議在廣、肇兩府筑圍以工代賑，“惟辦事必須得人”，署陸路提督鄭紹忠“廉潔樸實，久得民心”，該提督曾于光緒七年負責興修三水竇圖各圍工程，“甚為妥速”，且“被災(zāi)各處即其桑梓，辦理必能盡心”。當即派該提督前往遭災(zāi)最重的三水、清遠等地趕辦工程[4]1872-1949年廣東災(zāi)害資料.林忠佳等編輯.《申報》廣東資料選輯十六.1995.(P87-91)。同治年間，疏浚南運河，兩江總督沈葆楨先委候補運判許寶書、候補同知包家丞疏浚高郵、寶應(yīng)一帶運河，后委候補直隸州廖綸疏浚金陵城外后湖；漕臣委員疏浚邳宿一帶運河；撫臣委內(nèi)閣中書何慎修、署臬司薛書常疏浚丹徒一帶運河，委候補道張富年勘估鹽城阜寧一帶河道。這些工程由專人負責次第興工，“期于一民遂一民之生，亦一錢得一錢之用”[5]沈葆楨.縷陳撫恤災(zāi)黎竭力籌款情形疏.皇朝經(jīng)世文續(xù)編.沈云龍.近代中國史料叢刊(第84輯).文海出版社,1972.(P4897)。

督撫或河道總督等官員在選任以工代賑經(jīng)辦人員時，對于事務(wù)繁多的大型工程的總管、分管工作，應(yīng)該切實分配專人負責辦理，“以杜侵蝕那（挪）移之漸”，并將這些專管人員名單及其負責工段情況上報中央，以備查核。乾隆二十五年（1760），甘肅動用巨資興修多處城工，以工代賑，總督吳達善未將人員分工情況上報中央，被乾隆帝批評：“各分處所，是雖有稽查之名，而無專任之實，其何以重帑項而杜侵肥?！盵6]清實錄(第16冊).中華書局,1986.(P870)乾隆三十年，清廷在多地修理城工，上諭：“此項興修城垣費繁工巨……著遴委道府大員或藩臬兩司分管督辦，以專責成，其派出之員即行指名具折奏聞，將來奏報工竣后，朕當特派大臣前往查驗，如有浮冒開銷草率了事及借工擾累等弊，惟派出督辦之員是問，即各該督撫亦難辭咎?！盵7](清)海寧.晉政輯要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.而為了滿足大型跨境以工代賑工程的需要，督撫等官員還可請求工部從全國范圍內(nèi)選調(diào)人員。乾隆二十二年，疏治江蘇、安徽、山東、河南四省聯(lián)界地方黃河河道，除可將河工人員及地方正佐各員遴選差遣任用外，如果人員還不夠用，各省督撫可“請旨交部揀選發(fā)往，以資集事”[8]中國第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第3冊).檔案出版社,1991.(P77-78)。

興辦代賑工程，除需上述中、高層次的管理人員，還需要監(jiān)修工程、維持工地秩序的廳汛員弁以及工程結(jié)束后妥善疏散民工的輔助人員。乾隆八年（1743），修滄州、景州城工，分別派通永道恒文、河道王師督辦，“則大工更有稽查，而人眾亦資彈壓?！盵9]檔案.乾隆八年十一月二十九日直隸高斌奏請修葺景州城垣以工代賑事,03-1115-042.嘉慶六年（1801），永定河道陳鳳翔派委廳汛各員往來巡查，以保持參加以工代賑人數(shù)高達五萬人的永定河工地秩序的正常。對于工程質(zhì)量來說，每段工程均派有官員“常川在工，專司監(jiān)修”，發(fā)現(xiàn)問題，立即參奏[1](清)慶桂等.辛酉工賑紀事.中國荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P376)。道光二十一年（1841），堵筑祥符黃河決口，在南陽、河北兩鎮(zhèn)內(nèi)派出一名總兵帶領(lǐng)兵弁，“常川駐工，梭織巡防彈壓，工竣仍飭歸伍”。同時，在各廳營內(nèi)挑選400名精壯干練兵丁，隨同所調(diào)員弁前往工地[2]清實錄(第38冊).中華書局,1986.(P425,441)。咸豐元年，興修南河漫口，派總兵帶兵在南河豐北工地維持秩序，“如有匪徒藉災(zāi)滋事，即著嚴拏懲治。地方官不能實心辦理，致生事端，并著從嚴參辦。”[3]清實錄(第40冊).中華書局,1986.(P620)規(guī)模較大的以工代賑項目因天氣轉(zhuǎn)寒等原因暫時停工，或項目結(jié)束后，為了避免災(zāi)貧民流向京城等核心要地，指派專人負責督辦工人的疏散工作，保證其有序返回原住地。嘉慶六年，堵筑永定河漫口工程因天氣轉(zhuǎn)冷無法施工，于是，經(jīng)辦官員簡派精明能干的道府官員督辦5萬多名災(zāi)民的疏散工作，使其“安靜散歸”“不致紛紛來京就食，滋生事端為要”[1](P391-392)。

