夏杰長(zhǎng)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100102）

一、問(wèn)題的提出

新中國(guó)成立70 多年以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)幾乎從零起步，一躍成長(zhǎng)為世界最重要的旅游目的地和旅游客源國(guó)之一，取得了舉世矚目的成就，步入了大眾旅游時(shí)代。大眾旅游時(shí)代的來(lái)臨，人們出游次頻率顯著增加，旅游消費(fèi)呈現(xiàn)出多元化、休閑化、個(gè)性化和品質(zhì)化的趨勢(shì)，尋求個(gè)性獨(dú)特和新穎的旅游體驗(yàn)。人們旅游活動(dòng)方式的改變，對(duì)旅游公共服務(wù)的要求也趨于高端化、多元化、便利化和集約化，旅游公共服務(wù)體系是滿足大眾旅游時(shí)代的重要支撐。然而，我國(guó)當(dāng)前的旅游公共服務(wù)體系，既難以滿足大眾旅游時(shí)代游客對(duì)旅游公共服務(wù)出現(xiàn)的新要求，也與新時(shí)代建設(shè)旅游強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)不適應(yīng)[1]。

旅游公共服務(wù)體系，是近幾年旅游學(xué)界提出的新概念和新范疇。歐美學(xué)者很少使用“旅游公共服務(wù)”或者“旅游公共服務(wù)體系”這些概念，因?yàn)闅W美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較高，旅游公共服務(wù)早就融入城市公共服務(wù)之中，因此，他們?cè)谶@類問(wèn)題的研究比較多地集中“旅游交通服務(wù)”“旅游安全服務(wù)”“旅游信息服務(wù)”等具體問(wèn)題。我國(guó)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)起步不久，既要研究屬于旅游公共服務(wù)的某些具體問(wèn)題，更要有對(duì)旅游公共服務(wù)體系的整體把握和頂層設(shè)計(jì)，特別是要從政策促進(jìn)層面研究其建設(shè)和戰(zhàn)略實(shí)施等問(wèn)題[2]。

關(guān)于什么是旅游公共服務(wù)，學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜。我認(rèn)為，凡是旨在滿足游客的旅游公共服務(wù)需求，向國(guó)內(nèi)外游客提供的具有基礎(chǔ)性、公益性、平臺(tái)性等特征的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，都屬于旅游公共服務(wù)。當(dāng)然，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度進(jìn)步了，其內(nèi)涵和外延也一定會(huì)隨之變化。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）旅游業(yè)發(fā)展史，其旅游公共服務(wù)體系包括的內(nèi)容也不完全相同，建設(shè)或提供方式也有較大的差異，但總有共性的東西。比如，從其范圍來(lái)講，旅游交通設(shè)施體系、旅游信息服務(wù)體系、旅游行業(yè)監(jiān)管與旅游者權(quán)益保護(hù)體系、旅游者安全與救助體系、旅游公共信息服務(wù)體系等，都是旅游公共服務(wù)不可或缺的內(nèi)容。旅游公共服務(wù)的提供方式，則主要包括政府提供、市場(chǎng)或社會(huì)提供、私人參與，或者是多種方式的混合提供。

二、加強(qiáng)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)意義重大

我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，完善旅游公共服務(wù)既是大眾旅游新時(shí)代的必然選擇，也是改善民生福祉、高質(zhì)量發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)和建設(shè)世界旅游強(qiáng)國(guó)的必由之路。由于多方原因，旅游公共服務(wù)體系一直是我們的短板，這更加要求我們運(yùn)用多重力量，積極有序推進(jìn)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。

