□曹邑平 曹羽涵 侯磊

2018年9月26日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)【2018】34號）（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，這是新時代深化我國預(yù)算績效管理改革的綱領(lǐng)性文獻。需要指出的是，《意見》在強調(diào)全面實施預(yù)算績效管理的同時，也強調(diào)關(guān)注和兼顧相關(guān)財政政策的綜合績效。這對我們今后開展預(yù)算績效評價的重要指導(dǎo)和直接啟示意義就是，預(yù)算績效評價也應(yīng)重視政策的績效評價。為更好地學(xué)習(xí)理解、貫徹落實《意見》關(guān)于政策績效評價的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)以某市財政局委托山西伍緯績效管理咨詢有限公司開展2015年度農(nóng)村危房改造補助資金政策（以下簡稱農(nóng)村危改資金政策）績效評價案例做一分析，以期拋磚引玉之效。

一、案例分析依據(jù)

“不以規(guī)矩，難成方圓”，對某市2015年度農(nóng)村危改資金政策績效評價的案例分析的規(guī)矩就是政策依據(jù)。這里的政策依據(jù)主要有三類：一是《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)有關(guān)條款；二是國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算績效管理制度改革的意見》（國發(fā)[2014]45號）文件，該文件明確規(guī)定∶“健全預(yù)算績效管理機制。全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。”三是中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，“支出預(yù)算原則上要反映各項支出預(yù)算安排的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、支出方向及績效目標(biāo)等情況，增強重大增支政策出臺的預(yù)期性。支出決算要重點報告和反映支出預(yù)算調(diào)整情況、支出完成預(yù)算情況、重大項目的資金使用績效與政策實施效果情況。”四是《意見》對財政政策績效評價提出了一系列的要求。如在“實施政策和項目預(yù)算績效管理”論述中，明確要求“將政策和項目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，政策到期、績效低下的政策和項目要及時清理退出”；多次強調(diào)各級財政部門建立和加強重大政策績效評價機制，如“各級財政部門要抓緊建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，將本級部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。對績效好的政策和項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對交叉重復(fù)、碎片化的政策和項目予以調(diào)整”等等。以上所有這些法律法規(guī)、政策規(guī)定就是我們開展2015年度農(nóng)村“危改”資金政策績效評價案例分析的主要政策依據(jù)和重要指導(dǎo)思想。

二、案例情況簡介

（一）案例背景

某市縣兩級政府2015年下發(fā)《某市2015年度村鎮(zhèn)建設(shè)工作要點》的通知（某市建函字[2015]70號）文件和各縣文件，繼續(xù)推動與規(guī)范農(nóng)村危房改造工作；進一步配套相應(yīng)的補助資金3026.40萬元，支持農(nóng)村危房改造建設(shè)。其目的就是為全市11個縣農(nóng)村貧困戶建立更多更好的“保命房”、“安全房”，為全市實現(xiàn)整體脫貧、全面建小康的目標(biāo)奠定住房基礎(chǔ)。

（二）評價對象

2015年度某市農(nóng)村“危改”資金政策績效評價的對象實際上就是兩類：一是市2015年第一批農(nóng)村危房改造（涉及13個縣（市），共7760戶）補助資金共計10887.30萬元，其中國家補助資金5820萬元，省級補助資金2040.90萬元，市縣兩級補助資金共計3026.40萬元；二是由某市縣制定并實施的與補助資金配套的相關(guān)政策，如市縣財政局、住建局等部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定的相關(guān)文件和項目實施單位制定的方案、辦法等，其中財政支持的政策目標(biāo)、補助對象認定、補助標(biāo)準(zhǔn)確定、資金發(fā)放程序的規(guī)范等具體條款及其實施效果居于十分重要的位置。這里的補助資金，實際上也就是實現(xiàn)政策績效目標(biāo)的重要工具，所以，也把資金納入政策績效評價的對象之中。

（三）績效目標(biāo)

