閆文曉

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

2018年的機構改革，自然資源部整合了原國土資源部的國土資源管理、土地利用規(guī)劃、地質勘查等職能，原國家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃職能，原國家住房與城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能，原國家海洋局的職能以及水資源、草原、森林、濕地等自然資源的調查和確權登記管理職能。空間規(guī)劃和自然資源要素管理職能部門的統一后，地質、水土等自然資源要素的承載力對國土空間規(guī)劃的支撐強度必然會加強。2019年，發(fā)布了《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃融合為統一的國土空間規(guī)劃。

從管理職能和規(guī)劃體系上，地質勘查和國土空間規(guī)劃統一由自然資源部管理，為地質勘查和研究服務國土空間規(guī)劃提供了更多的可行性和便利性，使兩者的互動更為便捷。從必要性上，任何城市建設都是發(fā)生在特定的地質體上，成為城市環(huán)境的一部分，城市的土地利用、城市安全問題、城市飲水問題等都必須考慮地質條件；同時城市建設有會影響地質環(huán)境，甚至引發(fā)工程地質問題。城市建設與地質環(huán)境相互制約、相互影響，有著密切的關系。因此，地質要素應該作為空間規(guī)劃中統籌考慮的重要因素。地質環(huán)境條件對城市建設和人類活動的影響的相關研究有地質適宜性研究、地質災害危險性研究、地質環(huán)境承載力研究等，這些概念內涵相近，下文中統稱地質承載力研究。

本文歸納總結了國內外地質環(huán)境條件在空間規(guī)劃工作中應用的理論研究、應用時間和法制建設，對比分析了我國地質工作在國土空間規(guī)劃應用中存在的問題?；诖耍瑢ξ覈F階段加強地質環(huán)境條件在國土空間規(guī)劃中的應用的途徑提出建議。

1 國外與國土空間規(guī)劃相關的地質學研究與應用

以美國和日本為代表的西方國家，對地質環(huán)境條件在國土空間規(guī)劃中的應用已經有幾十年的研究經驗，不僅具體的工程項目落地都要經過嚴謹的地質分析工作，地質環(huán)境條件也已成為空間布局規(guī)劃的重要影響因素，同時已建立較為完善的法律體系保障城市發(fā)展避開地質風險區(qū)域。

1.1 基礎研究

20世紀90年代以來，歐美澳等國家的城市地質研究重點逐步轉移到了土地利用與城市發(fā)展、水資源與環(huán)境保護、地質災害等相關領域上來，產生了“加利福尼亞州地質總體規(guī)劃”、“舊金山灣地區(qū)定量土地潛力分析”等應用型研究，提出城市空間發(fā)展戰(zhàn)略要適應城市地質環(huán)境條件。

在亞太地區(qū)，1999年聯合國亞太地區(qū)經濟和社會理事會出版了題為《亞太地區(qū)城市地質》的報告，闡明了城市規(guī)劃領域的地質學應用進展和存在的問題[1]。2000年，聯合國亞太經社理事會啟動了《利用土地資源地學背景知識支持城市規(guī)劃和城市發(fā)展》課題，致力于加強在城市規(guī)劃和城市發(fā)展過程中對地質環(huán)境條件的考慮[2],并于第二年舉辦了“亞太地區(qū)城市地質論壇”，出版了《把地質學整合到城市規(guī)劃中》，論述了南亞各國城市地質學與城市規(guī)劃的結合[3]。

1.2 應用實踐

城市地質調查、地質災害填圖是地質學在國土空間規(guī)劃工作中應用的基礎。從20世紀70年代開始，歐美國家就展開了地質調查和填圖工作。21世紀初，歐美國家的地質調查和填圖工作已基本完成，調查工作開始向調查廣度的拓展和調查深度的挖掘。近年來，這些國家逐步建立了與城市建設和經濟社會發(fā)展密切相關的城市地質環(huán)境監(jiān)測體系，實現了地質調查的系統化維護和動態(tài)化監(jiān)測。

