汪燕衍

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念和“深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”的要求。上海在新一輪城市總體規(guī)劃編制中，無(wú)論是國(guó)際對(duì)標(biāo)研究，還是市民意愿調(diào)查，都體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是上海建設(shè)卓越全球城市的最大短板。近年來(lái)上海嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模，大力推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化，主要依靠流量空間來(lái)保障城市開(kāi)發(fā)建設(shè)用地需求，建設(shè)開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)的矛盾得到妥善協(xié)調(diào)。但在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的過(guò)程中，上海地處平原地區(qū)，土地開(kāi)發(fā)利用率高，未利用地很少，補(bǔ)充生態(tài)用地潛力十分有限。圍繞至2035年基本建成卓越的全球城市目標(biāo)，上海城市發(fā)展必須破解資源環(huán)境緊約束瓶頸，堅(jiān)守“人口總量、建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、城市安全”四條底線，協(xié)調(diào)處理好耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系。

1 區(qū)域概況

根據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，2009年末上?，F(xiàn)狀耕地為284萬(wàn)畝（約18.93萬(wàn)公頃）。截至2014年底，上海市現(xiàn)狀耕地面積282萬(wàn)畝（合18.80萬(wàn)公頃），基本做到了耕地占補(bǔ)平衡，耕地減少趨勢(shì)顯著放緩。上海地勢(shì)平坦、水資源豐富、土壤質(zhì)地較好、地理環(huán)境和氣候條件優(yōu)越等因素，市域范圍內(nèi)的耕地均適宜耕種；同時(shí)，上海一直重視對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)工作。因此，上海耕地總體可利用狀況良好，基本不存在坡耕地、旱澇地和土壤沙化等現(xiàn)象。根據(jù)2016年完成的“上海市耕地質(zhì)量等別補(bǔ)充完善工作”成果，上海耕地質(zhì)量穩(wěn)定、等別相對(duì)集中，總體水平處于全國(guó)中等偏上水平。上海國(guó)家級(jí)自然等別范圍位于5~7等，其中以6等地為主，占總面積的87%，主要分布于青浦、奉賢和崇明區(qū)；國(guó)家級(jí)利用等別范圍位于4~8等，其中以5、6等地為主，分別占總面積的21%和70%，主要分布于奉賢、嘉定、寶山、松江區(qū)；國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)等別范圍位于4~7等，其中以5、6等地為主，分別占總面積的20%和66%，主要分布于奉賢、寶山、金山區(qū)。

2 當(dāng)前上海耕地保護(hù)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

2.1 防范耕地污染風(fēng)險(xiǎn)，耕地質(zhì)量有待進(jìn)一步提升

全國(guó)耕地面積不斷減少，局部耕地質(zhì)量惡化[1]。上海自2006年開(kāi)始開(kāi)展了兩輪土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查工作，調(diào)查結(jié)果顯示：上海局部耕地也存在耕地污染風(fēng)險(xiǎn)，濱河沿路、鄰避設(shè)施及工業(yè)區(qū)周邊表現(xiàn)相對(duì)明顯，耕地土壤的污染類型以有機(jī)型為主，無(wú)機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小。同時(shí)，上海從2009年開(kāi)始也持續(xù)開(kāi)展了土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，監(jiān)測(cè)指標(biāo)包括土壤理化指標(biāo)、土壤重金屬指標(biāo)、有機(jī)污染指標(biāo)等。根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，按照《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618-1995），土壤三級(jí)及三級(jí)以上質(zhì)量點(diǎn)占總監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)約4%。引起農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量為三級(jí)及超三級(jí)的因素主要為元素汞、鎳、鋅和鎘等重金屬元素。從布局上看，近郊區(qū)的耕地土壤環(huán)境質(zhì)量水平相對(duì)較低，遠(yuǎn)郊區(qū)的耕地土壤環(huán)境質(zhì)量水平相對(duì)較高。從有效防控土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)角度考慮，需要通過(guò)生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)整治等措施，進(jìn)一步提升耕地質(zhì)量。