（一）將旅游業(yè)建成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必然要求

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕41 號(hào)）明確提出要將旅游業(yè)培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這兩大目標(biāo)已經(jīng)成為旅游工作的主線。這兩大戰(zhàn)略目標(biāo)提出，至今整整10年了。這10年，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但距離“將旅游業(yè)培育成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”仍然任重而道遠(yuǎn)。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長(zhǎng)和閑暇時(shí)間的增加，消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，居民出游需求日益強(qiáng)烈，要求必須加速推進(jìn)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，補(bǔ)齊短板，為游客提供更加便利、更加舒適、更加安全的旅游消費(fèi)環(huán)境。目前狀況看，我們的旅游公共服務(wù)體系還不健全，保障還不到位，直接影響了旅游者的滿意度和舒適度。城鄉(xiāng)居民出游的意愿現(xiàn)在很強(qiáng)烈，但一想到行路難、如廁難、環(huán)境差，就可能退而卻步。這種旅游公共服務(wù)有限供應(yīng)與巨大需求之間的“落差”，既影響了旅游者的出行質(zhì)量，也抑制了旅游經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的有效發(fā)揮。因此，為了滿足游客的高品質(zhì)需求，提高游客的體驗(yàn)水平與滿意度，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的直接拉動(dòng)和間接帶動(dòng)作用，增強(qiáng)我國(guó)旅游業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須把加快建立功能完善品質(zhì)優(yōu)越的旅游公共服務(wù)體系擺在重要的戰(zhàn)略位置。

（二）加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的客觀需要

我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了萌芽期、爆發(fā)期和成熟期等階段。旅游業(yè)發(fā)展起步階段，主要是短距離的觀光游，對(duì)旅游公共服務(wù)的需求沒(méi)有那么緊迫，要求也不高。游客對(duì)旅游公共服務(wù)的需求不是很大。而且，在旅游業(yè)萌芽和起步階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，政府行政體制多是以管理為主，服務(wù)意識(shí)普遍不強(qiáng)。黨的十六大以后，為了提高政府管理的效率，中央明確提出要加快我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)、加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。自此以后，旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)才被逐漸重視，原國(guó)家旅游局還專門編制了《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，明確了旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施。

隨著旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的日益擴(kuò)大和市場(chǎng)取向改革的不斷深化，旅游行政管理部門的行政力量有限、行政范圍界定不清、行政管理效率不高、行政績(jī)效不盡人意等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。在這種背景下，旅游行政管理部門必須梳理自己的職責(zé)邊界，加快自身職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。通過(guò)建立完善的旅游公共服務(wù)體系，旅游行政管理部門向公共服務(wù)型管理部門的轉(zhuǎn)變，提高旅游行政管理部門的效率，激活旅游市場(chǎng)主體的活力，提升旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和效率，為游客提供優(yōu)質(zhì)便利的公共服務(wù)，切實(shí)落實(shí)“執(zhí)政為民、以人為本”的執(zhí)政理念。

（三）邁向世界旅游強(qiáng)國(guó)的必經(jīng)之路

擁有健全高效的旅游公共服務(wù)體系，為游客提供便捷高質(zhì)的旅游公共服務(wù)，是世界旅游強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志，如法國(guó)、西班牙、日本、美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞等國(guó)家世界旅游強(qiáng)國(guó)，莫不如此。我國(guó)經(jīng)歷了旅游業(yè)十多年的快速增長(zhǎng)，規(guī)模已經(jīng)上去了，現(xiàn)在的任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)世界旅游強(qiáng)國(guó)。2017年，世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的《全球旅游競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，中國(guó)旅游業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力再度提高，全球排名上升至第15 位。該報(bào)告每?jī)赡臧l(fā)布一次，根據(jù)各地區(qū)物價(jià)、安全、基礎(chǔ)設(shè)施、文化資源與健康等方面，綜合考慮并得出排名?？傮w排名，我們的確有不小進(jìn)步。但結(jié)構(gòu)性分析的結(jié)果并不讓人滿意，因?yàn)槲覀兊母?jìng)爭(zhēng)力主要是靠旅游規(guī)模龐大而取得的，在各個(gè)分指標(biāo)上的排名上則比較靠后，特別是與旅游公共服務(wù)體系相關(guān)的指標(biāo)排名更加靠后，成為制約中國(guó)追夢(mèng)世界旅游強(qiáng)國(guó)的主要“短板”和“掣肘”。實(shí)現(xiàn)世界旅游強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)，讓中國(guó)旅游在全球旅游市場(chǎng)發(fā)揮更大的影響力和話語(yǔ)權(quán)，是幾代旅游人的孜孜追求。在建設(shè)高效健全的旅游公共服務(wù)體系中，如果缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，滿足不了大眾旅游時(shí)代的新需求，就很難縮小我國(guó)與世界旅游強(qiáng)國(guó)之間的差距。

