張 彰

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，改進(jìn)社會(huì)治理方式要“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。根據(jù)中央最高決議精神，“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”被正式確立為我國(guó)現(xiàn)階段基層治理的主導(dǎo)模式。其中，網(wǎng)格化管理模式從技術(shù)層面將治理空間劃分為若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立資源和信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)人、物、事、情的全天候、實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化、智能化監(jiān)控。從政府城市管理的角度，其特點(diǎn)在于將行政管理資源盡可能下沉，動(dòng)員和整合多種力量參與以具體網(wǎng)格為單元的基層社會(huì)管理；其目標(biāo)則是克服原有行政管理體制中“條塊分割”的弊端，提高政府對(duì)基層社會(huì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，并提高公眾對(duì)社區(qū)管理的參與度。①唐皇鳳, 吳昌杰：《構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式:新時(shí)代我國(guó)基本公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化路徑》，《河南社會(huì)科學(xué)》, 2018年第9期。1作為一種基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，網(wǎng)格化管理首先出現(xiàn)于北京市東城區(qū)。2004年，北京市東城區(qū)首創(chuàng)了萬(wàn)米單元網(wǎng)格的城市管理模式并取得了良好成效。東城區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)很快得到了北京市的肯定，時(shí)任北京市市長(zhǎng)王岐山提出“要認(rèn)真學(xué)習(xí)推廣東城區(qū)萬(wàn)米網(wǎng)格管理的新經(jīng)驗(yàn)，積極探索城市管理的新方法、新模式”。同時(shí)，東城區(qū)的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)也得到國(guó)際上的高度關(guān)注，稱為“世界級(jí)案例”。②濮婕：《比爾·蓋茨盛贊，全國(guó)各地學(xué)習(xí)，“網(wǎng)格化”信息城管創(chuàng)奇跡—北京東城區(qū)攻克城管難題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2005年第25期。北京市東城區(qū)的網(wǎng)格化管理模式很快被建設(shè)部定為試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在2005年及隨后三年里，建設(shè)部在全國(guó)分3批共51個(gè)城市（區(qū)）進(jìn)行了數(shù)字化城市管理新模式試點(diǎn)工作。通過(guò)中央政府主管部門(mén)的大力推廣，十多年里，網(wǎng)格化管理不僅成為城市基層管理的普遍模式，也被推廣到廣大農(nóng)村基層地區(qū)。

網(wǎng)格化管理是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的階段性成果，該模式的確立和推廣是在既有體制約束下同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府加強(qiáng)社會(huì)管理能力和提高公共服務(wù)能力目標(biāo)的一種較優(yōu)選擇。但正如有學(xué)者指出，中國(guó)的創(chuàng)新社會(huì)管理受到兩種機(jī)制的共同作用，即橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制與縱向秩序整合機(jī)制。③李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問(wèn)題—一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第7期。橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)是多元主體共存，通過(guò)跨利益的平等協(xié)商和開(kāi)放式的協(xié)調(diào)機(jī)制形成基于多數(shù)人共識(shí)的意見(jiàn)表達(dá)；而縱向秩序整合依靠的是自上而下的威權(quán)統(tǒng)合，其高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本邏輯起點(diǎn)是科層制下由政府主導(dǎo)的管理活動(dòng)，整個(gè)過(guò)程體現(xiàn)的是政府一元化的管理意志。網(wǎng)格化管理模式在不同地區(qū)的實(shí)踐形式所展現(xiàn)出來(lái)的差異性，很大程度上顯示了上述兩種機(jī)制在具體情境中的不同表現(xiàn)。本文基于筆者在廣東省深圳市和北京市東城區(qū)的城市社區(qū)治理的主題調(diào)研，透視網(wǎng)格化管理在上述兩地的發(fā)展和實(shí)踐過(guò)程，尤其重視比較二者之間的差異，試圖來(lái)分析網(wǎng)格化管理作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理規(guī)范性方案（normative solution）的得與失。

一、網(wǎng)格化管理模式的制度學(xué)分析

制度變遷理論認(rèn)為，制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，其主要作用就是建立穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)以減少不確定性。④道格拉斯·C．諾思, 杭行譯，《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海人民出版社, 2014年，第3～4頁(yè)，第99～105頁(yè)。制度變遷是制度不均衡時(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)交替過(guò)程，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過(guò)程，它實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程。⑤盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2004年，第162頁(yè)。制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體是否能通過(guò)變遷獲得最大的“潛在利潤(rùn)”，即最大化自己的利益。⑥道格拉斯·C．諾思, 杭行譯，《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海人民出版社, 2014年，第3～4頁(yè)，第99～105頁(yè)。我國(guó)社會(huì)管理制度變遷始終由行政力量主導(dǎo)，對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，高效、全面地進(jìn)行社會(huì)管理、及時(shí)識(shí)別社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、有效化解社會(huì)矛盾不僅是履職盡責(zé)的重要體現(xiàn)，也是更加合理地配置行政資源、提升政府績(jī)效的應(yīng)有之義。