以工代賑工程與普通工程一樣，都要嚴格遵照工程營造則例施工，經(jīng)辦官員要熟悉相關(guān)則例。人手緊缺時，熟悉工務(wù)的官員往往需要多頭奔波。乾隆四十七年（1782），熟悉河務(wù)工程的李奉翰被頻繁調(diào)動負責多處河工?！爸晾罘詈铂F(xiàn)赴上游一帶新挑張家莊引河，順道查工，即遵旨回豫會同辦理挑挖南岸引河及筑堤等事，自應(yīng)如此料理?，F(xiàn)在豫工趕挑引溜工程甚屬緊要。富勒渾又有地方事務(wù)，不能專心在工督辦。而李奉翰于河務(wù)工程較為熟諳。目下南河有薩載在彼，無需李奉翰協(xié)助，此時馳回豫工，會同富勒渾等指示一切，正多得一人佽助之益。將來設(shè)使洪澤湖遇有要工應(yīng)行搶護之處，李奉翰再往南河督辦亦無不可。”[4]清實錄(第23冊).中華書局,1986.(P508-509)乾隆六十年，麻陽縣的巖門等鎮(zhèn)改筑石堡，諭令湖南省督撫等“務(wù)須遴委熟諳工程之干員，分投督辦，以期賑務(wù)、工程兩有裨益”[5]清實錄(第27冊).中華書局,1987.(P968)。道光十三年，直隸擬擇要興修民田附近的溝渠陂塘，“以資灌溉”，諭令該督派委熟諳水利工程大員督率各州縣確切查明哪些工程應(yīng)修，“如系刻不可緩之工，克日興修，以工代賑?！盵6]清實錄(第36冊).中華書局,1986.(P501)道光二十一年，籌備以工代賑堵筑祥符黃河決口，南河同知羅綬熟諳修防，“準其調(diào)赴工所差遣”。向來東河遇有要工，都調(diào)南河熟練工員幫辦。諭令麟慶在南河各廳汛文員及河營參游以下各官員中，選擇“曾歷大工，著有成效，及雖未經(jīng)歷而確系熟練河務(wù)的文武官員各三四名”，迅速赴豫承辦工程，“以資熟手”。為了滿足以工代賑需要，對于年歲過大熟悉工務(wù)的官員也會酌情任用。江南河營參將張兆興辦大型河工很有經(jīng)驗，但他年逾七十且正在休病假，“現(xiàn)雖力疾赴工，如該處河形壩勢必須該參將隨時相度，自應(yīng)仍留工次，如精力實已衰頹，著飭令即回江南。”[2](P425,504)

經(jīng)辦以工代賑工程的主管官員因故調(diào)離原屬部門，朝廷會破例將其熟諳工務(wù)的下屬繼續(xù)留下來承辦以工代賑，并要求他們認真聽從主管官員的指揮調(diào)遣。嘉慶六年（1801），戶、工二部的侍郎高杞和莫瞻錄各自從部中帶了三名郎中，分路查丈北京內(nèi)外城十六門護城河的淤墊情況。但是，高、莫二人不久就因奏請在戶工二局預(yù)領(lǐng)制錢被調(diào)往兵部、禮部。按規(guī)定他倆帶來的六名司員應(yīng)回原部門工作，但這些司員均系高、莫二人精心挑選的得力干員，他們到工以后，“均經(jīng)周歷相度，于煞壩掣水事宜詳定章程，專候開工”。現(xiàn)在工程馬上就要開工，“驟易生手”“貽誤非細”。高、莫剛到禮、兵二部，“實無信心可靠之人”。嘉慶帝準許他們工竣后再回原部門，并告誡：若因高、莫二人不是本部堂官了，而“心存玩忽，呼應(yīng)不靈，以致貽誤公事”，則讓高杞等據(jù)實參奏；若他們工作奮勉，則于工竣后“候朕酌量加恩”。有時會酌情啟用丁憂在家的河員參加以工代賑工作，“以資駕輕就熟之益”[1](P331,366)。

