雅 凈

（廣西大學 廣西 南寧 530000）

目前，國內對于生活垃圾的處理，主要采用堆肥（餐廚易腐垃圾）、填埋（一般生活垃圾）和焚燒（一般生活垃圾）方式，但這三種方式基本無法滿足環(huán)保領域對于垃圾處理的“三化”要求，因此，對垃圾進行分類，成為實現(xiàn)“三化”的重要手段。垃圾分類是指按照環(huán)境保護法規(guī)或技術標準將固體廢棄物分類收集、儲存、運輸、處理，從而將固體廢棄物轉化為資源，重復利用。

比較早意識到垃圾分類處理重要性的日、德、美等發(fā)達國家，從上世紀七十年代就已經開始探索生活垃圾的分類處理。我國從上世紀九十年代開始逐步探索垃圾分類，推進垃圾分類政策，至今，垃圾分類工作主要在北上廣等一線城市取得微弱成效，在南寧等首府或省會城市并未取得政府推進此政策時所期望的預期收效。

文章試圖運用史密斯政策執(zhí)行過程模型，分析近年來南寧市垃圾分類、減量政策的實施情況，通過對政策執(zhí)行效果的分析，與國內垃圾分類處理先進城市的經驗進行對比，找到南寧市垃圾分類政策中的不足，提出相應對策，促進南寧市垃圾分類處理工作更好地進行。

一、南寧市生活垃圾分類、減量政策實施情況

（一）政策頒布

隨著南寧市城市規(guī)模的逐步擴大，南寧市開始重視生活垃圾的分類、減量工作，相較于國內發(fā)達城市，南寧市對于生活垃圾分類、減量工作的意識崛起較晚、試點工作起步較晚。2018年年初，南寧市人民政府頒布了《南寧市生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》），擬通過《實施方案》逐步完善南寧市生活垃圾分類、減量工作?！秾嵤┓桨浮返目傮w目標：在南寧市域范圍內，推行生活垃圾分類、減量制度。預計到2020年底，能夠基本建立南寧市相應的法規(guī)、規(guī)章和標準技術體系，相關企事業(yè)單位等公共機構強制實行生活垃圾分類。隨著分類、減量工作進度和垃圾處理發(fā)展水平的提高，逐步增加住宅區(qū)試點，建成垃圾分類處理系統(tǒng)，到2020年，南寧市的生活垃圾回收利用率將達到35%以上（在國內仍處于較低水平）。

（二）政策分解

政策實施的工作內容和目標通常按時間節(jié)點，橫向和縱向進行細分。時間通?；谀甓戎芷冢唧w實施時會根據(jù)政策的不同要求，細化到季度或者月度。根據(jù)政策目標制定出可以量化的指標，反映政策執(zhí)行效果。

縱向分解：《實施方案》的總體目標是到2020年底基本建立相應的法規(guī)、規(guī)章和技術標準系統(tǒng)，相關企事業(yè)單位等公共機構強制實行生活垃圾分類，逐步增加住宅區(qū)試點，基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，南寧市生活垃圾回收利用率將達到35%以上。

橫向分解：黨政機關帶頭，強制進行生活垃圾分類，嚴格執(zhí)行生活垃圾強制分類標準要求，逐步將垃圾強制性分類擴大到企事業(yè)單位等公共機構。各城區(qū)、開發(fā)區(qū)落實屬地責任，積極引導和支持轄區(qū)內企事業(yè)單位等公共機構，對生活垃圾進行強制性分類。對固體廢棄物按照危險廢物，有毒有害垃圾，餐廚易腐垃圾，可回收資源和其他垃圾等類別要求，進行強制分類。

（三）政策資源

在南寧市實施該項政策的早期階段，即2018年到2020年，垃圾分類收集和運輸，垃圾處置設施設備的建設和改造需要大量投入的物質資源，需要強大的組織和政策作為依托。各類垃圾必須妥善處理，可回收物納入廢舊物資回收系統(tǒng)，用于資源利用；餐廚易腐垃圾由有資質的單位回收，利用專業(yè)的濕垃圾處置設施進行處理；有毒有害的危險固廢需要經過資質單位回收，經無害化處置后，方能進入垃圾處理設施；一般的日常生活垃圾進入垃圾焚燒場、填埋場等生活垃圾末端處置設施。但目前南寧市垃圾處理終端體系并不健全，分類垃圾的去向只能是統(tǒng)一收集和運輸。