2.2 生態(tài)建設(shè)需求與當(dāng)前耕地保護(hù)矛盾突出

上海近年來(lái)生態(tài)建設(shè)成效卓著，1999~2018年本市森林覆蓋率從3%上升到16.9%，基本形成了“環(huán)、楔、廊、園”的中心城綠化系統(tǒng)，完善了市域綠色空間體系。但上海城市化率高，生態(tài)用地減少趨勢(shì)明顯，森林覆蓋率與對(duì)標(biāo)城市差距仍然明顯，遠(yuǎn)低于全國(guó)25%平均水平，與倫敦、巴黎、芝加哥等國(guó)際性都市50%以上的水平更相差甚遠(yuǎn)。《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》提出在2035年要實(shí)現(xiàn)“更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城”目標(biāo)，2035年森林覆蓋率達(dá)23%左右，河湖水面率不低于10.5%。經(jīng)初步測(cè)算，要達(dá)到23%的水平，在不考慮城市發(fā)展建設(shè)占用等林地減少因素情況下，僅凈增林地就約需90萬(wàn)畝（合6萬(wàn)公頃）。面對(duì)282萬(wàn)畝（合18.8萬(wàn)公頃）耕地保有量和249萬(wàn)畝（合16.6萬(wàn)公頃）基本農(nóng)田保護(hù)面積，統(tǒng)籌平衡好耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)壓力較大。

2.3 生態(tài)承載力面臨挑戰(zhàn)，可持續(xù)農(nóng)業(yè)遇到挑戰(zhàn)

自然資源與農(nóng)業(yè)生態(tài)可持續(xù)開(kāi)發(fā)是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。有學(xué)者利用計(jì)量模型測(cè)算出我國(guó)人口高峰時(shí)糧食安全背景下糧食生產(chǎn)活動(dòng)的生態(tài)足跡，然后依據(jù)生態(tài)足跡指數(shù)法判斷其生態(tài)可持續(xù)性狀況，結(jié)果顯示：按照目前的糧食生產(chǎn)模式依靠自給實(shí)現(xiàn)糧食安全，我國(guó)人均生態(tài)足跡指數(shù)將出現(xiàn)負(fù)值，意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)將處于不可持續(xù)的狀態(tài)[2]。針對(duì)上海這個(gè)市域空間有限、人口規(guī)模巨大的超大型城市（2018年現(xiàn)狀常住人口約2415萬(wàn)），隨著人口增長(zhǎng)壓力的長(zhǎng)期存在以及人們生活水平的不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品需求量不斷增加。一方面加劇了上海人多地少的矛盾，另一方面也給上海農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。解決上?！稗r(nóng)產(chǎn)品—耕地”矛盾與“農(nóng)產(chǎn)品—生態(tài)”矛盾，實(shí)現(xiàn)糧食安全與農(nóng)業(yè)生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，需要把依靠要素投入的種植模式轉(zhuǎn)向生態(tài)友好型的種植模式。

3 國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)機(jī)制研究概述

3.1 創(chuàng)新完善耕地保護(hù)理念，強(qiáng)化 全要素 耕地保護(hù)制度

有研究認(rèn)為，嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，應(yīng)強(qiáng)調(diào)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時(shí)間“五位一體”耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)現(xiàn)“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)—經(jīng)濟(jì)”平衡；保證耕地?cái)?shù)量，確保耕地紅線不突破；保護(hù)耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能提升；保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化空間格局，實(shí)現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)空間配置；統(tǒng)籌安排利用時(shí)序，協(xié)調(diào)代際關(guān)系，五大要素保護(hù)缺一不可[3]。西方著名法學(xué)家Lawson F．H．和Den B．指出“如果土地是二維的，它將毫無(wú)用處。實(shí)際上土地必須具有體積”?？臻g條件是現(xiàn)實(shí)耕地利用中權(quán)利界定的基礎(chǔ)依據(jù)，不明確的空間條件規(guī)定必然會(huì)引起現(xiàn)實(shí)中耕地保護(hù)制度的實(shí)施困難。《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“劃定永久基本農(nóng)田”的時(shí)間規(guī)定性，但是在現(xiàn)行的法律制度中并沒(méi)有相關(guān)配套措施?？傮w上缺乏時(shí)空條件具體規(guī)定將直接影響耕地之上物權(quán)和利益的劃分界限，從而在根本上影響耕地保護(hù)制度的實(shí)施效果[4]。

