西南林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授

黨的十九大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明必須遵循人與自然、社會和諧發(fā)展規(guī)律，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。物種、基因和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成的生物多樣性是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，建設(shè)生態(tài)文明必須從國家頂層設(shè)計著手，樹立全新的生態(tài)發(fā)展觀，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，將山水林田湖草看作一個整體，完善生物多樣性保護(hù)法律與政策，督促全社會自覺加入到生物多樣性保護(hù)行動中。建設(shè)全社會共建共享、和諧自然、萬物共生、生態(tài)平衡的家園，正是美麗中國的題中之義。

云南出臺生物多樣性保護(hù)地方條例的立法過程及現(xiàn)實意義

《云南省生物多樣性保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）于2018年9月21日由云南省第十三屆人大常委會第五次會議通過，將于2019年1月1日正式施行。這是我國第一部專門保護(hù)生物多樣性的法規(guī)，云南省也是全國第一個制定生物多樣性保護(hù)地方性法規(guī)的省份。由于生物多樣性保護(hù)涉及面廣，基于環(huán)境資源要素劃分的生物多樣性行政管理模式涉及職能部門較多，職能分散，割裂生態(tài)系統(tǒng)整體性，不利于生物多樣性整體保護(hù)。為此，2011年由原云南省環(huán)境保護(hù)廳牽頭開展立法研究，西南林業(yè)大學(xué)接受委托，召集多位知名法學(xué)、生物多樣性專家組成課題組進(jìn)行專項研究。草案經(jīng)過多輪專家論證、反復(fù)征求社會各界和相關(guān)部門意見，2017年云南省政府將該條例列入立法計劃。2018年9月《條例》正式通過云南省人大常委會審議。云南省在全國范圍內(nèi)率先制定生物多樣性保護(hù)法規(guī)，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值。

完善云南省生物多樣性保護(hù)法規(guī)體系。云南省境內(nèi)高低起伏、縱橫交錯的地質(zhì)地貌、多樣的氣候，孕育了云南豐富的生物多樣性，云南省分布的野生保護(hù)動物、植物種類占全國總數(shù)一半以上，其中許多僅存在于云南。云南是我國重要的生物多樣性寶庫和西南生態(tài)安全屏障。由于生境分布破碎化，加上人口激增、氣候變化、環(huán)境污染等原因，云南省生物多樣性多樣性也是全球34個物種最豐富且受到威脅最大的生物多樣性熱點地區(qū)之一。中共云南省委、省政府高度重視生物多樣性保護(hù)的制度建設(shè)，2008年，省政府出臺《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)滇西北生物多樣性保護(hù)的若干意見》《滇西北生物多樣性保護(hù)行動計劃（2008～2012年）》《滇西北生物多樣性保護(hù)規(guī)劃綱要（2008～2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多樣性保護(hù)聯(lián)席會議發(fā)布《云南省生物多樣性保護(hù)西雙版納約定》，2013年5月，省政府批準(zhǔn)實施《云南省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃（2012～2030年）》。為了摸清家底，明確生物多樣性保護(hù)對象，云南省率先發(fā)布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》?！对颇鲜∩锒鄻有员Ｗo(hù)條例》吸收了以往生物多樣性保護(hù)的經(jīng)驗，將保護(hù)措施和保護(hù)原則寫入法規(guī)，結(jié)合已頒布的《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》《云南省野生動物保護(hù)條例》《云南省珍貴樹種保護(hù)條例》《云南省森林條例》《云南省環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，共同構(gòu)成云南省生物多樣性保護(hù)法規(guī)體系，為云南省生物多樣性保護(hù)提供更加完善的制度保障。

踐行云南省生態(tài)文明建設(shè)排頭兵定位的重要舉措。黨的十九大報告對加快生態(tài)文明體制改革做出了重大部署。云南省要實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明排頭兵的光榮使命，就要把貫徹落實黨的十九大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署同深入貫徹習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神緊密結(jié)合，進(jìn)一步加快生態(tài)文明體制改革，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的制度保障。云南省作為生態(tài)大省，一直堅持“環(huán)境優(yōu)先”“保護(hù)優(yōu)先”發(fā)展思路，開展《條例》立法就是云南省創(chuàng)新生態(tài)文明制度、踐行生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、樹立生態(tài)保護(hù)標(biāo)桿的重要舉措，為下一步國家和其他省份開展相關(guān)立法提供經(jīng)驗和樣本。

彰顯中國政府履行生物多樣性保護(hù)國家責(zé)任的決心和能力。我國是最早加入《生物多樣性保護(hù)公約》——世界上第一個生物多樣性保護(hù)國際公約的國家之一，我國也是第一個制定《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》（2011～2030年）的締約國，積極履行公約的國家保護(hù)義務(wù)。2020年《生物多樣性公約》締約國第15屆大會（COP15）將在我國召開，我國作為大會的東道國，將在制定未來生物多樣性保護(hù)目標(biāo)和行動方案方面發(fā)揮重要引領(lǐng)作用。

《條例》結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容

《條例》共7章40條，分別為“總則、監(jiān)督管理、物種和基因多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)、公眾參與和惠益分享、法律責(zé)任、附則”。“總則”規(guī)定生物多樣性保護(hù)基本原則、保護(hù)對象、適用范圍、保護(hù)責(zé)任主體內(nèi)容，確立《條例》基本框架?！氨O(jiān)督管理”進(jìn)一步確立縣級、州（市）級、省級環(huán)境保護(hù)管理部門、相關(guān)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)；“物種和基因多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)”兩章明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對物種、基因、生態(tài)系統(tǒng)三類保護(hù)對象采取就地保護(hù)、遷地保護(hù)、離體保護(hù)措施；“公眾參與和惠益分享”規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵公眾參與保護(hù)，制定規(guī)范實現(xiàn)遺傳資源和傳統(tǒng)知識的惠益分享；“法律責(zé)任”重點規(guī)定地方政府未履行制定和保護(hù)生物多樣性保護(hù)規(guī)劃的法律責(zé)任、違法引入和放生外來物種的單位和個人的法律責(zé)任；“附則”對《條例》中的專有名詞進(jìn)行法律界定，明確《條例》生效時間。