某市2015年農(nóng)村危改資金政策的績效目標(biāo)可以總結(jié)為：一是產(chǎn)出目標(biāo)：（1）完成危房改造7760戶，其中新建4121戶，改建2007戶，修繕1631戶，置換1戶；（2）危改農(nóng)戶中五保戶達到107戶，農(nóng)村低保戶達到864戶，農(nóng)村貧困殘疾人家庭達到171戶，以及其他貧困戶達到6479戶；（3）資金到位率100%，預(yù)算資金執(zhí)行率100%；（4）完成紙質(zhì)檔案7760戶，錄入電子檔案7760戶，開工率100%、完工率100%、質(zhì)量達標(biāo)率100%；(5)8月底前，各地完成分解到戶；10月底前，各地完成危房改造建設(shè)任務(wù)；11月底前，各地完成竣工驗收，并做好補助資金發(fā)放。二是效益目標(biāo)：（1）規(guī)范和加強農(nóng)村危改資金管理，提高資金使用效益；（2）進一步推動實施農(nóng)村危改工程，改善農(nóng)村貧困戶居住條件，確保政策落實到位；（3）政策與資金效果滿意度達95%以上。

三、政策評價概況

（一）評價思路

根據(jù)某市財政局要求和某市農(nóng)村危改的實際，確定了“一個區(qū)域，兩套評價，三分抽樣，四類指標(biāo)，五緯績效”（即一二三四五）的評價思路來構(gòu)建政策績效評價指標(biāo)體系，并開展績效評價。所謂“一個區(qū)域”是指某市11個縣農(nóng)村危改工程實施的范圍區(qū)域；“兩套評價”是指2015年農(nóng)村危改資金和政策績效評價；“三分抽樣”是指按照省直管縣、貧困縣、縣鄉(xiāng)村三類標(biāo)準(zhǔn)選取樣本；“四類指標(biāo)”是指要注重項目與資金的決策、活動、產(chǎn)出、效果四個階段的指標(biāo)類型；“五緯績效”是指指標(biāo)體系構(gòu)建和績效評價要體現(xiàn)經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性和均衡性五個緯度的價值取向。

（二）指標(biāo)體系

指標(biāo)體系由橫向四類、縱向三級共24個指標(biāo)構(gòu)成：其中四個一級指標(biāo)分別是政策制定實施、政策結(jié)果、政策廉潔和政策滿意度；六個二級指標(biāo)是業(yè)務(wù)管理、資金管理、政策目標(biāo)實現(xiàn)、規(guī)范權(quán)力、責(zé)任懲戒和公眾政策滿意度；十四個三級指標(biāo)是政策知曉率、政策可操作性、補貼對象合規(guī)性、補貼標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)性、預(yù)算資金執(zhí)行率、危房改造計劃完成率、危房改造質(zhì)量達標(biāo)率、危房改造開工計劃完成率、受益群體住房改善率、權(quán)力配置合理性、監(jiān)督機制健全性、責(zé)任懲戒執(zhí)行率、直接受益者滿意度、非直接受益者滿意度。

（三）評價結(jié)論

運用由評價組研發(fā)并通過專家論證的“一二三四五”評價思路及其相應(yīng)的評價指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)，通過數(shù)據(jù)采集、現(xiàn)場核查、問卷調(diào)查、訪談等方式對某市11個縣區(qū)的政策制定、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出績效、政策效果的縱向過程和政策內(nèi)容的橫向重點視角順序展開評價。其結(jié)果為：綜合績效為76.02分，績效評級為良好。

根據(jù)逐項指標(biāo)分析和評價結(jié)果，推出某市11個縣區(qū)2015年度農(nóng)村危改項目資金政策的結(jié)論為：政策制定實施依據(jù)充分，政策目標(biāo)具體明確；資金到位及時有效，項目建設(shè)與實施比較順利；項目單位資金管理使用制度比較健全，使用比較合規(guī)；制度政策執(zhí)行宣傳情況較好，政策產(chǎn)出效果明顯，社會調(diào)查滿意度較高。需要強調(diào)的是，某市縣區(qū)初步形成了以實現(xiàn)補助農(nóng)村貧困戶危房改造為政策目標(biāo)，以各級財政資金投入為重要保障、以項目資金績效管理和政策實施宣傳相互融合等為主要內(nèi)容的農(nóng)村危改政策框架體系，較好地指導(dǎo)了農(nóng)村危房改造這一重要的民生工程，較好地解決了農(nóng)村貧困戶危房改造的各種問題，較好地實現(xiàn)了項目資金與相關(guān)政策的績效目標(biāo)。