同時，歐美和亞太地區(qū)部分國家都已經把地質承載力作為編制國土空間規(guī)劃的重要考慮因素，美國的加利福尼亞州、羅德島州，以及沿海岸線的佛羅里達和北卡羅來納州，要求市一級的土地利用總體規(guī)劃必須包含防治自然災害、地質災害的內容[4]。法國將滑坡風險潛在區(qū)填圖的成果，大量應用于土地利用規(guī)劃編制中，有效規(guī)避滑坡風險[5]。加拿大通過土地利用規(guī)劃限制措施，在預防崩塌、滑坡、泥石流中的應用時間也有很長的歷史，取得豐富的實踐經驗[6]。有的國家和地區(qū)甚至設立了專門的機構為國土空間規(guī)劃提供所需的地質資料和信息，通過土地利用規(guī)劃限制災害易發(fā)地區(qū)的土地開發(fā)已經成為國際防災減災戰(zhàn)略的重要內容。

1.3 法制建設

20世紀末開始，歐美國家陸續(xù)制定法律，規(guī)定防災規(guī)劃或土地利用規(guī)劃以地質調查和地質風險分區(qū)為依據，并直接與土地管理制度掛鉤，以法律形式確定了通過規(guī)劃預防地質災害的災害防治戰(zhàn)略。1997年瑞士出臺了《滑坡危險性與土地利用規(guī)劃的實踐規(guī)則》，制定滑坡災害風險區(qū)劃的標準和規(guī)范，根據災害風險程度的高低，將土地利用分為高、中、低、非常低四個區(qū)域，實施嚴格的土地管理政策[7]。1998年意大利頒布了地質災害防治的180號法令，通過開展水文地貌災害填圖計劃（HSP），識別出地質災害風險地帶，作為土地利用規(guī)劃編制的依據，以此限制地質災害風險區(qū)域的開發(fā)[8]。新西蘭、美國已經形成了一整套完善的土地利用規(guī)劃及配套的公共政策、土地開發(fā)條例、稅收和財政政策來引導城市建設向地質災害低風險區(qū)發(fā)展，同時限制地質災害高風險區(qū)的開發(fā)建設活動。歐美國家的地質承載力在規(guī)劃中應用的法制建設主要是在災害預防方面，通過法制建設保障國土空間規(guī)劃成為地質災害預防的軟措施，尚未通過法制建設實現對區(qū)域空間布局、經濟發(fā)展的剛性約束。

2 我國地質工作在國土空間規(guī)劃中的應用開拓

2.1 基礎研究

我國的城市地質學研究仍主要集中在城市地質環(huán)境方面，與國土空間規(guī)劃相關的地質學研究較少，且研究結果與實踐應用尚有一定距離。上世紀80年代的論文以對國外研究及經驗的介紹為主；自90年代以來，我國城市地質學的研究重點轉向綜述及對研究前景的展望，與城市規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃相關的地質承載力研究也逐漸增加，但總體上仍然較少。

從國內研究的研究對象的類別看，地下空間評價、地下水資源評價等單項的城市地質資源環(huán)境研究較多，例如研究了宿遷市地下水資源分布、化學特征、開采現狀、存在問題等，根據城市規(guī)劃區(qū)的功能分區(qū)提出了宿遷市地下水資源利用的對策[9]；影響城市安全的全要素綜合性研究較少，如以土地規(guī)劃為基礎構建了地質災害防治綜合規(guī)劃體系框架[10]。

從研究對象的范圍看，針對單個項目或較小面積的城市建設范圍的點狀或線狀城市地質研究較多，針對較大范圍的整個城市規(guī)劃區(qū)的城市地質研究較少。如從社會經濟易損性和地質環(huán)境危險性兩方面建立了地質環(huán)境危險性評價模型，評價了開封市地質環(huán)境風險，將開封市城市規(guī)劃區(qū)劃分為高風險區(qū)、次高風險區(qū)、次低風險區(qū)、低風險區(qū)四個分區(qū)，分析了每個分區(qū)的主要地質環(huán)境問題，并對每個分區(qū)提出地質風險控制建議[11]。此類研究結果，一是適宜性建設用地的布局比較破碎，在規(guī)劃中不容易應用。二是較籠統，一般研究結果根據《地質災害風險性評估規(guī)范》中對建設用地適宜性分級的要求劃分為三到五個層級，較少有研究能夠詳細闡述每個適宜等級得具體差別，是否可以通過工程措施彌補，以及對工程措施的量化評價等。

從研究內容分析規(guī)劃方案的地質適宜性、地質風險程度以及工程建議等的規(guī)劃后的分析評價較多，用于指導規(guī)劃布局更適合當地的地質條件，從而減少地質災害對城市影響的規(guī)劃前研究較少。如選取普度、地貌、河流、地震烈度、年降水量、災害點密度、斷裂帶七個地質因子，對石棉縣地質災害風險進行了評價，并從區(qū)域生態(tài)安全格局構建與城鎮(zhèn)體系、中心城空間規(guī)劃、災害點安全策略三個方面提出了城市規(guī)劃的應對策略[12]。