3.2 對(duì)現(xiàn)有的耕地保護(hù)理念進(jìn)行反思，提出從注重耕地保護(hù)向注重農(nóng)地保護(hù)的理念轉(zhuǎn)變

有學(xué)者認(rèn)為，在處理耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系中，應(yīng)從注重耕地保護(hù)向注重農(nóng)地保護(hù)的理念轉(zhuǎn)變，構(gòu)建耕地保持（保障口糧安全）—農(nóng)地保持（保障食物安全）—農(nóng)地保護(hù)（保障生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展）的多級(jí)實(shí)施框架，從而有效保障糧食安全、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[5]。保護(hù)口糧生產(chǎn)用地并保持耕作，是耕地保護(hù)和糧食安全保障的基礎(chǔ)；而在農(nóng)地保持層次，主要應(yīng)保護(hù)農(nóng)業(yè)資源糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)施“藏糧于地”的戰(zhàn)略；在實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照市場(chǎng)需求種植農(nóng)產(chǎn)品，以增加農(nóng)民收入。

3.3 “生態(tài)型”耕地保護(hù)理念更適宜認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

有學(xué)者從耕地保護(hù)理念的內(nèi)涵入手，分析其執(zhí)行效果和面臨的挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)其拓展創(chuàng)新，并最終提出了“溫飽型”、“小康型”和“生態(tài)型”耕地保護(hù)理念等方案，并指出“生態(tài)型”耕地保護(hù)理念有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[6]。

3.4 耕地資源的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，耕地保護(hù)要包括耕地經(jīng)營(yíng)主體的“利益保護(hù)”

有研究認(rèn)為：耕地價(jià)值不完全，在現(xiàn)行的耕地價(jià)值體系下，耕地的價(jià)值只能表現(xiàn)出商品經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而對(duì)于占耕地絕大部分價(jià)值的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和社會(huì)保障價(jià)值由于外部性也被置于公共領(lǐng)域，致使征用耕地的成本很低[7]；如何有效保護(hù)耕地經(jīng)營(yíng)主體的利益是耕地保護(hù)更重要的一個(gè)方面，也是當(dāng)前在制定耕地保護(hù)政策應(yīng)該重點(diǎn)考慮的方面[8]。有學(xué)者通過(guò)對(duì)耕地保護(hù)的本質(zhì)內(nèi)涵，包括數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、時(shí)間、空間和利益的保護(hù)等方面的詳細(xì)分析，指出了耕地保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是保證耕地的農(nóng)作物生產(chǎn)能力不下降，耕地保護(hù)的落腳點(diǎn)在于為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)健康良好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境[3]。

4 耕地保護(hù)政策建議

4.1 強(qiáng)化耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、景觀、文化“五位一體”利用目標(biāo)

上海作為一個(gè)國(guó)際化大都市，其所處發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求與一般城市有很大區(qū)別。耕地不僅能為農(nóng)地所有者和使用者提供農(nóng)產(chǎn)品，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，還能為社會(huì)公眾提供環(huán)境財(cái)富及社會(huì)福利等服務(wù)。從上海城市發(fā)展定位來(lái)看，上海市的耕地對(duì)城市發(fā)展應(yīng)起到保持必要生產(chǎn)能力，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，拓展旅游、文化等多功能的作用。保證耕地?cái)?shù)量，提升耕地質(zhì)量，維持一定的農(nóng)副產(chǎn)品自給率，尤其是新鮮農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，這對(duì)維護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)穩(wěn)定方面具有十分重要的作用。耕地生態(tài)功能，對(duì)上海市生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)整個(gè)區(qū)域小氣候、保護(hù)區(qū)域生態(tài)多樣性和提高生態(tài)環(huán)境承載力提供了可能，確立耕地資源在城市生態(tài)用地中的重要地位，可以有效防止城市無(wú)序蔓延，提供開(kāi)敞疏朗郊野空間，優(yōu)化城市景觀風(fēng)貌，保障城市生態(tài)安全，提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。隨著人們生活水平的提高以及對(duì)自然環(huán)境的向往，休閑旅游成為城市居民生活的重要內(nèi)容。有序拓展耕地生態(tài)景觀、休閑觀光、教育文化等功能，構(gòu)建市民親近自然、休閑體驗(yàn)、健康養(yǎng)生、多元文化傳承發(fā)展的重要基地，努力拓展農(nóng)業(yè)對(duì)城市化的多元服務(wù)，是未來(lái)上海耕地資源需要重點(diǎn)挖掘的一個(gè)方向。