（四）主要經(jīng)驗

1.高度重視、責(zé)任明確，形成了“四有四明確”的比較健全的農(nóng)村危改政策實施保障體系。某市11個縣區(qū)都有當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村危改政策或?qū)嵤┓桨?，有相對統(tǒng)一的補助經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和資金管理制度，有專門負責(zé)此項工作的機構(gòu)與人員、并做到了機構(gòu)人員職責(zé)明確、資金使用方向明確、資金申報程序明確、年度建設(shè)目標(biāo)明確。這種“四有四明確”的格局體系，為某市縣區(qū)有效推動農(nóng)村危改政策的實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.實事求是、因縣制宜、創(chuàng)造出各具特點的農(nóng)村危改模式來。如某縣“四方質(zhì)檢、統(tǒng)一支付”，保證了資金的?？顚Ｓ煤臀７扛脑斓馁|(zhì)量，提升了農(nóng)戶的滿意度；某縣“細化標(biāo)準(zhǔn)，分類補助”，提高了資金補助的精準(zhǔn)度，擴大了農(nóng)村危房改造的范圍；還有的縣專設(shè)“農(nóng)村危房改造接待室”，負責(zé)處理相關(guān)當(dāng)事人來訪事宜；有的縣在住建局顯眼處設(shè)立“農(nóng)村危改違法事項舉報箱”等等，都是擴大農(nóng)村危改政策執(zhí)行效果的創(chuàng)新之舉。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極推進農(nóng)村危改取得顯著成效。某市縣區(qū)都加強領(lǐng)導(dǎo)，財政、住建等部門的盡責(zé)努力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級干部的積極配合，使11個縣（市）的7760戶貧困農(nóng)民住進了財政資金引導(dǎo)支持的“安全房”、“保命房”。更為重要的成效是農(nóng)村危改政策與資金效果得到受益農(nóng)戶100%、其他受訪者95.01%的認可和滿意。

（五）存在問題

1.補助對象與政策規(guī)定存在偏差。農(nóng)村危改政策規(guī)定：補助對象為居住在危房中的農(nóng)村貧困戶，優(yōu)先扶持農(nóng)村分散供養(yǎng)的五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭等貧困戶；但現(xiàn)實結(jié)果卻是大多數(shù)享受補助資金的對象是貧困邊緣戶。形成政策規(guī)定與現(xiàn)實結(jié)果偏差的經(jīng)濟原因在于真正的貧困戶、特別是農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭沒有借款、貸款等自籌資金的能力，僅靠政府補助1.4萬元資金無法進行危房改造。這一偏差影響了政策目標(biāo)的導(dǎo)向作用。

2.危房改造實際面積與政策規(guī)定存在偏差。農(nóng)村危改政策規(guī)定：危房改造面積為人均18平方米；但現(xiàn)實情況卻是普遍超標(biāo)。產(chǎn)生這一偏差的主觀原因是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活習(xí)慣和實際需求，特別是為子女考慮，就借助危改資金補助借錢也要把房子改的大點。這一偏差反映了農(nóng)村危改政策面積規(guī)定條款與實際需求脫節(jié)的不足，削弱了政策規(guī)定的嚴肅性和權(quán)威性。

3.實際鑒定操作與政策技術(shù)鑒定要求存在偏差。農(nóng)村危改政策規(guī)定，對農(nóng)村危房改造需要參照《農(nóng)村危險房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》進行鑒定，確定危房屬于整棟危險（D級）和局部危險（C級）的等級，危房改造竣工后，也要進行鑒定驗收；但各縣實際操作都未能嚴格執(zhí)行規(guī)定。其主要原因是鑒定費用無法籌集，部分縣未能提供危房鑒定報告和竣工驗收報告。這一偏差導(dǎo)致不能科學(xué)合理確定危房的等級、危房改造的方式和質(zhì)量，也就制約了政策技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的應(yīng)有強制作用。