有學(xué)者將中華人民共和國(guó)成立以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)與管理分為三個(gè)階段，從1949年至1980年代末我國(guó)基本采取的是一種“總體性社會(huì)體制”，1990年代到21世紀(jì)初則經(jīng)歷了由總體性體制向市場(chǎng)思維與市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)的變化。①梁波：《中國(guó)社會(huì)治理變革的歷史制度邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014年2月7日。在第二個(gè)階段，一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得大量流動(dòng)人口涌入城市；另一方面，單位制解體意味著基層城市社區(qū)管理單位制模式的告終，舊體制的消逝與新挑戰(zhàn)的不斷涌現(xiàn)倒逼著城市社會(huì)管理模式的更新，同時(shí)這種更新要始終以維持社會(huì)穩(wěn)定為首要目標(biāo)。②夏建中：《城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因—建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第1期。因此，數(shù)量龐大的“城管”隊(duì)伍以及日益增多的“城管執(zhí)法沖突”也是在這一時(shí)期顯現(xiàn)，從而又倒逼政府進(jìn)一步改革。于是自21世紀(jì)初以來(lái)，開(kāi)始進(jìn)入第三個(gè)階段，即“黨和國(guó)家開(kāi)始從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)自上而下控制的科層化社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元合作的社會(huì)治理”。③梁波：《中國(guó)社會(huì)治理變革的歷史制度邏輯》。

2004年出現(xiàn)的網(wǎng)格化管理是政府維穩(wěn)需求提升和城管模式創(chuàng)新合力之下的產(chǎn)物。起初的網(wǎng)格化管理，技術(shù)上依靠的是利用地理編碼+GPS地圖技術(shù)+相關(guān)信息采集和傳送系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)的一套“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”管理模式，在人員組織上最初主要依靠該區(qū)戶籍人員中的下崗和失業(yè)人員作為城管監(jiān)督員，實(shí)則是無(wú)任何執(zhí)法權(quán)的城管協(xié)管員。該模式在社會(huì)綜合維穩(wěn)上具有獨(dú)特效用，客觀上符合了2004年十六屆四中全會(huì)提出的“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”的戰(zhàn)略決策的思路與要求。很快這套模式受到中央政法委的重視，2010年以后逐步得到升級(jí)，網(wǎng)格成為繼區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)基層治理架構(gòu)之內(nèi)，進(jìn)一步向基層縱深伸展的一個(gè)治理單元，④田磊：《網(wǎng)格化的北京東城區(qū)》，《南風(fēng)窗》，2011年第8期。網(wǎng)格員也從屬地內(nèi)的戶籍失業(yè)無(wú)業(yè)人員逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)招聘來(lái)且受政府財(cái)政供養(yǎng)的專職人員。時(shí)任建設(shè)部城建司市容環(huán)境管理處處長(zhǎng)盧英方曾道出北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理模式被建設(shè)部推廣的原因：“在管理上沒(méi)有同步的發(fā)展，這樣許多社會(huì)上的問(wèn)題和矛盾都反映在城市管理的領(lǐng)域里，……我國(guó)城市管理到底應(yīng)該采取什么模式？抓手在哪里？……東城區(qū)新的模式等于是對(duì)城市管理的體制和機(jī)制，還有利用現(xiàn)代高科技的技術(shù)進(jìn)行城市管理，進(jìn)行有益的探索，也取得了明顯成效。我們認(rèn)為它走出了一條基本上適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展需要的道路，對(duì)于其他城市管理有一個(gè)非常有意義的借鑒?！雹荨丁叭f(wàn)米單元網(wǎng)格”城市管理模式》, 中國(guó)廣播網(wǎng), http://china．cnr．cn/jrlt/wqhg/200507/t20050728_504089121．html, 2005年7月27日。不過(guò)，也有評(píng)論對(duì)于這種模式提出疑問(wèn)：“這套依托先進(jìn)科技的社會(huì)管理系統(tǒng)究竟是社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，還是維穩(wěn)手段的加強(qiáng)？”⑥田磊：《網(wǎng)格化的北京東城區(qū)》，《南風(fēng)窗》，2011年第8期?？梢?jiàn)，對(duì)于網(wǎng)格化管理，同時(shí)存在著肯定與懷疑的兩種觀點(diǎn)。而這兩者關(guān)注的核心問(wèn)題在于，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的同時(shí)如何看待現(xiàn)有行政管理體制架構(gòu)。