《條例》以《生物多樣性保護(hù)公約》（1992）、《環(huán)境保護(hù)法》等法律為立法依據(jù)，準(zhǔn)確界定生物多樣性概念和外延，嚴(yán)格遵守《生物多樣性保護(hù)公約》要求的保護(hù)方式，與上位法保持一致。同時《條例》突出云南省的保護(hù)重點，體現(xiàn)云南省的地方特色。

《條例》創(chuàng)新與亮點

體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先、損害擔(dān)責(zé)原則。面對生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，《條例》明確規(guī)定，在保護(hù)優(yōu)先的前提下，實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用?！稐l例》始終貫徹這一原則，緊緊圍繞保護(hù)目的，明確政府保護(hù)責(zé)任，具體規(guī)定對物種、遺傳資源、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)措施，落實政府保護(hù)責(zé)任，采取激勵措施鼓勵企業(yè)與公眾加入保護(hù)行列。我國現(xiàn)已構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任體系，對破壞生物多樣性、造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為，建立包括民事、行政和行政責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任追究制度，構(gòu)筑生物多樣性法律保護(hù)網(wǎng)絡(luò)?！稐l例》要求各級政府落實編制和執(zhí)行生物多樣性保護(hù)規(guī)劃責(zé)任，對弄虛作假或不作為的將追究法律責(zé)任。

建立政府主導(dǎo)、社會參與的生物多樣性保護(hù)機(jī)制。生物多樣性保護(hù)關(guān)系到人民基本物質(zhì)生活、關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、關(guān)系到民族文化傳承發(fā)展，保護(hù)生物多樣性就是解決經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)人民群眾日益增長的對美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分的矛盾?！稐l例》明確規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的生物多樣性保護(hù)負(fù)責(zé)，同時具體規(guī)定了各級人民政府和相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)采取各項保護(hù)措施、激勵政策、監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)，引導(dǎo)企業(yè)采取綠色生產(chǎn)方式、使用有利于生物多樣性保護(hù)的產(chǎn)品，鼓勵公民增強(qiáng)保護(hù)意識，自覺采用綠色生活方式，建立以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和公民共同參與的生物多樣性保護(hù)格局。

明確保護(hù)責(zé)任，實現(xiàn)保護(hù)措施法治化。《條例》建立以各級人民政府直接負(fù)責(zé)、環(huán)境保護(hù)主管部門綜合管理、相關(guān)政府部門監(jiān)督管理的生物多樣性管理體制，規(guī)定環(huán)保部門生物多樣保護(hù)的專項職能，并將云南省多年來在生物多樣性保護(hù)的成功經(jīng)驗和做法上升為法規(guī)，作為各級人民政府的保護(hù)職責(zé)寫進(jìn)法規(guī)條文。各級人民政府應(yīng)當(dāng)通過建立自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、劃定禁獵（漁、采、伐、牧）區(qū)，規(guī)定禁獵（漁、采、伐、牧）期等形式進(jìn)行就地保護(hù)，或建設(shè)完善植物園、樹木園、繁育中心、野生動物馴養(yǎng)基地等遷地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和種質(zhì)資源庫、動物細(xì)胞庫、畜禽基因庫等離體保存設(shè)施，通過多種方式構(gòu)建起就地保護(hù)、遷地保護(hù)、離體保存相結(jié)合的生物多樣性保護(hù)體系和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。對珍稀瀕危物種、極小種群物種實施搶救性保護(hù)，對云南特有物種和在中國僅分布于云南的物種實施重點保護(hù)，劃定生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制外來物種引入，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，建立健全生物多樣性保護(hù)的信息共享、預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急處置、協(xié)同聯(lián)動等工作機(jī)制等?！稐l例》重點列舉地方各級人民政府的保護(hù)職責(zé)，將技術(shù)措施轉(zhuǎn)化為法律條文，為督促政府履行職責(zé)提供法律依據(jù)。

突出重點，體現(xiàn)地方特色?！稐l例》重點突出外來物種監(jiān)管、遺傳資源和傳統(tǒng)知識的保護(hù)與恵益分享?！稐l例》明確規(guī)定當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等行政主管部門或者相關(guān)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)外來物種監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)建立對外來物種生態(tài)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制?！稐l例》加大違法引入外來物種行為的處罰力度，最高可以處以15萬元罰款。云南省豐富的生物多樣性也孕育了豐富的傳統(tǒng)文化，云南境內(nèi)25個少數(shù)民族在長期的生產(chǎn)實踐中掌握大量地方性知識，對于保護(hù)和開發(fā)生物資源、發(fā)展中醫(yī)藥、培育動植物新品種、傳承民族文化具有重要的指引作用?！稐l例》規(guī)定縣級以上人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)調(diào)查、搜集、整理與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的傳統(tǒng)知識、方法和技能，支持通過法律保護(hù)傳統(tǒng)知識，制定遺傳資源恵益分享制度，將恵益分享制度與減貧相結(jié)合，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和傳承人的合法權(quán)益。這也是我國首次規(guī)定遺傳資源和傳統(tǒng)知識恵益分享制度的地方性法規(guī)。