4.農(nóng)村危改政策規(guī)定與其他惠農(nóng)政策相關(guān)規(guī)定存在偏差。國家、省、市縣都有許多扶貧、惠農(nóng)政策，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、一事一議、棚戶區(qū)改造、異地搬遷等，但與農(nóng)村危改政策相關(guān)問題的規(guī)定有所差異：如扶貧政策脫貧戶的住房面積標(biāo)準(zhǔn)為25平米/人；而作為扶貧重要組成的農(nóng)村危改戶的面積卻為18平米/人，等等。這些偏差反映了扶貧政策體系內(nèi)部內(nèi)容的協(xié)調(diào)和整合不夠，弱化了政策目標(biāo)規(guī)模效應(yīng)。

5.農(nóng)村危改政策監(jiān)管規(guī)定與具體執(zhí)行效果存在偏差。農(nóng)村危改政策明確要求加強對政策執(zhí)行、項目與資金管理的監(jiān)管；但有些縣卻在項目申請程序及審批、完工與驗收、資金撥付等監(jiān)管不到位，例如11個縣中只有某縣的驗收及資金撥付情況完成較好外，其余縣都未達到政策目標(biāo)的要求，又如11個縣級配套資金的到位率僅有43.97%。如此等等的偏差降低了政策執(zhí)行的效果，也影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

（六）政策建議

1.政策設(shè)計應(yīng)重點關(guān)注真正貧困戶。一是“因戶制宜、分類施策”，修改完善農(nóng)村危改對象認定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同類型的貧困戶調(diào)整完善資金補助標(biāo)準(zhǔn)，使政策操作性更強，危房改造對象與補助更精準(zhǔn)，更有效；二是應(yīng)進一步關(guān)注農(nóng)村真正貧困戶，多措并舉解決農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭等貧困戶危房改造問題，確保他們能夠改造得起危房，住的起“安全房”；三是加強調(diào)研，把農(nóng)村危改實踐中多種形式解決真正貧困戶危房改造的成功經(jīng)驗、做法等及時納入政策層次，以充分發(fā)揮政策的指導(dǎo)作用。

2.適度提高危房改造面積標(biāo)準(zhǔn)。一是以縣為單位，因地制宜分類試點，適度提高不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)村的農(nóng)村危改面積標(biāo)準(zhǔn)，測算補助資金變化及其對財政的影響，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，積極改進；二是根據(jù)試點經(jīng)驗，對市縣農(nóng)村危改政策進行修改完善，將農(nóng)村危改戶面積也適度提高或統(tǒng)一為25平米/人，實現(xiàn)扶貧政策體系面積規(guī)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；三是在高層次的政策作出規(guī)定，更大范圍統(tǒng)一農(nóng)村危改面積標(biāo)準(zhǔn)，更好地提高農(nóng)村危改政策績效目標(biāo)實現(xiàn)度和貧困戶的滿意度。

3.整合政策、統(tǒng)籌財力，重點解決農(nóng)村危房改造難點問題。一是結(jié)合本地實際，以縣為單位對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、棚戶區(qū)改造、異地搬遷、保障房建設(shè)等惠農(nóng)政策、扶貧政策與農(nóng)村危房改造政策進行有機整合，為統(tǒng)籌安排、重點解決農(nóng)村危改難點問題提供政策依據(jù)；二是統(tǒng)籌縣域內(nèi)與危房改造相關(guān)的各項資金，重點解決本縣農(nóng)村危房改造難點問題；三是配套農(nóng)村危房等級鑒定和其他工作經(jīng)費，解決危房等級鑒定、竣工驗收鑒定、危房改造宣傳等工作的經(jīng)費需要，提高工作效率與質(zhì)量，有效解決農(nóng)村危房改造難點問題。