4.2 健全生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制

為緩解超大型城市耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的雙重壓力，從空間利用角度，應(yīng)加強(qiáng)林地規(guī)劃對(duì)生態(tài)建設(shè)布局的引導(dǎo)，突出區(qū)域一體、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、生態(tài)修復(fù)和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容，注重沿江沿海防護(hù)林及濕地類型自然生態(tài)屏障建設(shè)；注重外環(huán)綠帶、近郊綠環(huán)、生態(tài)生態(tài)間隔帶等重要的生態(tài)結(jié)構(gòu)空間生態(tài)建設(shè)；注重工業(yè)區(qū)周邊、鄰避設(shè)施周邊、主要交通干線兩側(cè)以及受農(nóng)業(yè)面源污染較為嚴(yán)重的主要河道兩側(cè)范圍生態(tài)建設(shè)。聚焦上述生態(tài)空間，在不破壞耕作層的前提下，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜水則水的原則，依規(guī)劃、有計(jì)劃、分步驟實(shí)施生態(tài)建設(shè)，綜合提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。建立健全管控措施，加強(qiáng)和完善耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)監(jiān)督管理。強(qiáng)化自然生態(tài)空間用途管制，嚴(yán)格限制各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)占用水源地、生態(tài)敏感區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)空間。保護(hù)生態(tài)區(qū)位重要和生物多樣性富集區(qū)林地資源，探索林地分級(jí)保護(hù)和質(zhì)量分等制度，完善林地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度。嚴(yán)選造林樹(shù)種，以改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性、發(fā)揮生態(tài)效益為目標(biāo)，選擇能夠涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化土壤、吸附粉塵能力強(qiáng)的樹(shù)種，通過(guò)植樹(shù)造林實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)、保護(hù)耕作層土壤質(zhì)量。

4.3 強(qiáng)化農(nóng)用地保護(hù)和彈性利用管理

目前，越來(lái)越多的研究將城市非建設(shè)用地視為廣義的城市生態(tài)用地，它是指以發(fā)揮自然生態(tài)功能為主，具有重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能或生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)敏感性較高的土地利用類型，包括城市綠地、耕地、林地、園地、水域及灘涂濕地等具有生態(tài)功能的土地[9-13]。上海市除耕地外的園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地處于明顯減少趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)歷年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，其他農(nóng)用地減少有三個(gè)流向：一是整理復(fù)墾為耕地，在耕地占補(bǔ)平衡制度下，大量用地被整理復(fù)墾為耕地，占比約為62%；二是轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)占用，占比約為37%；三是少量轉(zhuǎn)化為未利用地，占比約為1%。上海其他農(nóng)用地增加的來(lái)源較少，主要為建設(shè)用地復(fù)墾和未利用地復(fù)墾，其他農(nóng)用地增加的面積僅為占用面積的4%左右?？傮w上，其他農(nóng)用地的快速減少不利于上海農(nóng)副產(chǎn)品的安全供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