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革，我國(guó)在社會(huì)管理方式的改革總體顯得相對(duì)落后。從過(guò)去改革歷程去考察當(dāng)代體制變遷的路徑，總體上呈現(xiàn)為“增量改革”特色，即“在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發(fā)展原有體制之外的增量，再通過(guò)增量的積累而形成結(jié)構(gòu)性的變遷動(dòng)力，促發(fā)原有體制的應(yīng)激性反應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型”⑦渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。。增量改革意味著對(duì)舊有體制不進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的突破，從這個(gè)意義上，網(wǎng)格化管理就是這樣一種為適應(yīng)新形勢(shì)而出現(xiàn)的增量改革，并且是以技術(shù)方式對(duì)舊有體制的一種增進(jìn)與加強(qiáng)。與網(wǎng)格化管理在中國(guó)興起形成對(duì)照的是發(fā)達(dá)國(guó)家近年來(lái)興起的網(wǎng)絡(luò)化治理（governing by network）。網(wǎng)格化管理在促進(jìn)政府城市管理機(jī)構(gòu)扁平化、促進(jìn)縱向和橫向部門(mén)提供整體化服務(wù)方面（即“協(xié)同政府”）與網(wǎng)絡(luò)化治理異曲同工，其在技術(shù)層面致力于“統(tǒng)一入口、統(tǒng)一平臺(tái)”的整合目標(biāo)也與網(wǎng)絡(luò)化治理基本類似。但網(wǎng)絡(luò)化治理是西方新公共管理運(yùn)動(dòng)潮流與新技術(shù)條件結(jié)合的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)、民間社會(huì)多元智力主體的作用，①格里·斯托克, 游祥斌譯：《新地方主義、參與及網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第3期；陳剩勇, 于蘭蘭：《網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學(xué)研究》，2012年第2期。而網(wǎng)格化管理“在本質(zhì)上，是國(guó)家在不觸及現(xiàn)有行政管理體制架構(gòu)，但面對(duì)日趨復(fù)雜化的環(huán)境下，行政系統(tǒng)因應(yīng)信息掌控、問(wèn)題解決和需求回應(yīng)的需要而構(gòu)建的行動(dòng)機(jī)制，其基本性質(zhì)是國(guó)家重建基層治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)合多元資源，強(qiáng)化自下而上決策信息傳導(dǎo)與自上而下責(zé)任到位的行政管理體系的過(guò)程，是行政權(quán)力及其資源向基層下沉并實(shí)現(xiàn)全方位管理的精細(xì)裝置?！雹趯O柏瑛, 于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。因此在政府治理方式上，二者仍然存在根本的區(qū)分?？梢钥闯觯W(wǎng)格化管理并不主張突破現(xiàn)有政治與行政管理體制框架，而是沿著工具理性邏輯，通過(guò)信息化技術(shù)與流程再造，尋求行政權(quán)威管理整合的途徑。

二、共相與殊相：網(wǎng)格化管理在北京市東城區(qū)與廣東省深圳市

作為網(wǎng)格化管理先行先試的成功范例，北京市東城區(qū)以確立“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運(yùn)行、信息化支撐”網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理為目標(biāo)，將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會(huì)大眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合，力爭(zhēng)建立一個(gè)天上有云（云計(jì)算中心）、地上有格（社會(huì)管理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）的新型社會(huì)服務(wù)管理信息化支撐體系，通過(guò)構(gòu)建“三級(jí)平臺(tái)、四級(jí)管理”的網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理框架體系，推進(jìn)社會(huì)管理工作的具體落實(shí)。其中，“三級(jí)平臺(tái)”是指區(qū)級(jí)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮中心、街道社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮分中心、社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理綜合工作站，為社會(huì)管理提供信息、技術(shù)、人力等支撐；“四級(jí)管理”是指區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)管理體系。③楊錦炎：《論社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力—基于北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理模式的個(gè)案分析》，《武陵學(xué)刊》，2013年第1期。廣東省深圳市則是依托“織網(wǎng)工程”建設(shè)，全面展開(kāi)城市網(wǎng)格化服務(wù)管理創(chuàng)新試點(diǎn)。所謂“織網(wǎng)工程”，是充分運(yùn)用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，以責(zé)任制為依托，合理劃分網(wǎng)格管理單元，將城市管理、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行整合，以城市管理事、部件及社會(huì)各類人為重點(diǎn)，綜合考慮“地、物、事、組織”等因素，搭建網(wǎng)格化管理系統(tǒng)平臺(tái)，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展公共服務(wù)與便民服務(wù)等一系列社會(huì)服務(wù)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障“五位一體”的社會(huì)管理體制。

（一）共同之處作為城市管理的一種創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化管理的東城模式是在制度壓力下，通過(guò)行政命令進(jìn)行試點(diǎn)并進(jìn)而在全國(guó)推廣的。④趙強(qiáng)：《制度壓力如何影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴(kuò)散?—以城市網(wǎng)格化管理為例》，《公共行政評(píng)論》，2015年第8期。因此國(guó)內(nèi)其他地方的網(wǎng)格化管理也基本沿襲了北京市東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，其共同之處在于：