（四）為旅游業(yè)提質(zhì)增效提供堅(jiān)實(shí)保障

旅游是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)的有效手段，也是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。我國(guó)旅游業(yè)歷經(jīng)多年的高速增長(zhǎng)甚至野蠻成長(zhǎng)，資源和成本約束越來(lái)越凸顯。在這種背景下，從粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，是必然的選擇。高質(zhì)量發(fā)展，當(dāng)然有許多指標(biāo)來(lái)衡量或者考核，但旅游業(yè)作為重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，其高質(zhì)量發(fā)展的最重要體現(xiàn)就是“提質(zhì)增效”，這是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要求。提質(zhì)增效，當(dāng)然需要多方發(fā)力、多措并舉。旅游業(yè)是直接面對(duì)消費(fèi)者的“顯現(xiàn)市場(chǎng)”，只有贏得消費(fèi)者信賴，捕捉到消費(fèi)者需求的變化，依據(jù)消費(fèi)需求生產(chǎn)出品質(zhì)優(yōu)越能夠滿足消費(fèi)者個(gè)性化需求的產(chǎn)品，才能做到“提質(zhì)增效”。但是，旅游業(yè)又是一個(gè)具有很強(qiáng)外部性的產(chǎn)業(yè)，旅游企業(yè)能否滿足消費(fèi)者的高品質(zhì)、多樣化、便利化的要求，也取決于旅游公共服務(wù)體系是否健全。旅游企業(yè)也是典型的“流量經(jīng)濟(jì)”，沒(méi)有健全完善的旅游公共服務(wù)體系，旅游企業(yè)再努力，也很難吸引游客，很難有可觀的旅游市場(chǎng)“流量”。流量上不去，旅游企業(yè)的“提質(zhì)增效”就不可能實(shí)現(xiàn)。

（五）適應(yīng)全域旅游發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

長(zhǎng)期以來(lái)，我們一講到旅游工作，就是建景區(qū)、景點(diǎn)和酒店等，這是典型的“景點(diǎn)旅游模式”。隨著旅游休閑的理念不斷變化，人們的旅游休閑生活方式發(fā)生了很大變化，時(shí)代賦予旅游業(yè)的職責(zé)不斷拓展，全域旅游已經(jīng)成為我國(guó)旅游工作的最重要的主線之一。全域旅游的核心要義就是全域統(tǒng)籌規(guī)劃、從景區(qū)景點(diǎn)旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)向全域旅游發(fā)展模式，對(duì)全域資源有效整合，實(shí)現(xiàn)全要素綜合調(diào)動(dòng)，對(duì)旅游及相關(guān)事務(wù)實(shí)施全社會(huì)共管共建、協(xié)同治理。在全域旅游發(fā)展理念下，在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，人人是游客，處處是景區(qū)，游客和目的地居民共享旅游公共服務(wù)資源，包括全區(qū)域的交通網(wǎng)、安全保障、信息通訊互通互聯(lián)等。顯然，這是一個(gè)綜合系統(tǒng)工程，只有全面提升旅游公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)空間、時(shí)間、內(nèi)容、功能、人群等領(lǐng)域的旅游公共服務(wù)全域全覆蓋，才能把全域旅游落到實(shí)處、有效推進(jìn)。

三、旅游公共服務(wù)體系短板依舊凸顯

近些年，我國(guó)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)正在積極有序推進(jìn)，旅游公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、旅游信息咨詢、旅游交通集散、廁所革命、旅游便民惠民、旅游安全保障等領(lǐng)域都取得了不錯(cuò)的成績(jī)，全國(guó)旅游公共服務(wù)體系初步建立。但是，由于歷史的欠賬太多，旅游公共服務(wù)體系的“短板”格局依舊凸顯。