我國的地質環(huán)境條件對國土空間規(guī)劃影響的相關研究在規(guī)劃中應用存在種種問題，主要原因是地質環(huán)境科學和國土空間規(guī)劃的學科交叉研究不夠深入。目前的相關研究以地質學視角的研究為主，從地質學的角度來分析評價城市地質的適宜性程度；能在地質適宜性、地質災害危險性、地質環(huán)境承載力等相關研究的基礎上進一步分析研究對象的規(guī)劃應對策略，提出規(guī)劃防災策略和規(guī)劃結構、規(guī)模等的建議的地質和規(guī)劃融合的研究較少。

2.2 應用實踐

我國地質環(huán)境條件對城市建設和人類活動影響研究的主要應用領域的仍以點狀或線狀工程項目的工程地質為主，主要有特殊規(guī)劃建設項目的選址規(guī)劃、地質災害高風險區(qū)的災害防治、海岸帶開發(fā)和利用、地下空間規(guī)劃等幾種類型。有特殊要求的規(guī)劃建設項目是指有一定滲透污染性或危險性的工程或重要交通、通信、供水、供電等一旦遭到破壞會導致城市局部或全部癱瘓引發(fā)次生災害的工程，需研究其選址是否能夠滿足項目的地質需求，并預測在使用期限中對地質的影響及引發(fā)地質災害的可能性，提出加強地質安全性的工程地質措施、地質災害防治措施或規(guī)劃調整建議。地質災害防治中地質災害的預防是指針對城市規(guī)劃區(qū)內易受滑坡、洪水、地震、火山等地質災害影響的地區(qū)針對性的進行地質承載力研究，制定針對性的預防地質災害的工程措施、建設策略，地質災害的整治是指對人類活動造成的地面沉降、滑坡、地面塌陷、地下水污染等地質災害采取工程性整治措施或通過規(guī)劃建設調整減輕已造成的地質災害。海岸帶開發(fā)和利用是結合海岸線自然地理和開發(fā)實際狀況，從生態(tài)、生產和生活三方面進行岸線適宜性評價，從而提出岸線分類、分級利用導向建議，加強岸線資源整體規(guī)劃和功能引導。地下空間地質環(huán)境的評估主要分析地下空間開發(fā)與地質環(huán)境的相互影響，評估地下空間地質環(huán)境風險，分析不同深度地下空間開發(fā)的地質環(huán)境適宜性，進而提出地下空間分層次開發(fā)利用的建議。

我國地質工作在國土空間規(guī)劃工作中的應用與國際發(fā)展水平存在差距。我國的地質工作在實際規(guī)劃項目中的應用以面向問題的點狀或線狀地質工作為主，地質工作的范圍較小，類型較單一；面向未來的城市或區(qū)域范圍的項目較少。應用的方式仍然以規(guī)劃區(qū)域的地質調查為主，分析研究較少。用以指導總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等較大尺度的規(guī)劃的用地布局，具有一定綜合性的地質學分析研究，在實際規(guī)劃項目中還未能起到充分作用。而歐美國家在20世紀末已經將綜合性的地質研究應用在土地利用規(guī)劃的編制中了。

2.3 法制建設

從地質災害防治的相關法律法規(guī)看，地質災害防治的法律法規(guī)中強調了地質要素對國土空間規(guī)劃的重要性，以引導性建議為主，沒有強制性要求，《地質災害防治條例》、《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》中規(guī)定各類規(guī)劃編制應當充分考慮地質災害的要求，加強對規(guī)劃區(qū)地質災害危險性的評估，合理確定項目選址、布局，避免和減輕地質災害造成的損失；編制城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃應當將地質災害防治規(guī)劃作為其組成部分。2015年出臺的《地質災害危險性評估規(guī)范》、《地質災害危險性評估單位資質管理辦法》等實施細則保障地質災害危險性評估的實施。但地質災害危險性評估側重評估地質災害發(fā)生的風險，對建設用地適宜性的評價較簡略，同時偏重點狀或現狀的建設工程的評估，由于“地質災害易發(fā)區(qū)”的概念界定不夠明確，對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍的區(qū)域性評估的要求較為簡略。