1.全要素管理在網(wǎng)格化管理的模式下，城市管理層次由（市）區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)拓展至網(wǎng)格，實(shí)際上是政府管理鏈條的進(jìn)一步延伸。網(wǎng)格作為社區(qū)的延伸，成為了一個(gè)全功能的治理單元，“通過(guò)將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會(huì)群眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合”，①許蘭，吳慶敏：《東城網(wǎng)格化 智慧城市的雛形》，《中國(guó)信息界》，2013年第4期。實(shí)現(xiàn)了對(duì)管理空間內(nèi)人、地、事、物、情、組織、房屋等全要素進(jìn)行分層、分級(jí)、全區(qū)域管理。例如，北京市東城區(qū)將所有城市部件分為6大類56種168339個(gè)，每個(gè)部件小到井蓋、路燈、郵筒、果皮箱、行道樹(shù)，大到停車場(chǎng)、工地、立交橋、電話亭、公廁，全都有自己的身份代碼。黨建引領(lǐng)是進(jìn)行全要素管理的基礎(chǔ)。北京市東城區(qū)為每個(gè)網(wǎng)格都配備了黨支部書(shū)記，將黨支部建在網(wǎng)格上。一方面，利用信息技術(shù)組織開(kāi)展黨員報(bào)到、黨費(fèi)繳納、民主生活、便民服務(wù)等黨員活動(dòng)；另一方面，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各種管理人員進(jìn)行組織動(dòng)員和思想引導(dǎo)，強(qiáng)化其政治意識(shí)、組織意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。深圳市自2015年底開(kāi)始推行社區(qū)黨群服務(wù)中心系統(tǒng)，融合了黨建管理、智慧問(wèn)政、生活服務(wù)等多個(gè)平臺(tái)，在服務(wù)社區(qū)黨員的同時(shí)提升社區(qū)服務(wù)水平，并嘗試將區(qū)域化黨建網(wǎng)格與智慧管控系統(tǒng)對(duì)接。這樣的制度設(shè)計(jì)，就充分發(fā)揮了黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化成為城市治理優(yōu)勢(shì)。

2.服務(wù)與管理相結(jié)合在網(wǎng)格化管理實(shí)踐過(guò)程中，社區(qū)居民的自治意識(shí)不斷增強(qiáng)，長(zhǎng)期以來(lái)的“維穩(wěn)”“管控”思維逐漸失靈，而管理與服務(wù)相結(jié)合、由“精細(xì)化管理”走向“精細(xì)化服務(wù)”成為了基層治理的必由之路，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。例如，北京市東城區(qū)東華門(mén)街道自2011年起就實(shí)施了親情服務(wù)“6S”工作法，凡在網(wǎng)格內(nèi)的居民都能享受“新婚送祝福、滿月送生肖、生病送關(guān)懷、困難送溫暖、生日送壽面、亡故送挽聯(lián)”等六項(xiàng)親情服務(wù)。在服務(wù)過(guò)程中充分掌握居民的基本情況、完善網(wǎng)格基礎(chǔ)信息檔案的同時(shí)，增強(qiáng)了居民的歸屬感和幸福感。深圳市著力加強(qiáng)社區(qū)便民服務(wù)大廳、社區(qū)服務(wù)中心（黨群服務(wù)中心）、社區(qū)家園網(wǎng)和社區(qū)基金會(huì)建設(shè)，為社區(qū)居民提供更好的“一站式”服務(wù)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

3.管理流程再造傳統(tǒng)上，各行政部門(mén)、層級(jí)林立，碎片化運(yùn)行，造成各自為政、職能交叉、多頭管理和管理失位缺位現(xiàn)象。職能部門(mén)之間信息溝通不暢，無(wú)法迅速回應(yīng)并有效解決突發(fā)事件，資源沒(méi)有得到充分整合，不可避免陷入高成本、低效率的困境。對(duì)于層出不窮的新情況和新問(wèn)題，無(wú)法做到有效回應(yīng)。為了克服原有的條塊弊端，網(wǎng)格化管理進(jìn)行了系統(tǒng)性的流程再造。在組織體制方面，建立了“兩個(gè)中心”，即監(jiān)督中心與指揮中心，以實(shí)現(xiàn)管辦分離。監(jiān)督中心負(fù)責(zé)接收網(wǎng)格員上報(bào)的社情民意并移轉(zhuǎn)至指揮中心，以及對(duì)事件處置情況的評(píng)估考察；指揮中心則是接收監(jiān)督中心反饋的問(wèn)題，并指揮調(diào)度專業(yè)人員解決這些問(wèn)題。設(shè)置監(jiān)督、指揮兩個(gè)中心，是網(wǎng)格化管理流程顯性化的組織保障，有利于明晰職責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)督、降低成本、提高效率。就管理流程而言，可以概括為發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案等六個(gè)環(huán)節(jié)。網(wǎng)格員在發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)待處理的社情民意后，直接拍照并通過(guò)數(shù)據(jù)終端上傳至監(jiān)督中心，由監(jiān)督中心進(jìn)行甄別、立案，并將相關(guān)案卷批轉(zhuǎn)到指揮中心，再由指揮中心根據(jù)問(wèn)題歸屬分派至相應(yīng)專業(yè)部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處理。專業(yè)人員處理完畢后，向指揮中心報(bào)告處理結(jié)果并由指揮中心反饋給監(jiān)督中心。監(jiān)督中心派出網(wǎng)格員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，通過(guò)對(duì)比處置前后的信息，就可以對(duì)整個(gè)處理流程進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)。整個(gè)過(guò)程形成閉環(huán)，責(zé)權(quán)清晰、監(jiān)督嚴(yán)格、反饋及時(shí)，減少了很多人為因素的干擾，以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)與快速處置。