垃圾處理廠數(shù)量有限，有資質的處理機構較少，分類垃圾并不能得到及時有效的運輸，經常出現(xiàn)垃圾車堵車現(xiàn)象。南寧市垃圾運輸車需要排隊進入垃圾填埋場、垃圾焚燒場的新聞屢見不鮮。經調查，部分在運營的垃圾填埋場已經出現(xiàn)過多次超負荷運轉；同時，垃圾焚燒場由于夏季垃圾水分增加，不得不進行相關的檢修和運維，這也是垃圾焚燒場和垃圾填埋場政策資源不足的表現(xiàn)之一。

濕垃圾資源產品的應用標準底，安全性難以保障，市場接受度不高，一定程度上也影響了處置能力和處置水平的提高。

（四）政策宣傳

該《實施方案》的印發(fā)可以視為南寧市生活垃圾分類、減量政策頒布，就頒布的執(zhí)行機構而言，作為一項覆蓋面廣的政策，垃圾分類的政策由市政府對整個社會頒布，而非僅僅對相關企事業(yè)單位等公共機構頒布，會更加合理。盡管各級相關執(zhí)行部門高度重視，采取積極的應對措施，但是，政策實施仍然不盡人意，目前單一、枯燥的宣傳手段難以調動起群眾的積極性，黨政機關將此項工作當做政治任務來完成，居民缺乏相關知識，對此項工作并不感興趣。2018年底，南寧市城市生活垃圾分類工作領導小組辦公室通過網絡發(fā)起南寧市城市生活垃圾分類公益宣傳作品征集活動，面向社會公開征集南寧市生活垃圾分類的標志設計，吉祥物設計，公益宣傳口號等內容。部分執(zhí)行部門對該項政策的理解，仍然停留于政治任務層面，而并非意識到垃圾分類的重要性。

總體來看，目前南寧市垃圾分類、減量政策的宣傳手段較為單一、受眾面較窄、總體力度不大，對于不愿主動了解該政策的人群影響較小。在黨政機關中的宣傳，多采取強制手段，缺少對該項政策具體情況的宣貫，在分類的意義和分類要求方面的普及程度不夠，依然會出現(xiàn)垃圾混裝現(xiàn)象或者是將垃圾投放至未采取強制措施的垃圾桶中。

（五）政策監(jiān)督

在政策監(jiān)督方面，《實施方案》頒布的同時，制定了《南寧市生活垃圾分類年度工作任務及責任分解表》作為《實施方案》的附件，工作內容和目標落實到各市直單位，作為考核依據(jù)。監(jiān)督工作由市人民政府的相關機構共同完成，監(jiān)督機構根據(jù)政策發(fā)布具體考核指標，評估政策執(zhí)行機構的執(zhí)行情況；同時，考核機構與被考核機構重疊、監(jiān)督機構與被監(jiān)督機構重疊，考核和監(jiān)督的有效性值得關注。

強化監(jiān)督考評。生活垃圾的分類工作納入到政府及市直相關部門的年度績效考評，嚴格監(jiān)督和評估黨政機關和相關企事業(yè)單位開展生活垃圾分類的情況。未按要求進行分類的相關單位，按規(guī)定處罰。

考核手段在《實施方案》中未作細化說明，對于考核方式、考核內容，專業(yè)考核評估、現(xiàn)場測評手段等均未提及。監(jiān)督管理手段較為松懈。

二、使用史密斯模型，分析政策執(zhí)行中的影響因素

按照史密斯政策執(zhí)行過程模型，直接影響政策執(zhí)行效果的四方面主要因素包括：理想化政策——政策存在的問題，執(zhí)行機構——執(zhí)行與監(jiān)管過程存在的問題，目標群體——存在的問題，環(huán)境因素——社會、政治、經濟環(huán)境等方面的問題。