國土空間規(guī)劃相關的法律法規(guī)，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2015年修訂)和各級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（2010）中均規(guī)定在基礎資料收集中應當具備地質、地貌、水文等資料，僅限于原則性指導意見，要求“綜合參考”或“合理避開危險區(qū)域”等。雖然我國的規(guī)劃中的防災減災法律法規(guī)已經逐步完善，但地質防災規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接上，法律法規(guī)缺乏操作層面的指導意見，同時缺乏有利于防災減災的土地開發(fā)政策措施，難以實現有效銜接。國土空間規(guī)劃中的地質部分內容并沒有在操作層面上成為規(guī)劃方案的考慮要素。

3 對我國規(guī)劃相關的地質工作的建議

在規(guī)劃中合理運用地質學理論和研究成果，可以優(yōu)化城市建設用地規(guī)劃的規(guī)模、結構、布局、開發(fā)次序等，從而提升城市開發(fā)建設的科學性、合理性、安全性和經濟性。

3.1 提升為規(guī)劃服務的地質工作的前瞻性

規(guī)劃的期限一般是5-25年，前瞻性是其重要特征，而地質資源承載力分析的結論一般是基于現狀的，這就造成了規(guī)劃的需求和和地質部門提供的評價結果不對應，從而使得地質評價成果的應用性不強。隨著工程技術的進步、對地質條件認識的加強、資源環(huán)境壓力的變化等，使地質資源承載力發(fā)生變化。應充分應用RS和GIS等現代計算機數據處理、空間分析、動態(tài)模擬技術，分析地質資源承載力的時空特征，模擬未來發(fā)展情境下，地質資源承載力的動態(tài)變化，從而使地質資源承載力的時間維度與規(guī)劃相協調，提高地質資源承載力分析在國土空間規(guī)劃中應用的適用性。

3.2 建立地質災害風險管控的長效機制

土地規(guī)劃實施過程中缺乏對土地利用情況的過程監(jiān)管和常態(tài)化檢測。目前上海市有地面沉降監(jiān)測、水土環(huán)境監(jiān)測、岸帶沖淤及海底沉降監(jiān)測以及高層建筑、跨江跨海大橋、高架、地鐵等重大工程變形檢測，但并未形成系統性、常態(tài)化的地質環(huán)境動態(tài)檢測體系。建議將地質災害監(jiān)測納入城市防災減災體系，整合國土、規(guī)劃、測繪、水利、建設等部門的監(jiān)測網絡，建立和完善地質災害監(jiān)測預警系統，加強各個地質要素實施檢測預警能力建設，獲取即時數據，構建檢測信息共享機制，確保城市安全運營的同時為國土空間規(guī)劃提供數據支撐。

同時要建立地質風險管控的長效機制。不僅要靠末端治理，更重要的是做好源頭管理、過程管控，充分利用各類地質監(jiān)測的數據，加強國土空間規(guī)劃的科學性、合理性，形成良性循環(huán)，從法律、法規(guī)、機構等方面推進整體機制建設。

3.3 在規(guī)劃技術規(guī)范中明確地質要素的應用

《地質災害防治條例》是綱領性的法規(guī)，其規(guī)定的“編制城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃應當將地質災害防治規(guī)劃作為其組成部分”等原則性的條文需要一系列實施性的規(guī)定，明確更具可操作性的實施細則。建議借鑒國外在滑坡等地質災害在土地區(qū)劃、土地開發(fā)、土地管理、災害保險等方面的法律法規(guī)，提升《地質災害防治條例》的可操作性。

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地利用總體規(guī)劃規(guī)程對地質要素的使用也沒有操作性或強制性的規(guī)定，地質環(huán)境影響評價沒有受到足夠的重視，地質要素在規(guī)劃中的應用多是項目層面的或是在危險發(fā)生后才引起重視的“被動式”規(guī)劃，且大多停留在“紙上規(guī)劃”的層面，難以起到提前預警的指導作用。建議從法制建設上增強城鄉(xiāng)規(guī)劃中地質工作的地位和作用，在國土空間規(guī)劃規(guī)程中增加對重點地區(qū)或地質災害風險較大地區(qū)將地質風險評估納入總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等區(qū)域性法定規(guī)劃中。促進國土空間規(guī)劃中增加有關防災減災的土地開發(fā)政策措施等內容，強調土地生態(tài)安全，促使地質災害的防治從場地尺度的工程型措施向區(qū)域規(guī)劃限制性的規(guī)劃軟措施發(fā)展。