（二）不同之處北京市東城區(qū)作為中心城區(qū)，是國(guó)家和北京市行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)的主要集中地，集中體現(xiàn)北京作為國(guó)家首都的政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心功能。因此，維穩(wěn)成為城市管理的重中之重，也是推行網(wǎng)格化管理的重要目標(biāo)。而深圳市流動(dòng)人口多，社會(huì)自治程度高，民間力量壯大，市民對(duì)于政府的服務(wù)性提出了更高的要求和期待。這決定了兩地在推行網(wǎng)格化管理的過(guò)程中產(chǎn)生了不同的實(shí)踐范式。其不同之處在于：

1.兩地推進(jìn)網(wǎng)格化管理的側(cè)重目標(biāo)不同作為中央政務(wù)服務(wù)區(qū)，北京市東城區(qū)肩負(fù)著確保首都功能核心區(qū)和政治中心區(qū)安全穩(wěn)定的任務(wù)，因而推進(jìn)網(wǎng)格化管理的重中之重是維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。在群體性事件發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力下，力求通過(guò)“事前監(jiān)管”將影響社會(huì)穩(wěn)定的各種因素消滅于萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)綜治工作的抓早、抓小。深圳市作為改革開(kāi)放的前沿，流動(dòng)人口數(shù)量大，社會(huì)自治程度高，社會(huì)組織發(fā)展迅猛。在推進(jìn)網(wǎng)格化管理過(guò)程中，為轄區(qū)居民提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)與公共產(chǎn)品成為首要目標(biāo)。如借助網(wǎng)格化管理的硬件設(shè)備全面推廣的“智慧黨建”，就是在對(duì)黨員進(jìn)行智慧管理的同時(shí)，整合了全市的政務(wù)服務(wù)資源。遍布全市的智慧黨建一體機(jī)既可以在線發(fā)展黨員、在線接轉(zhuǎn)組織關(guān)系、在線學(xué)習(xí)教育、在線過(guò)組織生活、在線繳納黨費(fèi)，也能夠進(jìn)行便民服務(wù)。

2.兩地網(wǎng)格的管理工作人員構(gòu)成不同北京市東城區(qū)為每個(gè)網(wǎng)格配備了網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書(shū)記、網(wǎng)格司法工作者、網(wǎng)格消防員等7類管理人員，還根據(jù)網(wǎng)格不同特點(diǎn)，整合社保、工青婦、統(tǒng)戰(zhàn)、社會(huì)組織等特色力量進(jìn)到網(wǎng)格。①許蘭，吳慶敏：《東城網(wǎng)格化 智慧城市的雛形》。相對(duì)而言，深圳市的網(wǎng)格人員配備比較簡(jiǎn)單。如南山區(qū)是“一格三員”，分別為網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員和網(wǎng)格監(jiān)督員，而龍崗區(qū)則是“一人一格”的管理模式。

3.兩地推進(jìn)網(wǎng)格化管理的重要抓手不同北京市繼全面推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革以來(lái)，街鄉(xiāng)被賦予了三大職權(quán)—對(duì)重大事項(xiàng)提出意見(jiàn)建議權(quán)、對(duì)轄區(qū)需多部門(mén)協(xié)調(diào)解決的綜合性事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、對(duì)政府職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評(píng)價(jià)權(quán)。北京市東城區(qū)在推進(jìn)網(wǎng)格化管理過(guò)程中，更加注重發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，側(cè)重依靠街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賦權(quán)、下沉、增效”來(lái)提升管理績(jī)效。深圳市傾向于利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依托“織網(wǎng)工程”提升“中心—分中心”管控指揮體系的智慧化水平，側(cè)重發(fā)揮管控指揮中心的作用。如深圳市寶安區(qū)“大巡查—大智慧—大執(zhí)法”的網(wǎng)格化智慧管理工程中，區(qū)管控指揮中心和街道管控指揮分中心發(fā)揮著中樞作用。