（一）理想化的政策——政策存在的問題

法律法規(guī)不完善，相關的配套政策較少，目前出臺的政策比較側重于原則性問題，沒有考慮實際操作。在實施過程中，完全依靠目標群體的自覺意識，沒有建立相應的懲罰，缺少獎懲機制。

在實施過程中，資金支持不夠。政策系統(tǒng)不夠理想，缺少垃圾分類、減量的技術標準和技術規(guī)范，缺少垃圾分類運輸方面的技術支持和資金支持，缺少對于垃圾分類、減量措施實施的成本分析與控制，過于簡單化。垃圾收集后，沒有進一步跟進處理措施，垃圾處理設備的規(guī)格和相應資質沒有標準化。沒有明確的必須重復使用的物品清單。在實施過程中，對干濕垃圾分類的界限不清晰，導致操作不明確，操作難度大，目標群體容易放棄操作。

（二）執(zhí)行機構——執(zhí)行與監(jiān)管過程存在的問題

該《實施方案》的主體責任主要由各級人民政府承擔，各級人民政府負責制定本轄區(qū)生活垃圾分類、減量工作的實施計劃，這就會導致各級人民政府在建立制度時可能會不遵從同一套標準或規(guī)范體系。建立工作組織，街道、社區(qū)應配備足夠的工作人員，并精心安排組建，形成“一級抓一級、層層抓落實”，這也可能會產生由于工作人員素質不同，而產生工作效果不同，甚至執(zhí)行效果大打折扣的情況。

在執(zhí)行方面，人員的素質需要提升，壓力傳導不到位，導致執(zhí)行人員的理解與《實施方案》之間存在偏差，各城區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會成員在垃圾分類處理方面的知識儲備不具有專業(yè)性，不能準確向目標群體講解有關垃圾分類相關知識，效果會打折扣。

由于社區(qū)的工作量繁雜，生活垃圾分類、減量工作主要依賴社區(qū)，社區(qū)在垃圾分類、減量工作中的投入力度不可避免地變小，效果自然會打折扣。

同時，監(jiān)督機制和評估考核機制不完善，考核機構與被考核機構重疊、監(jiān)督機構與被監(jiān)督機構重疊，考核和監(jiān)督的有效性值得關注。沒有建立起相應的處罰激勵機制，難以調動目標群體的積極性。《實施方案》中缺少衡量具體工作結果的操作性強有力的標準。雖然《實施方案》中要求建立監(jiān)督和考評機制，但是評估和考核工作暫時沒有開展，評估結果尚未公布，工作推進的進度較慢；又缺少相應的懲戒手段，沒有建立行之有效的激勵機制。導致該項工作的推進只有號角，而實際進程過于緩慢。

（三）目標群體——存在的問題

《實施方案》的主要目標群體為：黨政機關和居民區(qū)試點。存在以下幾點問題：一是對政策意識水平較低。這兩個目標群體，沒有意識到自己是垃圾分類、減量工作推進的主體，都認為自己僅僅是參與者。黨政機關中可實現(xiàn)的生活垃圾分類與一般居民生活垃圾分類不同，垃圾類別較少，目前比較容易滿足垃圾分類的要求，在黨政機關中，很難讓目標群體產生更高的共鳴，認識上不夠深刻。自覺主動積極參與垃圾分類的居民較少，本市的成功經驗少，居民更多抱有看熱鬧的心理。二是缺乏環(huán)保意識。由于現(xiàn)階段，南寧市的垃圾分類、減量工作宣傳還不夠，導致目標群體意識不到垃圾分類、減量的重要性，并且由于居民比較難以受到監(jiān)督，存在認為自己不執(zhí)行垃圾分類也無妨的心理。三是垃圾分類、減量的知識不足，比如餐廚垃圾中不包含包裝、何為可回收垃圾等，當目標群體對于垃圾分類、減量的知識儲備不足，將導致生活垃圾分類的有效性降低。