（一）旅游公共服務(wù)多頭管理，供給主體單一

長(zhǎng)期以來(lái)，旅游公共服務(wù)建設(shè)普遍存在區(qū)域分割、部門分割、條塊分割、信息分割等問(wèn)題，多頭管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。總體看，當(dāng)前的旅游管理體制已經(jīng)不適應(yīng)旅游綜合產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的要求。多頭管理的現(xiàn)實(shí)造成旅游經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制不暢，突出表現(xiàn)在對(duì)旅游公共服務(wù)的供給中。旅游公共服務(wù)體系，至少涉及文旅、交通、公安、國(guó)土、衛(wèi)生、檢疫、氣象等諸多部門，只有這些部門的高效協(xié)調(diào)才能提供最優(yōu)的旅游公共服務(wù)。但由于部門分割的行政管理體制，缺乏對(duì)旅游公共服務(wù)的統(tǒng)籌安排，行動(dòng)起來(lái)難以默契一致。

我國(guó)旅游公共服務(wù)的供給幾乎由政府壟斷，其他投資主體很難也很少介入。政府單一供給旅游公共服務(wù)，影響了社會(huì)資金進(jìn)入，削弱了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化了行政壟斷、降低了經(jīng)濟(jì)效率。在我國(guó)，政府單一供給旅游公共服務(wù)體系，可能是理論上把旅游公共服務(wù)體系當(dāng)作公共產(chǎn)品的緣故。其實(shí)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，公共產(chǎn)品也是可以部分地由私人或市場(chǎng)來(lái)提供的。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的旅游公共服務(wù)就比較強(qiáng)調(diào)私人參與和社會(huì)組織參與，鼓勵(lì)多元投資和多種方式投資，從而增強(qiáng)旅游公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)程度，提高經(jīng)濟(jì)效率。

（二）旅游公共服務(wù)供給跟不上旅游者需求升級(jí)的需要

游客對(duì)旅游公共服務(wù)的需求總是動(dòng)態(tài)變化的。旅游業(yè)發(fā)展不同階段，旅游者對(duì)旅游公共服務(wù)的需求層次和內(nèi)容是不一樣的。在旅游業(yè)發(fā)展初期，游客最迫切的需求是解決“行”的問(wèn)題，最需要的是旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；而當(dāng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到較高水平，特別是進(jìn)入到大眾旅游時(shí)代和智慧旅游時(shí)代，游客對(duì)旅游公共服務(wù)的便利性、及時(shí)性、移動(dòng)性等要求不斷增強(qiáng)，旅游者最迫切的需求是旅游公共信息服務(wù)和旅游安全與救助服務(wù)等問(wèn)題。在許多地方，這方面的供給缺口比較大、供給質(zhì)量也不高，適應(yīng)不了人民群眾旅游消費(fèi)升級(jí)的新需求。

（三）旅游公共服務(wù)體系建設(shè)資金嚴(yán)重不足

由于我國(guó)行政管理體制和政府業(yè)績(jī)考核等原因，相關(guān)主管部門比較熱衷于建設(shè)見(jiàn)效快、經(jīng)濟(jì)效益好的旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等硬件旅游公共服務(wù)，而缺乏動(dòng)力去建設(shè)周期長(zhǎng)且基本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的旅游公共信息服務(wù)、旅游安全與救助等軟件服務(wù)。這樣的結(jié)果，導(dǎo)致在現(xiàn)階段旅游公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性缺陷，供給質(zhì)量比較低，滿足不了大眾旅游和智慧旅游時(shí)代的游客需求。此外，旅游公共服務(wù)是投資密集型行業(yè)，一般而言，前期建設(shè)的投入很大，后期主要是維護(hù)和運(yùn)營(yíng)資金。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯放緩，資金約束比較強(qiáng)烈，政府資金對(duì)旅游公共服務(wù)建設(shè)投入嚴(yán)重不足。認(rèn)知上的偏差也是旅游公共服務(wù)投入不足的原因之一。一般而言，絕大多數(shù)人把旅游業(yè)是一個(gè)高度市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不屬于國(guó)計(jì)民生基本需求范疇，因而無(wú)需納入公共服務(wù)投入范疇。其實(shí)，旅游業(yè)，特別是旅游公共服務(wù)體系，是一個(gè)外部性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，部分領(lǐng)域或環(huán)節(jié)屬于典型的公共品和公共服務(wù)，財(cái)政資金理應(yīng)是其建設(shè)的主要來(lái)源。