此外，為了保證以工代賑所需人手，會從寬處理官員在經(jīng)辦以工代賑前所犯罪行。乾隆五十三年（1788），湖北布政使陳淮因正在荊州辦理以工代賑，而免其此前因疏于防范而造成藩司衙門失火交刑部議的處罰[1]中國第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第14冊).檔案出版社,1991.(P710)。對那些托病規(guī)避參加以工代賑的官員則予以革職，并罰到工效力，完工后流放邊疆。乾隆四十七年，江蘇沛縣突遭水災(zāi)，告假回籍期滿的新任知縣吳崶“在籍遷延”，先以患病不能起程為辭，后又“請開缺調(diào)理”。吏部參奏：“該員明知地方被水，托病規(guī)避，情節(jié)顯然，請旨革職，并自備資斧，在工賑地方效力?！钡弥迹号婵h遭受水災(zāi)較重，“正當需員料理之時，吳崶自應(yīng)速赴新任，以圖報效，乃膽敢托病呈請開缺，全不以官守為念，實屬昧良，此風斷不可長，吏部僅請革職，自備資斧效力，不足蔽辜。吳崶著革職，發(fā)往烏魯木齊效力贖罪，以示懲儆?！盵2]清實錄(第23冊).中華書局,1986.(P513)

三

清代以工代賑經(jīng)辦官員的選用方式與途徑多種多樣，非常靈活、變通，但首崇業(yè)務(wù)能力。這樣的選任原則與辦法盡管保證了以工代賑項目對于各層次管理人員的需求，但也存在著諸多疏漏與不足。

其一，從京城派出多位官員分頭辦理大型的、急迫的以工代賑工程，看似陣仗很大，卻出現(xiàn)了“龍多不治水”及指揮不靈的現(xiàn)象。嘉慶六年（1801），為了趕辦堵筑永定河決口，中央派侍郎那彥寶、武備院卿巴寧阿駐札東岸，侍郎高杞、莫瞻菉駐札西岸，分頭督辦。但這四人“議論紛歧，于要工轉(zhuǎn)致稽緩，且本衙門亦均有應(yīng)辦之事”，諭令高、莫二人回京辦理本衙門事務(wù)，所有堵筑漫口工程專交那彥寶和巴寧阿會同直隸總督熊枚辦理[3]清實錄(第29冊).中華書局,1986.(P114)。中央派出的京官還會遇到一個問題，就是不熟悉地方環(huán)境與地方官員，指揮不靈。要解決這一問題，必須任用當?shù)毓賳T協(xié)助其辦理相關(guān)事宜。雍正三年（1725），京畿南部發(fā)生水災(zāi)，雍正特命怡親王等前往查勘地理情形，“以除水患，以興水利”。但是，“地非素經(jīng)，人非素轄，恐有呼應(yīng)不靈之處”，次年，上諭：“必得本處地方官公同實心協(xié)辦，始克有濟。且事權(quán)必欲專一，方可奏功。凡直隸地方文武官，于水利事務(wù)，務(wù)須與分發(fā)效力人員秉公和衷協(xié)助，如有漠視推諉及阻撓者，俱著怡親王題參，有實力奉公者，亦著怡親王保題?！盵4]清實錄(第7冊).中華書局,1985.(P634)

其二，從嘉慶元年（1796）開始，隨著捐納出身的官員的增多、吏治的敗壞，一些督撫趁機奏請讓一些選用無期、不熟悉河務(wù)的人員經(jīng)辦以工代賑，投機鉆營之風盛行。這些人“或系應(yīng)補佐雜而需次甚難，或由捐納出身而籖掣名次甚后，或由供事吏員議敘而本班銓選極遲”。他們“大抵因選用無期”，希望通過經(jīng)辦以工代賑工程，“得以留省補用，既可早邀得缺，又可免分發(fā)掣籖之繁?！盵5](清)慶桂等.辛酉工賑紀事.中國荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P378-379)投身以工代賑工作成為他們改變仕途命運的一個跳板。嘉慶六年，那彥寶等奏請將16名自請參加堵筑永定河漫口的人員留工任用，其中有3名丁憂在家的官員。嘉慶帝僅批準其中1名出身河員的官員留于工次，“以資駕輕就熟之益”，其他2名“例應(yīng)回籍守制”，等其喪葬事畢，再令赴工?！皼r該員并未自請投效，而河工又非軍務(wù)可比，何必違例奏留，致開奪情之漸?！绷硗?3人均為在部候補、候選人員，這些人“俱請自備資斧留工效力”。辦理永定河工程固然需要人手，但這些人“本非熟悉河務(wù)，難保其中必無違礙之處，未便據(jù)呈準其投效，著交吏部詳查議奏”。隨后，嘉慶根據(jù)吏部議復(fù)上諭：