一方面，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行土地整理復(fù)墾戰(zhàn)略，從追求耕地?cái)?shù)量為主向注重耕地質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格約束生態(tài)用地隨意復(fù)耕，強(qiáng)化中低產(chǎn)田改造的重要作用。適度開(kāi)發(fā)耕地后備資源，整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)過(guò)充分論證和評(píng)估。另一方面，建議允許農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)用地時(shí)間、空間、功能多維復(fù)合利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地生產(chǎn)、生活、生態(tài)的多重功能。結(jié)合上海郊野地區(qū)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)用地節(jié)約集約利用的需求，推進(jìn)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)上以輪作休耕和產(chǎn)業(yè)調(diào)整促進(jìn)生態(tài)型都市農(nóng)業(yè)發(fā)展，空間上以立體混種/養(yǎng)生產(chǎn)方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)類型優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與空間資源共享，功能上以農(nóng)用地的生態(tài)景觀、休閑觀光和文化教育等附加效應(yīng)促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。再者，應(yīng)拓寬耕地的保護(hù)范圍，嚴(yán)格保護(hù)綠、水、田、林、濕等生態(tài)用地，重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)田、林網(wǎng)、水系空間，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的涵養(yǎng)、凈化、調(diào)節(jié)、防洪、蓄洪等作用，遵循山水林田湖生命共同體的理念，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

4.4 健全耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度

目前，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和保護(hù)工作分屬于多個(gè)行政管理部門(mén)，環(huán)保部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定等工作，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)耕地地力調(diào)查，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)用地分等定級(jí)、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)（土壤地球化學(xué)調(diào)查）等工作，多角度、多條線推進(jìn)耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測(cè)和保護(hù)工作，對(duì)提升耕地質(zhì)量水平起到了重要作用，但從機(jī)制和技術(shù)上講，還需進(jìn)一步形成合力。一是加強(qiáng)耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究工作，從土壤理化指標(biāo)、土壤重金屬指標(biāo)、有機(jī)污染指標(biāo)、土壤物理特征、有機(jī)質(zhì)含量、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施及培肥等多方面，綜合評(píng)定耕地質(zhì)量水平，提高耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的科學(xué)性。二是建立健全耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度。建立耕地土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，設(shè)立耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，定期開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量和耕地地力監(jiān)測(cè)，定期評(píng)價(jià)耕地?cái)?shù)量、土壤質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)田設(shè)施配套、產(chǎn)能提升、經(jīng)濟(jì)效益等情況。三是健全耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。完善新增耕地質(zhì)量驗(yàn)收程序，綜合認(rèn)定新增耕地質(zhì)量水平，確保耕地質(zhì)量不降低；完善永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，零星分散和低質(zhì)量耕地不得劃入永久基本農(nóng)田；通過(guò)生態(tài)修復(fù)、工程、技術(shù)等措施，加強(qiáng)對(duì)中低產(chǎn)田、低質(zhì)量、污染耕地的改造和治理力度，全面提升耕地質(zhì)量水平。

4.5 探索建立休耕輪作制度

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》：“建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度。編制耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃”。土地休耕是土地儲(chǔ)備的一種方式，包括年度休耕、季節(jié)性休耕、輪作休耕等。一方面休耕會(huì)使耕地面積減少，對(duì)糧食安全造成不利影響，但各種休耕方式會(huì)對(duì)土壤污染的降解、肥力的保持、減少水土流失等起到積極的作用。針對(duì)其產(chǎn)生的不利影響，可以通過(guò)加大科技投入，進(jìn)口糧食、控制人口、改良品種、加大水利設(shè)施建設(shè)等措施來(lái)解決。休耕是一項(xiàng)有利于耕地可持續(xù)發(fā)展的措施，應(yīng)積極探索建立休耕輪作制度。我國(guó)休耕制度建立，應(yīng)從多元化休耕目標(biāo)、土地休耕補(bǔ)貼水平、休耕期限確定、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面開(kāi)展研究。土地休耕的保護(hù)目標(biāo)不應(yīng)是簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)如土壤侵蝕率，而應(yīng)當(dāng)設(shè)立多元標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，包括綜合環(huán)境、社會(huì)效益如穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入、促進(jìn)生態(tài)旅游等目標(biāo)。合理確定補(bǔ)貼水平，支付土地休耕的補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)與休耕土地的機(jī)會(huì)成本等量。結(jié)合農(nóng)地和市場(chǎng)實(shí)際情況，合理確定休耕期限，合理調(diào)整休耕政策。鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，通過(guò)政府對(duì)土地權(quán)利的購(gòu)買(mǎi)促進(jìn)休耕政策的落地實(shí)施。