旅游公共服務(wù)過(guò)度依賴財(cái)政投入，社會(huì)力量作為服務(wù)提供者的巨大潛力沒(méi)有得到有效利用，也是其投入不足的重要原因。此外，單純由政府提供，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，旅游公共服務(wù)很可能出現(xiàn)質(zhì)量不高、模式單一，缺少多層次、多元化選擇，難以滿足差異化需求等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題，是我們以后改革旅游公共服務(wù)體系投入方式時(shí)，必須注意改善的方面，應(yīng)予以高度重視。

（四）旅游行政管理部門公共服務(wù)意識(shí)有待提高

建立服務(wù)型政府，是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，這方面也有很大的進(jìn)展。但也不可能一蹴而就，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)將是一個(gè)緩慢的過(guò)程。就目前實(shí)際情況而言，各政府部門公共服務(wù)意識(shí)仍有待提高。就旅游行政管理部門而言，公共服務(wù)意識(shí)在以下三個(gè)方面亟待加強(qiáng)：一是旅游行政管理部門的工作人員主觀上想轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但在具體工作中，對(duì)行政手段的運(yùn)用輕車熟路，自然就偏愛(ài)行政管理的方法。二是旅游行政管理部門既“掌舵”又“劃槳”，通過(guò)各種手段活渠道，直接參與到旅游經(jīng)營(yíng)的微觀管理活動(dòng)中來(lái)，行使旅游企業(yè)的職責(zé)，既扮演旅游公共服務(wù)提供者的角色，又扮演旅游產(chǎn)品生產(chǎn)者角色，集裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一身，造成行政職能錯(cuò)誤、缺位和越位等現(xiàn)象仍然存在。三是旅游行政管理部門對(duì)旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知不足，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）旅游公共服務(wù)的職責(zé)和范圍界定不清，片面地認(rèn)為搞好旅游公共服務(wù)就是建賓館飯店、搞旅行社、開發(fā)景區(qū)景點(diǎn)這些常規(guī)動(dòng)作。其實(shí)，這些領(lǐng)域或這些行為，應(yīng)該由旅游企業(yè)生產(chǎn)提供，而不是旅游行政管理部門直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（五）旅游公共服務(wù)體系建設(shè)不均衡現(xiàn)象比較突出

我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，各地旅游資源稟賦和旅游業(yè)發(fā)展水平差異較大。這種差異的存在，再加上全域旅游工作的鋪開時(shí)間也不是很長(zhǎng)，客觀上導(dǎo)致了我國(guó)東部與中西部之間、城市與鄉(xiāng)村之間、景區(qū)與非景區(qū)之間以及景區(qū)之間的旅游公共服務(wù)差距明顯。部分旅游公共服務(wù)設(shè)施還存在著規(guī)模門檻、技術(shù)門檻和信息化門檻，旅游公共服務(wù)的這種發(fā)展不均衡與游客的普遍需求有著不小的矛盾，那些旅游公共服務(wù)體系建設(shè)比較差的地區(qū)或者薄弱環(huán)節(jié)，游客的獲得感、愉悅感就比較差，旅游的“幸福功能”就大打折扣。所以，平衡推進(jìn)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，解決薄弱區(qū)域和環(huán)節(jié)，至關(guān)重要。

四、促進(jìn)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的政策著力點(diǎn)