（四）環(huán)境因素——社會、政治、經濟環(huán)境等方面的問題

阻礙生活垃圾分類、減量政策實施面臨的現(xiàn)實問題之一，就是生活垃圾分類處理的終端設施發(fā)展滯后。目前南寧市的生活垃圾去向，主要是進入填埋場和垃圾焚燒場。僅靠垃圾填埋和焚燒，不能夠有效實現(xiàn)垃圾減量；而垃圾分類配套設施不到位，將導致目標群體對垃圾分類不夠重視。目前，居民不配合分類回收的常用借口之一就是“即使我們分類投放，垃圾車也將統(tǒng)一收走，為什么還要進行分類投放呢？”。社區(qū)垃圾桶配套滯后、居民不容易得到合適的可降解垃圾袋，回收垃圾的垃圾車沒有專門分類，分類后的垃圾統(tǒng)一收集等。這些問題的存在反映出南寧市相關政策資源的匱乏。

三、完善生活垃圾分類減量政策執(zhí)行的途徑

（一）完善政策內容

1.法律方面

完善立法綜合管理。制度與法律規(guī)范的缺乏，使垃圾分類、減量工作的推進缺乏強有力的支撐。目前，我國法律關于生活垃圾分類、減量方面基本空白，環(huán)保法中對相關內容的描述也僅僅是定性而非定量。南寧市生活垃圾分類、減量政策的推進需要得到國家制定的制度、法律的支持。通過立法，可以區(qū)分政府和居民的責任，充分發(fā)揮居民在垃圾分類、減量政策中起到的積極作用，進一步明確各自的權利義務關系。

2.相關機制方面

為改善垃圾分類、提高減量政策的執(zhí)行效果，有必要建立和完善生活垃圾的處理（垃圾分類投放、收集、運輸、處理處置）全過程的相關機制：一是要完善監(jiān)督機制；二是健全評估考評機制；三是從無到有，建立處罰激勵機制。

（二）增強政策執(zhí)行機構的執(zhí)行力

1.政策執(zhí)行機關

提高政策執(zhí)行部門對生活垃圾分類、減量政策價值的認識，提高政治站位：從被強迫執(zhí)行改變?yōu)橹鲃訄?zhí)行，把“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?；組織政策執(zhí)行機構進行政策學習，通過培訓、理論考試和實際操作相結合的方式，檢驗學習成果；深入了解政策的具體內容，深入了解該政策各階段目標和實現(xiàn)具體目標的實施方法。提高政策執(zhí)行人員的個人素質和業(yè)務水平，落實政策執(zhí)行部門及相關責任人的責任，建立考評，追究履職責任。

2.促進相關產業(yè)發(fā)展

僅僅依靠政府部門完成垃圾分類、減量工作不能調動市場活力。生活垃圾分類、減量產業(yè)具有很高的利潤空間，但并不為市場所了解，可以通過生活垃圾分類產業(yè)化知識的普及調動企業(yè)的積極性，使各大企業(yè)主動向該領域投入資金，取得收益的同時，促進就業(yè)，促進垃圾分類回收。

（三）調動目標群體積極性

1.加大宣傳力度，借鑒國內先進經驗

國內有很多發(fā)達城市在垃圾分類領域已取得成效。原“二線城市”——杭州，近年來通過互聯(lián)網平臺，在生活垃圾分類、減量處理方面的宣傳經驗值得推廣。杭州市人民政府發(fā)動相關單位，通過多種宣傳方式，在垃圾分類、減量工作宣傳領域取得頗多成效。通過“互聯(lián)網+”優(yōu)勢，制作生活垃圾分類、減量專門網站“垃圾分類在杭州”；將社會媒體宣傳結合公共交通工具、社區(qū)平臺、黨員活動等，滲透在目標群體生活的點點滴滴中。

2.多元化手段推廣

一是發(fā)動志愿者進行入戶宣傳、相關部門組織拍攝宣傳教育片，在微博、微信等渠道宣傳相關知識。二是發(fā)動社區(qū)的力量，在優(yōu)秀社區(qū)考核時，將垃圾分類相關工作納入考核，有助于提高社區(qū)執(zhí)行的積極性等。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

南寧市應加大對生活垃圾分類、減量工作的資金扶持力度，創(chuàng)造適合產業(yè)化發(fā)展的經濟環(huán)境，保證垃圾分類處理基礎設施的建設。同時，對垃圾分類技術創(chuàng)新給予優(yōu)惠政策，引入相關領域高精尖技術人才，提升垃圾分類處理能力，創(chuàng)造積極的氛圍。