◆褚藝紅 陳公安/孝感市審計局

在當(dāng)前國家經(jīng)濟社會發(fā)展進入關(guān)鍵時期、改革步入深水區(qū)、反腐成為新常態(tài)、依法治國上升到新高度的時代背景下，如何正確理解和推進審計全覆蓋，有助于審計機關(guān)更好地依法履行審計職責(zé)、創(chuàng)新審計方式、提高審計效率，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。全國各級審計機關(guān)對如何實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋已總結(jié)出不少經(jīng)驗做法，但對于市級審計機關(guān)來說，如何在全覆蓋審計工作中發(fā)揮市級審計機關(guān)主力軍作用和承上啟下的功能，用新思維引領(lǐng)新時代審計全覆蓋工作，仍然是一個值得反復(fù)推敲研究的課題。本文從市級審計機關(guān)的視角分析全覆蓋的現(xiàn)狀，并提出幾點思考。

一、審計全覆蓋的探索與嘗試

2017年以來，孝感市審計局借力大數(shù)據(jù)審計模式，對市直87個一級預(yù)算單位及所屬182個二三級單位開展了全面審計。其中單獨立項審計單位23個，與經(jīng)濟責(zé)任審計同步進行16個，數(shù)據(jù)分析+延伸調(diào)查66個，政府投資審計105個。審計查出違規(guī)金額2.67億元，管理不規(guī)范金額23.9億元，侵害人民群眾利益1466萬元，審計后挽回及避免損失達2.5億元，增收節(jié)支3.3億元。審計先后移送紀委、監(jiān)察委、司法機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)違紀違法問題線索7件，至2018年9月底，先后有2人被追究刑事責(zé)任，27人受到黨紀政紀處分。孝感市借助審計成果，推動《孝感市本級政府購買服務(wù)實施辦法》、《孝感市本級財政預(yù)算資金撥付管理辦法》、《孝感市政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處理預(yù)案》等多項制度辦法出臺。

（一）推進審計對象的全覆蓋。通過調(diào)查市本級公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源所涉及的部門、單位，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員數(shù)量以及當(dāng)?shù)貒匈Y源主要分布情況，初步建立了審計對象數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，按照“全面覆蓋、突出重點”的原則，制訂了審計項目中長期計劃：對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內(nèi)至少審計1次；對重點地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計1次；對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計。

（二）創(chuàng)新審計組織實施方式方法。打破科室界限，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，探索實踐“上審下”、“交叉審”、跨區(qū)審等審計組織模式，讓重大項目、重點資金、重要資源等流動起來，避免“熟面孔審計老單位”的情況發(fā)生。在審計項目選擇時，依托財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計和政府投資審計三個平臺，推行審計項目“1+N”的大數(shù)據(jù)審計模式。積極運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施財政聯(lián)網(wǎng)審計，提高運用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。

（三）統(tǒng)一規(guī)范全市財務(wù)核算系統(tǒng)。孝感市審計局2017年7月提出了規(guī)范統(tǒng)一全市財務(wù)核算軟件的建議后，市政府委托北京用友政務(wù)軟件有限公司開發(fā)了市直部門網(wǎng)絡(luò)版統(tǒng)一會計核算系統(tǒng)。該系統(tǒng)中心服務(wù)器設(shè)在財政局信息中心，并預(yù)留了財政檢查和審計監(jiān)督的接口，為數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)分析奠定了堅實的基礎(chǔ)。截至2018年10月底，孝感市除醫(yī)院和學(xué)校之外的237家市直單位全部完成軟件客戶端安裝工作，并按新的政府會計制度開始進行日常財務(wù)處理工作。孝感市轄下孝南區(qū)、安陸市等4個縣市也開始籌備統(tǒng)一的會計核算系統(tǒng)。