（一）完善現(xiàn)代旅游治理機(jī)制，健全旅游綜合協(xié)調(diào)體系

各部門間缺乏深入合作與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多部門利益割據(jù)且長(zhǎng)期實(shí)施多頭管理，是旅游公共服務(wù)供給效率低下主要的原因[3]。旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，與許多管理部門相關(guān)聯(lián)。旅游公共服務(wù)要進(jìn)一步發(fā)展，需要各部門的通力合作，形成健全完善的運(yùn)行機(jī)制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)建立完善的現(xiàn)代旅游治理機(jī)制。具體可從以下著手：深化旅游行政管理體制改革，各地成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開解決制約旅游公共服務(wù)供給效率的研討會(huì)；以“大旅游”的理念來(lái)推動(dòng)旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)，協(xié)調(diào)發(fā)改、衛(wèi)生、財(cái)政、廣電、工信、環(huán)保和市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門之間的關(guān)系，為旅游公共服務(wù)體系的高效運(yùn)行提供保障；探索建立各部門利益分配機(jī)制，激發(fā)相關(guān)部門積極主動(dòng)地參與到旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)中來(lái)；由旅游管理的理念過(guò)渡到旅游治理的理念，探討多元化主體發(fā)展旅游的體制機(jī)制。

成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議制度這種做法，既有法可依，也有先例可循。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第83 條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督檢查。有法可依，只是第一步，法律重在落實(shí)。為了貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)旅游法》，加強(qiáng)各部門間協(xié)調(diào)銜接，2014年建立了國(guó)務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議。國(guó)務(wù)院分管旅游工作的領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人。這種機(jī)制的建立，比較好地解決了旅游業(yè)的多頭管理和利益分割的問(wèn)題[4]。

（二）加大財(cái)政支持力度，改善財(cái)政投入方式

旅游公共服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)浩大的工程，需要大量的資金支持。但是，我國(guó)財(cái)政支持旅游發(fā)展存在著少、散、單、粗的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是資金投入不足。目前，各級(jí)財(cái)政都比較困難，有的地方財(cái)政甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政對(duì)旅游投入嚴(yán)重不足，占財(cái)政支出比重與其重要性不匹配。二是資金使用較為分散。旅游業(yè)“食、住、行、游、購(gòu)、娛”分屬工商、商務(wù)、交通、文旅等部門管理，相應(yīng)的專項(xiàng)資金也分散到各個(gè)部門，存在“遍撒胡椒面”的情況，沒(méi)有形成統(tǒng)籌合力。三是支持方式較為單一。以直接投入為主，間接引導(dǎo)較少，稅費(fèi)減免、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等“市場(chǎng)化”政策工具運(yùn)用還不嫻熟，未能起到催化旅游市場(chǎng)成熟的效果。四是資金管理較為粗放。大多數(shù)地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展模式仍然是粗放擴(kuò)張，具有現(xiàn)代意義的旅游公共管理體制和公共服務(wù)體系尚未成型，財(cái)政旅游資金在決策、監(jiān)管、預(yù)警和評(píng)價(jià)方面缺少制度化支撐。