辦理永定河工程固屬需人，但那彥寶所請，均非曾任河工之員……現(xiàn)在直隸河工，自同知以下額設(shè)實缺七十七員，又有辦理東河纖道完竣加捐分發(fā)在直隸河工試用同知等官三十九員。近又將嵇承志派赴工次，并將前經(jīng)獲咎之姜晟、王念孫等員發(fā)往效用，合計已有一百余員，并非乏人差遣，何必將在部候補、候選人員紛紛奏請，必系該員等因銓選無期，有心取巧……且此輩并非河員出身，輒留工差委，徒開僥幸之門，于工程仍無裨益。所有候補縣丞孫榮春等十三員，著照部駁，不準投效。那彥寶等均著傳旨申飭。此后河工需用人員，除該員實系熟悉河務(wù)，深知有素者，準其奏留外，其余概不準率行瀆請[1]清實錄(第29冊).中華書局,1986.(P140,147)。

一些督撫還會以經(jīng)辦以工代賑為借口，趁機讓在邊遠地區(qū)任職的、熟悉河務(wù)但官聲不佳的官員回內(nèi)地。嘉慶六年（1801），諭軍機大臣等：“保寧奏懇將方受疇發(fā)往直隸，隨同辦理河工諸務(wù)一折，實屬不合?！奔螒c二年，方受疇在清河道任內(nèi)辦過永定河南岸漫口工程。嘉慶六年，京畿一帶因永定河淤塞而遭大水災(zāi)。永定河下游淤塞，主要是由于方受疇之類的河官不認真疏浚河道所致。永定河發(fā)水災(zāi)后，朝廷還未及追究他此前辦理河工不善之咎，他“轉(zhuǎn)以曾經(jīng)辦理河務(wù)熟悉為辭，欲思即離新疆，保寧遂曲為開脫，大屬非是”。況且“辦理工賑事宜豈少該員一人？”當時永定河工已合龍，下游挑淤工程已陸續(xù)竣工。即便這時準方受疇赴直隸經(jīng)辦以工代賑，路途遙遠，來年春天才可趕到，“工賑諸事早已完竣，更何待該員到此辦理耶？在方受疇之意希圖仍在直隸居官，有心取巧。而保寧率據(jù)以入奏，冒昧乞恩，所請不準。并著飭行方受疇，著再留伊犁數(shù)年?！盵1](P165-166)

其三，盡管中央及各地督撫從諸多部門選任了多名官員經(jīng)辦以工代賑，但在實際運作中，還是把大部分事務(wù)交給不能有效控制的吏役去辦。這些人社會地位低微，卻掌握著相當?shù)膶崣?quán)。從前文所引史料就能看出辦理以工代賑過程中出現(xiàn)的種種弊端總是歸咎給這些吏役；皇帝對督撫等高層官員、督撫對中下層經(jīng)辦官員多次警告，要加強對于吏役的監(jiān)管，采取措施防范其貪腐行為。

四

對于災(zāi)年，清朝政府的理想是以最小的投入完成各類以工代賑工程，并賑救災(zāi)民。要完成這一目標，不僅取決于當時國家的財政狀況，更取決于以人員選任為核心的組織管理機制的正常運行。為了保證浩繁而瑣細的以工代賑項目順利運行，并取得預(yù)期的實效，由皇帝或地方行政長官從各部門選任勤謹老實、熟悉工務(wù)的官員，臨時組成以各級地方政府的行政長官為核心的以工代賑項目部。這些臨時抽調(diào)的官員來源廣泛，不拘級別，不拘京官、地方官，都可選任。遇有特殊情況，會突破正常的選官、任官規(guī)定，將一些官行操守有瑕疵的官員、丁憂在家以及病休的官員選入其中。因是臨時抽調(diào)，工程結(jié)束后這些官員或返回原部門，或調(diào)往其他部門，辦理以工代賑期間的薪俸還從原部門領(lǐng)取。盡管這套人員選任辦法希望盡可能選到得力能干的官員，使以工代賑項目能夠盡可能順暢地運營，取得修建工程與賑濟災(zāi)貧民“一石二鳥”的效果。但是由于該辦法本身存在不足，加之嘉道之后社會經(jīng)濟衰落及吏治敗壞的大背景，使其逐漸暴露出較多投機鉆營、冒濫邀功的弊病，不僅影響了以工代賑的實效，同時進一步敗壞了社會風氣，形成惡性循環(huán)。