（四）嘗試推動市縣財政審計全覆蓋一體化。為消除基層審計人員對財政審計全覆蓋的畏難情緒，孝感市審計局采取以審代訓(xùn)的形式，整合市縣兩級財政審計力量，統(tǒng)一組建20余人數(shù)據(jù)分析團隊，統(tǒng)建模型，對市直單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)、跨行業(yè)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)進行綜合比對和分析，通過數(shù)據(jù)審計實踐“練兵”。市縣選派人員在參與數(shù)據(jù)分析、整理、構(gòu)建模型的同時，與市局業(yè)務(wù)科室審計組共同實施現(xiàn)場審計，再用查證的結(jié)果驗證、完善數(shù)據(jù)分析模型?！熬毐苯Y(jié)束后，選派人員運用成熟的分析模型探索開展當(dāng)?shù)貙徲嬋采w工作。

二、推進審計全覆蓋所面臨的困難

（一）現(xiàn)有審計隊伍不能完全適應(yīng)審計全覆蓋。市級審計人員每年不僅承擔(dān)本級預(yù)算執(zhí)行和大量的經(jīng)濟責(zé)任審計項目，而且要抽調(diào)人手參與上級統(tǒng)籌審計項目，另外還要派專人完成地方交辦駐村扶貧、配合巡察等中心事項，現(xiàn)有的人力資源難以完全勝任審計監(jiān)督全覆蓋的任務(wù)。同時，審計機構(gòu)中人員老化、人浮于事的現(xiàn)象仍然存在，部分審計人員知識儲備沒有與時俱進，整個隊伍有待加強和壯大。

（二）現(xiàn)有審計方式不能完全滿足審計全覆蓋。一是不同部門科室間信息溝通不及時。審計機關(guān)往往都是按行業(yè)分類設(shè)置審計業(yè)務(wù)科室，各科室常因忙于各自審計業(yè)務(wù)，缺乏溝通，致使部分審計成果利用率低，不利于發(fā)揮整體合力。二是跨科室協(xié)作較為困難。由于審計項目日趨大型化，特別是上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織的交叉審計項目需組成團隊開展工作，但參與審計的業(yè)務(wù)科室多注重自己所負責(zé)的那一部分工作，而忽略與其他小組的配合和整個項目的總體目標，甚至部分臨時抽調(diào)人員不同程度地存在敷衍心態(tài)，如此拉低資源整合的效果。三是廉政風(fēng)險增大。在傳統(tǒng)審計組織模式下，業(yè)務(wù)科室長期分管某個行業(yè)的審計，容易與審計對象成為“老熟人”，從而導(dǎo)致審計執(zhí)法時力度不夠，這也為個別審計人員謀取私利提供了機會，增大了審計人員的廉政風(fēng)險。

（三）現(xiàn)有的審計技術(shù)仍然有較大的改進空間。目前，受自身條件所限，市級審計機關(guān)的審計技術(shù)手段相對落后，引進的專業(yè)計算機人員數(shù)量也較少，云計算、大數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)審計等一些專業(yè)性較強領(lǐng)域?qū)κ屑墝徲嫏C關(guān)來說依然比較陌生和遙遠。一些審計人員計算機水平仍停留在中文打字、Word排版、Excel制表的階段，根本不會利用其他現(xiàn)代化電子數(shù)字技術(shù)，這也影響了審計工作效率和全覆蓋的效果。

三、推進審計機關(guān)實現(xiàn)審計全覆蓋的途徑

推進審計監(jiān)督全覆蓋不可能一蹴而就，也不可能每年都對所有審計對象進行全面審計，應(yīng)充分考慮審計力量、審計技術(shù)、審計資源等綜合因素，堅持突出重點、兼顧全面、有的放矢、穩(wěn)步推進。