因此，需要采取有力措施，加大財(cái)政資金的投入力度，優(yōu)化財(cái)政資金的投入方式。一是推動(dòng)中央預(yù)算內(nèi)投資等向旅游公共服務(wù)傾斜，推動(dòng)建立適度超前的旅游公共服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制，設(shè)立旅游公共服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)基金。當(dāng)前應(yīng)針對(duì)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中的短板，重點(diǎn)加大對(duì)旅游公共信息服務(wù)體系和旅游公共安全保障服務(wù)體系建設(shè)的公共財(cái)政支持，將旅游公共服務(wù)建設(shè)納入公共財(cái)政，穩(wěn)定資金渠道。二是完善財(cái)政支持旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的方式，提高財(cái)政資金的使用效果。加快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，對(duì)邊老少窮等地區(qū)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)要采取特殊的支持政策。三是綜合運(yùn)用多樣化財(cái)政手段支持旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)，比如，運(yùn)用稅收減免、虧損抵補(bǔ)、財(cái)政貼息等方式支持在旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中做出貢獻(xiàn)的相關(guān)企業(yè)。四是積極應(yīng)用政府采購(gòu)政策，增加購(gòu)買旅游公共服務(wù)的內(nèi)容。政府退出旅游公共服務(wù)的領(lǐng)域的生產(chǎn)，通過(guò)購(gòu)買來(lái)向社會(huì)公眾提供旅游公共服務(wù)。五是針對(duì)旅游公共服務(wù)多龍治水問(wèn)題，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)資金整合，集聚各方力量，通過(guò)項(xiàng)目、區(qū)域和資金的聚合效應(yīng)，配合正在積極推進(jìn)的全域旅游，實(shí)現(xiàn)資源高效整合和利用，把全域旅游與旅游公共服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。六是規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)管，增強(qiáng)財(cái)政資金約束機(jī)制。建立旅游公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)法人制、招投標(biāo)制、公示制、監(jiān)理制、集中支付制等，強(qiáng)化資金使用的全過(guò)程監(jiān)督管理，增加資金使用的透明度，杜絕資金使用的各種腐敗行為，健全財(cái)政旅游資金績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的方式提高資金使用效率，切實(shí)用好有限的財(cái)政資金。

（三）導(dǎo)入社會(huì)資本，拓寬旅游公共服務(wù)建設(shè)資金渠道

摒棄旅游公共服務(wù)建設(shè)資金僅來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的陳舊觀念，把社會(huì)資金，非營(yíng)利性組織和個(gè)人資金等多種渠道納入旅游公共服務(wù)資金的來(lái)源。公共服務(wù)領(lǐng)域或者一項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目資金到底由誰(shuí)提供最合適，通常取決于公共服務(wù)提供效率及市場(chǎng)主體意愿，如果私人提供的效率較高，排他性成本較低，且又有提供意愿，那么，這部分公共服務(wù)就應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)提供；相應(yīng)地，該公共服務(wù)所需資金也應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)提供。其實(shí)，對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，通過(guò)提供部分公共服務(wù)獲得一定的利潤(rùn)，以滿足自身的發(fā)展需要，是很正常的經(jīng)濟(jì)行為；而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，有了市場(chǎng)主體參與，既能減少政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出，也可以滿足人們對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求，這無(wú)疑是一種促成共享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的模式，是雙贏的選擇。既然是雙贏，我們就要大膽積極的使用。除此之外，政府還可以通過(guò)與市場(chǎng)主體共同投資或政府為市場(chǎng)主體提供一定的補(bǔ)貼等形式，吸引更多的資金投資到旅游公共服務(wù)領(lǐng)域來(lái)。尤其在旅游公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與其供給，逐步形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元供給格局和機(jī)制。

公私合營(yíng)模式（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP，也稱之為“政府和社會(huì)資本合作模式”），是完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。據(jù)財(cái)政部（財(cái)金［2014］76 號(hào)文）定義：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的長(zhǎng)期伙伴式關(guān)系，通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量，以保證公共利益最大化。旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，投資規(guī)模大，投資周期長(zhǎng)，資金缺口比較大，PPP 模式支持旅游公共服務(wù)體系建設(shè)已被普遍接受，也已取得了初步成效[5]。通過(guò)PPP 模式，可以推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政府承擔(dān)的旅游資源與遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境整治、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和改造提升，從而不斷優(yōu)化旅游公益服務(wù)和公共品的供給，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，大力推動(dòng)旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

要不斷拓寬旅游公共服務(wù)的投融資渠道，創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，搭建旅游投融資平臺(tái)也是旅游公共服務(wù)體系建設(shè)不可或缺的模式之一。著力解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是拓展投融資渠道，有條件的大型旅游企業(yè)可采取定向增發(fā)、資產(chǎn)證券化和集合信托等模式融資。二是創(chuàng)新籌資方式，鼓勵(lì)大企業(yè)大集團(tuán)投資當(dāng)?shù)芈糜喂卜?wù)體系，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參與當(dāng)?shù)芈糜喂操Y源開發(fā)和保護(hù)。三是建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金。由于部分旅游公共服務(wù)的收益不確定性，市場(chǎng)投資者可能望而卻步，不敢涉足。財(cái)政可采取委托投資等方式，支持和引導(dǎo)市場(chǎng)投資者共同建立旅游風(fēng)險(xiǎn)投資基金，對(duì)旅游公共服務(wù)的新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資。