截至2016年底，全國(guó)社區(qū)（村）網(wǎng)格化覆蓋率達(dá)到93%。②熊豐：《社會(huì)綜合治理專訪網(wǎng)格化服務(wù)管理精準(zhǔn)之路》，新華網(wǎng)，2017年9月19日，。在當(dāng)前“晉升錦標(biāo)賽”模式之下，地方政府間引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，官員的政治生命與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相連。③周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第7期。由此各地在社會(huì)管理創(chuàng)新上競(jìng)相嘗試，根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，創(chuàng)造性地展開(kāi)網(wǎng)格化管理實(shí)踐，催生出不同細(xì)節(jié)上增量改革的變動(dòng)組合。例如，相較于“東城模式”突出傳統(tǒng)意義上的政治動(dòng)員能力建設(shè)，“深圳模式”則更加重視信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用：市級(jí)層面的“織網(wǎng)工程”建設(shè)，區(qū)級(jí)層面的“羅湖社區(qū)家園網(wǎng)”、福田區(qū)“智慧福田”APP、南山區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”新模式，充分體現(xiàn)了利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)服務(wù)社會(huì)管理。但總體而言，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)管理模式處在總體性社會(huì)管理向政府主導(dǎo)的多元社會(huì)主體有序參與社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，這些地方模式雖各具特色、異彩紛呈，但又都未偏離總體性社會(huì)管理模式太遠(yuǎn)。

三、網(wǎng)格化管理的困境挑戰(zhàn)與前景

網(wǎng)格化管理是政府主導(dǎo)社區(qū)治理的產(chǎn)物。由于其進(jìn)一步下放事權(quán)，“使得行政權(quán)力通過(guò)網(wǎng)格化直接到達(dá)社會(huì)個(gè)體，把社會(huì)個(gè)體控制在網(wǎng)格之中”，①朱仁顯, 鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治—轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》，2014年第1期。形成了執(zhí)行力強(qiáng)和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的體制機(jī)制。這一方面提高了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，符合長(zhǎng)期以來(lái)的維穩(wěn)邏輯；另一方面延伸了政府觸角，造就了強(qiáng)勢(shì)政府，官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹，加劇了行政化趨勢(shì)。而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，信息的低效利用制約著網(wǎng)格化管理績(jī)效和水平的提升。

（一）從“東城模式”和“深圳模式”看網(wǎng)格化管理面臨的困境挑戰(zhàn)

首先，管控導(dǎo)向嚴(yán)重，社會(huì)活力受到抑制。從本質(zhì)上看，網(wǎng)格化管理是基層政府行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)下沉，擴(kuò)大了政府行政管理的范圍，壓縮了社會(huì)與公民個(gè)體的生存空間。依靠網(wǎng)格化管理，基層政府能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于社會(huì)矛盾分歧的及時(shí)掌握，有利于第一時(shí)間化解風(fēng)險(xiǎn)、解決糾紛。在維穩(wěn)的思維導(dǎo)向下，這種“包干到戶”“劃片負(fù)責(zé)”制的管理模式極大地提高了處置問(wèn)題的效率，將各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)消滅于萌芽狀態(tài)。政府實(shí)際上扮演著“消防隊(duì)員”的角色，就問(wèn)題處理問(wèn)題，就矛盾化解矛盾，就糾紛解決糾紛?！坝米疃虝r(shí)間化解危機(jī)”成為基層政府的最優(yōu)選擇，管控導(dǎo)向進(jìn)一步僵化。這種模式擅長(zhǎng)處理表面化的突發(fā)問(wèn)題，對(duì)于應(yīng)急式、運(yùn)動(dòng)式的維穩(wěn)工作成效顯著。然而，由于人手和專業(yè)所限，加之來(lái)自考核的硬性指標(biāo)壓力，一些問(wèn)題不乏被“粗暴”解決。表面上糾紛得到化解，實(shí)際上只是矛盾雙方的暫時(shí)妥協(xié)，缺乏問(wèn)題處理的后續(xù)跟進(jìn)與效果評(píng)估。如北京市東城區(qū)在2018年1月至3月期間的便民服務(wù)滿意率分別僅為47.83%、46.49%、52.14%，基本維持在中等水平。②王凌：《基于北京市東城區(qū)網(wǎng)格中心的社會(huì)管理創(chuàng)新研究》，北京郵電大學(xué)，2018年，第25頁(yè)。在“大政府”的強(qiáng)勢(shì)之下，由于多元主體參與社會(huì)治理的缺失，社會(huì)的整體活力受到抑制，深層次的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾容易累積、發(fā)酵。