4.構(gòu)建長效機制、提高監(jiān)管質(zhì)量。一是借鑒成功經(jīng)驗，完善政策監(jiān)管內(nèi)容；二是構(gòu)建加強監(jiān)管的長效機制，包括全程公開的透明機制、多種形式的舉報機制、及時處理的審核機制、合理有效的獎懲機制等；三是開展定期審計、檢查和績效監(jiān)控評價，積極探索利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式，逐步實現(xiàn)對農(nóng)村危改項目與資金情況的全方位和立體化監(jiān)管，進一步完善政策的監(jiān)管內(nèi)容與提高政策監(jiān)管規(guī)定的執(zhí)行質(zhì)量。

四、案例分析總結(jié)

（一）特點分析

1.制定了清晰有效的評價思路。該案例根據(jù)國家、省相關(guān)文件精神，按照某市財政局提出的評價要求，結(jié)合項目資金和相關(guān)政策的實際情況，提出了“一二三四五”的評價思路，并按照這一思路構(gòu)建了政策績效評價指標(biāo)體系，編制了績效評價實施方案，指導(dǎo)了績效評價工作，起到了指導(dǎo)思想和重要依據(jù)的積極作用。但該思路用數(shù)字表述，也有牽強之嫌。

2.構(gòu)建了以政策為對象的指標(biāo)體系。該案例以某市2015年11個縣區(qū)農(nóng)村危改相關(guān)政策為對象，以“一二三四五”思路為指導(dǎo)，以行業(yè)專家論證意見為補充，初步構(gòu)建了一套貼近某市11縣區(qū)實際、具有當(dāng)?shù)靥攸c的政策績效評價指標(biāo)體系。這一體系比較全面、比較貼切地反映了某市縣農(nóng)村危改政策在政策制定、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出績效、政策效果四個發(fā)展階段的績效情況，形成4個以及指標(biāo)、6個二級指標(biāo)，24個三級指標(biāo)構(gòu)成指標(biāo)體系，為合理有效地開展政策績效分析評價提供了比較合理的重要工具。但該指標(biāo)體系還有缺少“應(yīng)補盡補率”、“政策目標(biāo)實現(xiàn)率”等指標(biāo)而顯得不盡完善。

3.提出了符合實際、合理可行的經(jīng)驗問題和建議。該案例總結(jié)了當(dāng)?shù)亍八挠兴拿鞔_”比較健全的農(nóng)村危改政策實施保障體系、因縣制宜創(chuàng)造特點各異的農(nóng)村危改政策實施模式等成功經(jīng)驗，分析了貧困戶認定、危房改造面積等政策規(guī)定與實際操作存在的種種偏差，提出了“政策設(shè)計應(yīng)重點關(guān)注真正貧困戶”、“整合政策、統(tǒng)籌財力，重點解決農(nóng)村危房改造難點問題”等比較具體明確的政策建議。因此，該案例報告受到某市財政局和評審報告會專家的肯定和好評，2016年12月6號中國財經(jīng)報也進行了采訪報道，指出“但未能從預(yù)算績效管理的視角總結(jié)經(jīng)驗、分析問題和提出建議，這也是其欠缺的地方。”

（二）意義分析

以上農(nóng)村危改政策績效評價案例，是某市財政局2016年對“十二五”期間以來這一政策績效情況進行的首次探索，也是某省在市縣層次上第一家對這一項目資金政策績效開展的分析評價，因此，肯定存在種種問題和不足，還需要以后在實踐中不斷解決與彌補。但從更高的層面和積極的意義來看，這個案例實際上反映了某市財政局積極貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算績效管理制度改革的意見》“將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”文件精神，拓展績效評價重點、提高預(yù)算績效管理水平的擔(dān)當(dāng)和決策，反映了某市財政局實事求是、勇于創(chuàng)新、積極開創(chuàng)建立現(xiàn)代財政制度、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展新局面的精神和態(tài)度。目前，正值全省以至全國積極貫徹落實十九大“全面實施績效管理”目標(biāo)和《意見》精神、開創(chuàng)新時代全面實施預(yù)算績效管理興起之際，站在戰(zhàn)略與全局的高度來看，最迫切需要的就是某市財政局這種實事求是、開拓創(chuàng)新的擔(dān)當(dāng)精神和積極態(tài)度。