（四）促進(jìn)中國(guó)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的科技政策

科技進(jìn)步是第一生產(chǎn)力。伴隨互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能的發(fā)展廣泛運(yùn)用，新一輪技術(shù)革命正在醞釀，正在迅速改變旅游公共服務(wù)的供給質(zhì)量和提供方式。當(dāng)前，我國(guó)旅游公共服務(wù)供給效率不高，人民群眾對(duì)旅游公共服務(wù)滿意度和便利度的評(píng)價(jià)還比較低。一個(gè)重要原因，就是科技進(jìn)步在旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中的滲透力度和覆蓋廣度明顯不足。

對(duì)此，可采取以下措施：一是主動(dòng)融入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，積極應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，支持和推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與旅游公共服務(wù)體系建設(shè)相融合；持續(xù)推進(jìn)“金旅工程”，對(duì)旅游信息化建設(shè)政策和資金方面更大力度的支持，尤其應(yīng)加大對(duì)中西部偏遠(yuǎn)省份的支持力度[6]。二是適應(yīng)城市化進(jìn)程的需要，提高城市群智慧旅游服務(wù)能力，加強(qiáng)城際間區(qū)域信息合作和信息共享，打破數(shù)據(jù)孤島，形成高度聯(lián)動(dòng)的城市信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮智慧城市的信息基礎(chǔ)設(shè)施的積極作用，為游客提供出智能化且便利化的旅游服務(wù)。三是建設(shè)智能旅游公共服務(wù)平臺(tái)，充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和虛擬現(xiàn)實(shí)等現(xiàn)代科技來(lái)提升旅游公共服務(wù)供給質(zhì)量[7]。四是最大程度地加強(qiáng)旅游公共服務(wù)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，運(yùn)用財(cái)政投入、財(cái)政貼息、稅收抵免等方式鼓勵(lì)該領(lǐng)域的開展技術(shù)研發(fā)，支持創(chuàng)新型企業(yè)申請(qǐng)國(guó)際國(guó)內(nèi)專利和標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新意識(shí)，不斷增強(qiáng)旅游公共服務(wù)體系的知識(shí)和智慧含量。

（五）優(yōu)化旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的用地政策

土地是旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)要素。沒(méi)有土地，一切無(wú)從談起。各級(jí)政府對(duì)此高度重視。2015年，國(guó)土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10 號(hào)）。這一文件的出臺(tái)，非常及時(shí)、非常重要，在解決旅游業(yè)發(fā)展用地問(wèn)題上起到了極為重要的作用，紓解了旅游業(yè)發(fā)展的最大瓶頸[8]。隨著旅游業(yè)在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足民生幸福方面的作用不斷提升，各級(jí)政府在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃制定中，必須統(tǒng)籌考慮旅游公共服務(wù)發(fā)展需求，合理安排旅游公共服務(wù)用地布局。那些未利用地、廢棄地等，要積極盤活，通過(guò)合法合規(guī)的途徑可以變成旅游公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)用地。當(dāng)前，旅游者出行最大的難題就是如廁不方便。這幾年，在推進(jìn)廁所革命方面取得了很大成績(jī)。但是，廁所問(wèn)題，依然是旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的短板。因此，在旅游開發(fā)中，特別是在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中，要優(yōu)先保障旅游廁所等旅游公共服務(wù)設(shè)施用地[9]。新建、改建旅游廁所及相關(guān)糞便無(wú)害化處理設(shè)施需使用新增建設(shè)用地的，要給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)支持，對(duì)其用地審批手續(xù)要簡(jiǎn)單便利。