（一）強化審計計劃管理。緊緊圍繞改革和經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點、重點和難點問題，根據(jù)現(xiàn)有的審計力量，本著輕重緩急的原則，科學(xué)確定年度審計項目覆蓋面。一是對公共資金實行審計全覆蓋。對具有籌集、管理、分配財政資金和重大投資項目資金權(quán)限的重點部門和單位實行每年必審；對具有較大資金管理分配權(quán)限的部門和單位實行2至3年審計1次；對其他單位基本實現(xiàn)5年內(nèi)至少審計1次。二是對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋。對屬于審計范圍的市屬國有重點企業(yè)5年內(nèi)至少審計1次，并將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理使用情況審計納入年度預(yù)算執(zhí)行審計或其他專項審計的范疇。三是對國有資源實行審計全覆蓋。根據(jù)全市自然資源資產(chǎn)分布和環(huán)境質(zhì)量狀況，對礦藏、耕地、水域、草原及生態(tài)治理等分類進行專項審計，在試點的基礎(chǔ)上，全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。四是對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。按照優(yōu)先考慮任中審計、統(tǒng)籌安排離任審計、穿插做好離任交接的總體要求，采取“1托N”的方式，實現(xiàn)項目統(tǒng)籌安排、協(xié)同實施。對部分管理使用公共資金規(guī)模較小、業(yè)務(wù)單一、財務(wù)狀況良好、無舉報及媒體負面信息的單位主要領(lǐng)導(dǎo)，直接進行離任事項交接。5年內(nèi)所有審計對象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進審計監(jiān)督全覆蓋。

（二）優(yōu)化整合各類審計資源。推進落實以審計機關(guān)為主導(dǎo)，主管部門自審為基礎(chǔ)，社會審計為補充的審計全覆蓋工作機制，著力破解審計機關(guān)人手少、任務(wù)重的難題，為推進審計全覆蓋工作提供人才保障。一是整合不同層級審計資源。對涉及全局性或行業(yè)性的7個縣市區(qū)扶貧開發(fā)、自然資源等重點項目實行市縣聯(lián)動、縣區(qū)交叉審計；對具有政府背景的融資平臺及國外援貸款等熱點難點問題進行專項審計或者審計調(diào)查。二是有效發(fā)揮內(nèi)審作用。內(nèi)審人員往往更加熟悉本行業(yè)業(yè)務(wù)流程、法律法規(guī)和政策制度的特點，因此可以引入開放審計理念，適時邀請市財政、編辦、規(guī)劃、國土、林業(yè)、環(huán)保等部門派內(nèi)審人員及專家參與審計項目，形成審計合力，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)問題。三是合理利用社會審計力量。除涉密項目外，根據(jù)審計項目的實際需要，可采取向社會購買審計服務(wù)的形式補充審計力量；探索在經(jīng)濟責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行等審計項目中使用財務(wù)協(xié)審力量，通過公開招標的方式，建立審計會計服務(wù)協(xié)審庫，充分合理地利用社會審計力量。

（三）全面推進大數(shù)據(jù)審計。通過以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)，開展被審計單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的適時采集、整理、更新，建立對所有應(yīng)審和在審項目的動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，搭建審計信息化平臺，探索數(shù)字化審計模式。一是構(gòu)建審計數(shù)據(jù)分析平臺。通過連續(xù)多年收集審計信息數(shù)據(jù)，建設(shè)審計數(shù)據(jù)分析中心，構(gòu)建符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的審計數(shù)據(jù)分析平臺，分階段、分步驟開發(fā)稅務(wù)、財政、社保等行業(yè)聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)，實施不同行業(yè)審計系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換。二是探索大數(shù)據(jù)審計模式。依托財政聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)和審計數(shù)據(jù)分析中心，成立由數(shù)據(jù)分析人員、審計人員等組成的數(shù)據(jù)分析團隊，運用大數(shù)據(jù)思維、技術(shù)和方法，對數(shù)據(jù)進行綜合比對和分析，準確鎖定審計疑點和線索，探索“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確打擊”的數(shù)字化審計模式，增強針對性和實效性，縮短現(xiàn)場審計時間。三是加強數(shù)據(jù)信息安全管理。嚴格遵循國家等級保護建設(shè)標準，結(jié)合孝感市實際情況和未來發(fā)展需求，從網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和管理五個層面統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、綜合防范、分級防護，構(gòu)建分域的控制體系、縱深的防御體系，確保審計“一張網(wǎng)”系統(tǒng)安全運行和聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息的安全。