其次，網(wǎng)格化管理的行政化弊端明顯，實(shí)際運(yùn)行低質(zhì)、低效。網(wǎng)格化管理將管理鏈條進(jìn)一步下沉，從（市）區(qū)到街道，再到社區(qū)延伸至網(wǎng)格，實(shí)際上形成了四級(jí)管理體系。管理層級(jí)過(guò)多，必然造成信息溝通不暢、回應(yīng)性降低、推諉塞責(zé)等現(xiàn)象發(fā)生，不可避免地沾染科層制弊病。條塊分割、條塊關(guān)系不暢的情況依然普遍存在，網(wǎng)格員、社區(qū)居民、職能部門(mén)之間關(guān)系并沒(méi)有完全捋順。許多居民對(duì)網(wǎng)格員隊(duì)伍了解不多，甚至缺乏信任；職能部門(mén)對(duì)于網(wǎng)格員上報(bào)的問(wèn)題存在回避、推諉的態(tài)度，影響了基層問(wèn)題“發(fā)現(xiàn)—上報(bào)—處理”機(jī)制的效果。無(wú)論是深圳市還是北京市東城區(qū)，網(wǎng)格“一站多能，一人多職，一格多元”的現(xiàn)象均比較明顯。網(wǎng)格員身份定位模糊，他們既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)單位人員，既不是傳統(tǒng)意義上的臨時(shí)性維穩(wěn)隊(duì)伍，也不是志愿性服務(wù)團(tuán)體，而是通過(guò)公開(kāi)招考，并與社區(qū)網(wǎng)格化管理分中心簽訂勞動(dòng)合同的合同工。加上責(zé)任大、權(quán)力小，責(zé)權(quán)不對(duì)等，工作復(fù)雜繁瑣，薪酬待遇偏低，相當(dāng)一部分網(wǎng)格員把網(wǎng)格工作當(dāng)成“跳板”，1-2年找到新工作后就會(huì)離開(kāi)?？傮w而言，網(wǎng)格員隊(duì)伍流動(dòng)性較大，這極大地影響了工作開(kāi)展的持續(xù)性。于是，基層政府為了維持網(wǎng)格化管理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不在人財(cái)物各個(gè)方面加大投入，這極大增加了管理成本。另外，各類管理事務(wù)均下沉至網(wǎng)格，造成了現(xiàn)實(shí)中的管理功能泛化。無(wú)論是“條條管理”，還是“塊塊管理”，網(wǎng)格都作為行政管理序列的末梢，不僅承接社區(qū)街道和條管部門(mén)下派的工作，還要處理各類臨時(shí)性、應(yīng)急性任務(wù)。如北京市東城區(qū)的“一格七員”模式，7類管理人員涵蓋了黨務(wù)、行政、司法、治安等多方面，他們執(zhí)行基層政府的行政指令、履行政府的管理職能，已經(jīng)具有了基層黨政組織的特點(diǎn)。管理功能泛化導(dǎo)致了管理效能降低，同時(shí)也弱化了居委會(huì)、社會(huì)組織等主體的自治作用。

再次，信息的采集與利用問(wèn)題突出。信息是網(wǎng)格化管理運(yùn)行的基礎(chǔ)。可以說(shuō)，網(wǎng)格化管理是依托信息進(jìn)行、圍繞信息展開(kāi)的。然而在實(shí)踐中，信息平臺(tái)的基礎(chǔ)性作用卻沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在信息采集層面，隨著越來(lái)越多的行政事務(wù)下沉至網(wǎng)格，基層對(duì)于信息的需求量越來(lái)越大，這要求網(wǎng)格員將大量時(shí)間與精力投入到信息采集工作當(dāng)中。而對(duì)于“什么是信息”“哪些是有效信息”“信息該如何采集”等重要問(wèn)題，網(wǎng)格員卻很少有清晰、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，不少社區(qū)的網(wǎng)格存在信息采集難、錄入不規(guī)范、更新不及時(shí)以及專業(yè)技術(shù)人員匱乏等問(wèn)題。這就造成采集過(guò)程的效率低下以及采集結(jié)果的信息超載、信息過(guò)剩、信息低質(zhì)、信息無(wú)用。例如，深圳市的一些街道，往往以數(shù)據(jù)上傳率、事件辦結(jié)率等作為單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中出現(xiàn)了“能處理的就采集上傳，處理不了的就不采集上傳”現(xiàn)象。在信息處理層面，信息的采集者、擁有者處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，擁有對(duì)于信息的不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)。公民個(gè)體成為了信息上的弱者，對(duì)政府實(shí)現(xiàn)了“單向透明”。憑借著信息優(yōu)勢(shì)，信息壟斷、信息尋租、“為信息而信息”以及對(duì)信息的“選擇性失明”等問(wèn)題不同程度上存在，造成行政資源的浪費(fèi)、濫用，進(jìn)而影響信息利用的效果。而且，從技術(shù)角度上看，目前的技術(shù)只是實(shí)現(xiàn)了信息的電子化，但并沒(méi)有形成智能處理，尚未從中挖掘公共服務(wù)需求，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)最終沉淀下來(lái)，進(jìn)而變成無(wú)效數(shù)據(jù)。①根據(jù)2018年筆者對(duì)深圳市社工委的調(diào)研。另外，不同部門(mén)之間的“信息孤島”與“數(shù)據(jù)煙囪”問(wèn)題依然存在，數(shù)據(jù)的匯聚、共享面臨障礙，進(jìn)而影響到各部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

（二）網(wǎng)格化管理的前景淺析

從網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制上可以看出，單一的維穩(wěn)和管控思維已經(jīng)無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的治理要求，而實(shí)踐過(guò)程中所產(chǎn)生的種種官僚制弊病也成為網(wǎng)格化管理繼續(xù)推行的巨大障礙。因而應(yīng)該在充分發(fā)揮現(xiàn)有條件的同時(shí)創(chuàng)新體制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理效果。第一，由被動(dòng)管理走向主動(dòng)管理，提高回應(yīng)性。基層網(wǎng)格要實(shí)現(xiàn)由“管理”到“服務(wù)”的功能轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)民眾表達(dá)意見(jiàn)、建言獻(xiàn)策。充分發(fā)揮基層黨組織在網(wǎng)格中的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)，在解決群眾實(shí)際生活困難的過(guò)程中提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的公共服務(wù)，充分整合為民服務(wù)的社會(huì)資源。此外，應(yīng)建立健全網(wǎng)格績(jī)效評(píng)估機(jī)制，引入社區(qū)居民和專業(yè)社會(huì)組織對(duì)網(wǎng)格化管理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督，以居民的滿意度為依據(jù)，對(duì)參與提供服務(wù)的主體進(jìn)行考核。定期對(duì)社區(qū)服務(wù)用戶進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的反饋回訪，依據(jù)回訪信息和任務(wù)完成情況對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行考核，并系統(tǒng)總結(jié)社區(qū)服務(wù)體系的整體運(yùn)行狀況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，共同商議改進(jìn)方法。第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)。在數(shù)據(jù)采集方面，進(jìn)一步挖掘網(wǎng)格化的數(shù)據(jù)整合與信息處理優(yōu)勢(shì)，在信息平臺(tái)建設(shè)、大數(shù)據(jù)分析等方面進(jìn)行精細(xì)化投入，以提升數(shù)據(jù)資源的利用效率。避免信息庫(kù)重復(fù)建設(shè)，打破“信息孤島”，進(jìn)行政務(wù)信息系統(tǒng)的整合，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少行政成本。在數(shù)據(jù)利用方面，努力挖掘技術(shù)潛力，研究設(shè)計(jì)網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析模型，拓寬系統(tǒng)的信息化空間，并充分利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，開(kāi)展統(tǒng)計(jì)分析工作，剖析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，分析趨勢(shì)，進(jìn)行預(yù)測(cè)，為城市發(fā)展提供更全面的決策參考。同時(shí)明確相關(guān)部門(mén)權(quán)力邊界，適度放權(quán)至基層單位，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，以避免基層只是一味采集、錄入、上報(bào)數(shù)據(jù)，卻沒(méi)有數(shù)據(jù)使用權(quán)的情況。第三，加強(qiáng)網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)。優(yōu)化網(wǎng)格員選拔聘用、管理使用與教育培訓(xùn)機(jī)制，健全考核評(píng)價(jià)體系，逐步改善待遇保障、暢通發(fā)展渠道。一方面要捋順網(wǎng)格工作流程，將網(wǎng)格員工作職責(zé)具體化、明確化，另一方面要把教育培訓(xùn)做實(shí)，對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行有目的、有計(jì)劃的崗位培訓(xùn)，普及相關(guān)的信息技術(shù)以及業(yè)務(wù)流程知識(shí)，使其成為既了解社區(qū)具體工作情況，又熟悉管理制度和業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化社區(qū)管理人員。

通過(guò)比較網(wǎng)格化管理的兩種模式可以看出，無(wú)論是“東城模式”還是“深圳模式”，都不尋求突破現(xiàn)有政治與行政管理體制框架。在同時(shí)具備網(wǎng)格化管理基本功能的基礎(chǔ)上，二者目標(biāo)存在差異，即“東城模式”側(cè)重維穩(wěn)，而“深圳模式”偏向服務(wù)。由此帶來(lái)兩地推進(jìn)網(wǎng)格化管理的具體運(yùn)行方式有所不同。然而，這兩種模式都面臨著管控導(dǎo)向嚴(yán)重、行政化弊端明顯、信息的采集與利用問(wèn)題突出等問(wèn)題。因而在加強(qiáng)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)與網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，由“被動(dòng)”走向“主動(dòng)”、提升回應(yīng)性應(yīng)成為網(wǎng)格化管理未來(lái)的發(fā)展方向。